Право на судебный надзор за решениями ведомств

Право на судебный надзор в целом. Право на судебный надзор за решениями и действиями ведомств закрепляется законодательно — либо в конкретном законе, которым определяется деятельность данного ведомства, либо в ЗАП[855].

Толкование законов с целью ввести в действие судебный надзор. Вопрос о существовании конституционного права гражданина на судебный надзор до сих пор не решен частично по той причине, что суды имеют тенденцию к толкованию текста законов таким образом, что они разрешают приводить в действие судебный надзор даже в тех случаях, когда текст данных законов явно препятствует этому. Например, несмотря на то, что Законом об иммиграции и гражданстве {Immigration and Nationality ActJ предусматривается, что все ведомственные решения по делам о депортации «должны быть окончательными», было принято решение о том, что проверка и пересмотр этих решений судами могут иметь место[857]. Впоследствии Конгресс в законе четко предусмотрел возможность судебного надзора за такими решениями. Однако в 1996 году Конгресс лишил права на обращение в суд с просьбой о проверке законности решений иммиграционных органов иностранцев, подлежащих депортации ввиду осуждения их по обвинению в совершении тяжких преступлений. Верховный суд США в связи с этим постановил, что, действительно, право на непосредственное обжалование решения ведомства было отменено. Однако он также постановил, что сохранилось право на судебный надзор посредством производства habeas corpus.

Толкования закона с целью ввести в действие судебный надзор зачастую оказывались натянутыми. Однако если Конгресс явно запрещал судебный надзор, то Верховный суд соглашался с этим даже в тех случаях, когда предполагалось, что те или иные решения являли собой проявления произвола или своеволия, либо были приняты в нарушение законов[859]. Гораздо более сложным является вопрос о том, можно ли вообще запретить судебный надзор по конституционным вопросам. Данная проблема более глубоко рассматривается в главе о конституционном праве[860]. Верховный суд никогда не выносил решение на эту тему, но он толковал ряд неоднозначных законодательных положений таким образом, чтобы позволить ввести в действие судебный надзор «частично для того, чтобы избежать «серьезных конституционных проблем», которые обязательно возникнут, если федеральный закон будет изложен как отрицающий любую форму судебного рассмотрения конституционных притязаний»[861].

Процессуальные аспекты судебного надзора

Исчерпание административных средств правовой защиты. Обычно заявители, которые пострадали в результате действий ведомства, должны получить окончательное решение ведомства до того, как обратиться к судебному надзору как средству правовой защиты своих интересов[862]. Это означает, что заявитель, столкнувшийся с негативной акцией ведомства, должен исчерпать все процедуры обжалования, предусмотренные в рамках данного ведомства. Считается, что это обеспечивает экономное использование судебных и административных ресурсов, содействует укреплению самостоятельности и повышению ответственности административного ведомства предоставлением ему возможности исправить собственные ошибки, а также способствует реализации целей законодателя о наделении ведомства властью требовать уважения к установленным им процедурам.

Средства получения права на судебную проверку решения. Право на судебную проверку законности и обоснованности ведомственного решения может быть получено гражданином любыми доступными средствами. Обычно необходимо, чтобы ходатайство о судебной проверке было подано в течение определенного срока после вынесения окончательного решения[864]. В других случаях ведомство может быть вынуждено обратиться в суд с иском о принятии принудительных мер по исполнению своего решения, и в связи с этим в ходе данной процедуры будет приведен в действие судебный надзор. Это относится к некоторым решениям Национального совета по трудовым отношениям, который должен обращаться с иском о мерах принудительного исполнения в Апелляционный суд США[865]. По некоторым делам судебный надзор осуществляется, когда лицо приводит доводы против административных мер принудительного исполнения или обжалует какое-либо отрицательное решение, вынесенное в рамках данной процедуры. Кроме того, для приведения в действие судебного надзора в отношении ведомства возможно при возбуждении лицом производства об издании судебного запретительного приказа [action for an injunction] или об издании деклараторного решения, устанавливающего права и обязанностей сторон [declaratory relief][866]. Производство habeas corpus применялось по делам о депортации до тех пор, пока не была признана возможность осуществления полновесного судебного надзора в рамках ЗАП[867].

Процессуальная правоспособность. Лицо, обращающееся за судебной проверкой действий ведомства в федеральном суде, должно обладать «процессуальной правоспособностью» [standing] для оспаривания таких действий. Требование о наличии процессуальной правоспособности обычно предполагает, чтобы лицо, обращающееся за судебной зашитой, было именно тем, которому нанесен ущерб действиями ведомства[868].

Это требование в наибольшей степени относится к случаям, когда истец, которому причинен ущерб, не является стороной, ставшей непосредственным объектом административных действий. Такие истцы должны доказать, что соответствующий закон был направлен на их защиту от причинения того вида вреда, на который они жалуются. Например, когда Контролер денежного обращения[870] [Comptroller of Currency] поддержал ходатайства двух банков о распродаже своих ценных бумаг, другие банки не подали жалобы, но биржевые брокеры и дилеры, интересы которых могли пострадать в результате такой распродажи, подали иски. Верховный суд США установил, что основанием для введения Законом о национальном банке [National Bank Act] ограничений на брокерскую деятельности банков на рынке ценных бумаг было именно предотвращение вреда от конкуренции с уже существующими дилерами ценных бумаг — именно тот вред, на причинение которого жаловались истцы[871]. Если Суд решил бы, что единственной целью Закона о национальном банке является предотвращение банкротств банков в случае чрезмерного расширения масштабов их операций, то причинение вреда конкурентам не находилось бы в данной «зоне интересов». Примером дела с отрицанием наличия «зоны интересов» является дело, касающееся решения Почтовой службы США, которым допускалось, чтобы определенные частные компании по доставке отправлений занимались бы доставкой международной почты. Профсоюз почтовых служащих оспорил данное решение в судебном порядке, утверждая, что оно было незаконным.

Масштабы судебного надзора за действиями ведомства

Судебная проверка оценки фактических обстоятельств. По общему правилу оценка фактических обстоятельств дела, сделанная ведомством по результатам квазисудебных слушаний, подтверждается судом, осуществляющим проверку решения ведомства, если она подкрепляется «существенными доказательствами» [substantial evidence][873]. Существенные доказательства определены как «такие относящиеся к делу доказательства, которые здравомыслящий человек может принять как адекватное обоснование сделанных выводов»[874]. Многие суды признали, что это в значительной степени тот же стандарт, который применяется, когда судья суда первой инстанции проверяет вердикты присяжных, или когда апелляционные суды проверяют оценку фактических обстоятельств дела судьей первой инстанции, чтобы убедиться, не является ли она «явно ошибочной» [clearly erroneous][875]. Однако, суды относятся с ббльшим уважением к выводам ведомств в связи с их опытом и знаниями существа вопроса. Соответственно Верховный суд США сделал вывод о том, что «стандарт проверки вышестоящим судом решения нижестоящего суда более строг (то есть позволяет углубленную судебную проверку), чем стандарт проверки судом решения ведомства, установленный ЗАП»[876]. Однако также отмечалось, что применение критерия «существенных доказательств» — также как и проверка вердиктов присяжных и оценки фактических обстоятельств дела судами первой инстанции — «скорее, искусство, чем наука»[877].

Некоторые решения ведомств могут быть пересмотрены судом de novo. Это означает, что суд может изучить материалы дела так, как если бы он был судом первой инстанции, устанавливающим фактические обстоятельства дела[878].

Проверка решений по вопросам права. Суды несут основную ответственность в определении того, что является правом, и тем самым они имеют право устанавливать de novo вопросы права на основе собственного анализа правовых норм. Если норма закона ясна и ведомство ее ошибочно истолковало, то суд может отменить решение на основе своего собственного независимого мнения о том, что является правом. Однако во многих случаях закон неясен, и толкование, данное ведомством, является выражением одного из возможных взглядов. В отсутствие четко выраженного намерения законодателя установить иное проверяющий законность решения суд «не вправе заменить своим собственным толкованием разумное толкование», сделанное ведомством[880].

Проверка смешанных вопросов факта и права. Некоторые правовые вопросы не являются «чистыми» вопросами права или факта. Они кажутся правовыми, однако содержат в себе фактические аспекты как в случае, когда правовые стандарты применяются к фактическим обстоятельствам дела, чтобы сделать вывод на языке закона — обычно их называют «смешанными» вопросами факта и права. В таких случаях суд, осуществляющий проверку законности решения ведомства, должен подтвердить сделанные выводы, если применение правовых стандартов обосновано[881]. Конечно, вопросы о том, насколько ясен закон и насколько «чистым» является вопрос права, являются теми вопросами, которые оставляют достаточно места для споров[882].

Судебный надзор за решениями, выносимыми ведомствами в рамках их дискреционных полномочий

Многие решения, принимаемые ведомствами, зависят от собственного усмотрения таких ведомств и не регулируются законом и не диктуются фактическими обстоятельствами дела. Примерами могут служить многочисленные решения о выделении средств, отказы в предоставлении освобождений от выполнения какой-либо обязанности, письма об отказе ведомства предпринять действия по ходатайству и другие отказы. Вопросы о принципиальной возможности подвергнуть такие решения судебной проверке и масштабах такой проверки являются весьма важными.

На первый взгляд, ЗАП дает противоречивые ответы на вопрос о возможности судебного надзора за дискреционными решениями ведомств. С одной стороны, ЗАП устанавливает, что суд может отменить решение ведомства, которое является актом «произвола, своеволия и представляет собой злоупотребление дискреционными полномочиями, или каким-либо иным образом не соответствуют закону»[883]. С другой стороны, ЗАП запрещает судебный надзор в какой-либо предметной сфере, «отнесенной законом к сфере действия дискреционных полномочий ведомства»[884]. Если решение действительно отнесено к сфере усмотрения ведомства, то трудно понять, как суд должен определить, имело ли место «злоупотребление» дискреционными полномочиями [abuse of discretion] со стороны административного ведомства. Другими словами, если не имеется каких-либо законодательных стандартов, ограничивающих действия административного ведомства или должностного лица, трудно понять, как судебный надзор может быть чем-то большим, чем произвольной заменой административного решения решением суда. Верховный суд США определил, что если действительно «отсутствует правовая норма, которую можно применить», то есть нет стандартов в соответствии с которыми суд, осуществляющий надзор, может определить обоснованность решения, в таком случае вопрос «передается на усмотрение ведомства» и не подлежит проверке в судебном порядке. Но если существует какой-либо законодательный стандарт, подлежащий применению, тогда решение подлежит проверке в судебном порядке, и стандарты данного закона применяются для определения того, были ли допущены злоупотребления дискреционными полномочиями при вынесении решения[885].

Один из ярких примеров в этой области демонстрирует и то, как решается вопрос о возможности проверки в судебном порядке, и то, как применяется и стандарт «злоупотребления дискреционными полномочиями». В решении Верховного суда США по делу Citizens to Preserve Overton Park v. Volpe[886] министр транспорта США направил средства из федерального бюджета местным властям для финансирования строительства автострады, проходящей через парк. Положения соответствующего закона позволяли проведение такого строительства, если не существовало «удобоисполнимого и разумного» [feasible and prudential] альтернативного пути. Если альтернативы не существовало, законодательство предписывало предпринять все возможные меры, чтобы «свести к минимуму ущерб» для парка. Министр занял ту позицию, что решение по вопросу о том, существует ли «удобоисполнимый и разумный» альтернативный путь, явно входит в категорию действий ведомства, не подлежащих проверке в судебном порядке. Верховный суд США постановил, что фактически по данному делу имелся «закон, подлежащий применению». Закон ясно указывал на намерение Конгресса взять под охрану земли парка. Следовательно, стандартом, который необходимо было применить, являлось выяснение вопроса о том, действительно ли министр всесторонне рассмотрел возможные альтернативные пути и надлежаще установил, что с ними возникли особые проблемы. Таким образом, хотя суд по делу, связанному с применением должностным лицом своих дискреционных полномочий, не может диктовать должностному лицу, какое решение оно должно вынести, суд тем не менее может обеспечить, чтобы это решение было рациональным, и в нем учитывались те факторы, которые необходимо принимать во внимание, как того требует закон[887].

Оплата услуг адвоката и судебные издержки

Впервые приняв Закон о равном доступе к правосудию [Equal Access to Justice Act] в 1980 году[888], Конгресс признал тем самым большую стоимость ведения дел при обжаловании решений ведомств, но также и эффект выгоды от удовлетворения жалобы на незаконное действие или бездействие ведомства. В силу установленных

Законом правил по любому делу, в котором обжалуются решения Соединенных Штатов либо одного из федеральных министерств и ведомств, федеральный суд назначает компенсацию издержек на оплату услуг адвоката любой выигравшей дело стороне, за исключением тех случаев, когда «установит, что позиция Соединенных Штатов по делу была достаточно обоснована, либо особые обстоятельства делают назначение компенсации несправедливым»[889].