Полномочия в отношении срока пребывания должностных лиц на своем посту
Полномочия Президента по назначению на должность. Основным способом влияния на политику ведомства и содержание разрабатываемых им подзаконных актов является право Президента назначать руководителя ведомства или министра, министерство в подчинении которого надзирает за деятельностью ведомства.
«Клаузула о назначениях должностных лиц правительства» [appointments clause], содержащаяся в Конституции (статья 2, раздел 2, часть 2), гласит, что Конгресс учреждает правительственные органы, что должностные лица высшего уровня назначаются Президентом и утверждаются Сенатом, и что «нижестоящие должностные лица» могут назначаться Президентом, судами или главами министерств, без участия Сената, если так предписывает Конгресс. Выбор кандидатур на должность министра или главы ведомства Президентом и процесс одобрения данных кандидатур Сенатом предоставляют возможность для того, чтобы подобрать администраторов с определенными взглядами на то, как следует управлять ведомством, и заручиться их обещаниями относительно выбора перспективных направлений деятельности ведомства.Полномочия Президента по смещению с должности. Конституция США умалчивает, каким образом могут быть смещены с должности руководители федеральных министерств и ведомств, кроме как путем импичмента, приводимого в действие Конгрессом. Представляется, что любые полномочия Президента по увольнению руководителей федеральных министерств и ведомств являются частью полномочий главы исполнительной власти, закрепленных в статье II Конституции, а именно полномочием по обеспечению «добросовестного исполнения закона»[890]. Но, как уже отмечалось в главе I, существует много «независимых» административных ведомств. Эта независимость обеспечивается такими сроками пребывания в должности руководителей указанных ведомств, которые превышают срок пребывания в должности Президента, назначившего их, и ограничением возможностей Президента отправить их в отставку[891].
Первоначально судебная практика по вопросу отставки руководителей федеральных министерств и ведомств проводила разграничение между руководителями административных ведомств, осуществляющими «исполнительные» функции, и теми, кто выполняет «квазисудебные» и «квазизаконодательные» функции. Президент сохранял право отправлять в отставку «тех, кто является частью истэблишмента исполнительной власти» и кто выполняет чисто исполнительные функции, но не мог отправлять в отставку тех, «задачи которых требуют абсолютной свободы от вмешательства исполнительной власти»[892]. Затем в судебной практике этот критерий был заменен более гибким функциональным критерием, согласно которому Президент может свободно отправлять в отставку только тех должностных лиц, которые необходимы ему для исполнения его ключевых президентских полномочий[893]. Таким образом, проводится разграничение между должностными лицами исполнительной ветви власти, выполняющими «административные» функции, отставку которых может регламентировать Конгресс, и должностными лицами исполнительной ветви власти, осуществляющими «политические» исполнительные функции, которых может отправить в отставку Президент по своему усмотрению.
Служащие государственной гражданской службы. Ниже «нижестоящих должностных лиц» располагаются служащие, назначение и сроки пребывания в должности которых не являются объектом каких-либо конституционных ограничений[894]. Это обеспечивает конституционное обоснование существования конкурентной и основанной на профессиональных качествах системы государственной гражданской службы[895]. Именно эти служащие, которые ограждены от увольнения без достаточных к тому оснований, выполняют ежедневные функции государственного управления.
Контроль со стороны Конгресса за сроками пребывания в должности должностных лиц ведомств. Поскольку одобрять президентские назначения на руководящие должности в ведомствах должен Сенат, очевидно, что Конгресс сам по себе не имеет права назначать должностных лиц органов исполнительной власти.
В решении по делу Buckley V. Valeo[896] Верховный суд США рассматривал конституционность положений федерального Закона о порядке проведения избирательных кампаний 1971 года [Federal Election Campaign Act]. Данным законом Федеральная избирательная комиссия [Federal Election Commission] уполномочивалась на разработку необходимых подзаконных актов, регулирующих порядок проведения избирательных кампаний, а также на расследование любых случаев нарушений этих актов и привлечение нарушителей к ответственности. В попытке достичь политического баланса в деятельности Комиссии в таком деликатном политическом вопросе, как выборы, Закон 1971 года установил, что часть членов комиссии назначается Президентом (без участия Сената), а другая часть Председателем pro tempore (временным Председателем) Сената и Спикером Палаты представителей[897]. Верховный суд США постановил, что такого рода порядок комплектования состава Комиссии нарушает конституционную «клаузулу о назначениях должностных лиц правительства». Поскольку члены Комиссии должны обеспечивать соблюдение закона и, таким образом, будут должностными лицами исполнительной власти, они могут назначаться только Президентом с последующим утверждением Сенатом и не могут назначаться должностными лицами законодательной ветви власти. Решение было поддержано ссылкой на установку, которая лежит в основе всех проблем разделения власти: «одни и те же лица не могут создавать и исполнять законы»[898].Так же как Конгресс не может назначать сотрудников органов исполнительной власти, он нарушит принцип разделения властей, если наделит исполнительной властью какое-либо должностное лицо, срок пребывания в должности которого сам же Конгресс и контролирует. В деле Bowsher v. Synar[899], рассмотренном Верховным судом США, фигурировал закон, принятый Конгрессом, который был направлен на сокращение дефицита федерального бюджета. Согласно этому закону определенные обязанности были возложены на Генерального ревизора Конгресса [Comptroller General], должностное лицо, возглавляющее Главное контрольно-счетное управление [General Accounting Office] — орган Конгресса, который проверяет и оценивает финансовую деятельность правительственных ведомств.
Согласно закону, Генеральный ревизор, получив определенную информацию о финансовых расходах правительства, должен определить, какие расходы необходимо урезать на основе стандартов, закрепленных в законодательстве. Эти предложения по сокращению расходов затем должны быть переданы Президенту, который обязан принять их к исполнению. Верховный суд постановил, что осуществление Генеральным ревизором Конгресса такого вида функции является со всей очевидностью исполнительной деятельностью. Проблема состояла в том, что Генеральный ревизор, как руководитель органа законодательной власти, до истечения своего 15-летнего срока пребывания в должности может быть отправлен в отставку Конгрессом. Конгресс нарушил принцип разделения властей, наделив полномочием принимать решения, относящиеся к сфере исполнительной власти, на должностное лицо, находящееся под его контролем[900].