Реализация ведомствами функций судебной власти

Отделы ведомств, проводящие слушания, явно реализуют судебную власть (в обычном понимании термина «судебная власть»), когда они проводят слушания и разрешают споры. Если это так, то возникает проблема, вытекающая из предписаний статьи III Конституции, которая устанавливает, что «судебная власть Соединенных Штатов предоставляется <...> нижестоящим судам, какие Конгресс может время от времени учреждать», то есть федеральным судам, в которых работают перечисленные в «судьи по статье III Конституции»; независимость этих судей в процессе принятия ими решений обеспечивается пожизненным сроком пребывания в должности, а их отставка возможна только в результате импичмента.

У Верховного суда США возникли некоторые трудности в разрешении этого противоречия при рассмотрении соответствующих дел. С одной стороны, рассуждал Суд, существование административных ведомств в современную эпоху является практической необходимостью; с другой стороны, должны быть какие-то ограничения возможностей Конгресса возлагать задачу по разрешению правовых споров на судей, которые не назначаются пожизненно. В противном случае Конгресс потенциально может передать всю судебную деятельность на федеральном уровне ведомствам или другим судьям, не имеющим пожизненного срока пребывания в должности, на которых он может оказывать большее влияние. Это свело бы требование пожизненного срока назначения судьи на должность, закрепленное статьей III Конституции, к нулю и провалило бы цель отцов-основателей создать федеральную судебную власть, независимую от воли Конгресса[923].

Существуют три теории, согласно которым разрешается судебная деятельность в административных органах, но ни одна из них не является полностью удовлетворительной с точки принципа зрения разделения властей.

Публичные права и частные права. Традиционный подход к проблеме заключается в разделении потенциальной судебной деятельности на две категории: отправление правосудия, связанное с «публичными правами» [public rights], и отправление правосудия, связанное с «частными правами» [private rights][924]. Согласно мнению Верховного суда США, «судьи по статье III Конституции» необходимы лишь для разрешения споров о частных правах. Делами о «частных правах» являются деликтные иски, иски по контрактам, имущественные споры или другие споры между частными лицами, включая споры о возмещения ущерба между частными лицами, предусмотренные федеральными законами. Эта категория также включает все уголовные дела. Споры о «частных правах» считаются «сердцевиной» «судебной деятельности», которой не вправе заниматься ведомства, рассмотрение таких споров (даже по первой инстанции) — прерогатива «судьи по статье III Конституции или судов штата. «Публичные права» возникают из взаимоотношений между государством и частными лицами в тех случаях, когда такие права были установлены Конгрессом и поэтому являются объектом его контроля[925]. «Публичные права» (согласно этой теории) включают все виды государственных пособий и льгот, такие как выплаты в рамках государственных программ социального обеспечения граждан, пособия ветеранам, продовольственные талоны и лицензии. Конгресс может — в силу своих полномочий, предписанных Конституцией - устанавливать публичные права в контексте чисто административных споров, разрешаемых «судьями по статье I Конституции».

Перечисленные категории публичных прав являются предметом споров по, конечно же, наиболее многочисленным видам дел, рассматриваемым административными ведомствами, а дела о правах частных лиц являются теми видами дел, которые традиционно рассматривались судьями до пришествия современного «административного государства». Однако разделение на частные и публичные права не имеет большого смысла для целей сформулированного в статье III Конституции требования о пожизненном пребывании судей в должности в качестве средства защиты федеральных судей от влияния Конгресса[926].

Многие дела о публичных правах, например иски о защите и расширении правительственных программ здравоохранения и социальной зашиты, либо иски о прекращении загрязнения окружающей среды или вырубки леса на федеральных землях, являются именно теми видами дел, которые требуют политического вмешательства. В то же время многие дела о правах частных лиц, такие как споры о договорах между корпорациями и иски кредиторов о взыскании долга, вряд ли привлекут особое политическое внимание, и поэтому в наименьшей степени нуждаются в рассмотрении судьей, занимающим свой пост пожизненно. По многим основаниям разделение судебных споров на дела, связанные с публичными правами, и дела, связанные с частными правами, имело бы больше смысла, если оно предусматривало бы прямо противоположную классификацию.

Судьи ведомства как «приложения» к обычным судьям. Альтернативное объяснение существованию административной юстиции характеризует судей ведомств или «судей по статье I Конституции» как «приложение» [adjunct| к «судам по статье III

Конституции». По этой теории ведомствам позволяется рассматривать многие дела о правах частных лиц на том основании, что они «помогают» суду в рассмотрении дела, в то время как «суд по статье I Конституции» выносит окончательное решение. Так, при обычной организации работы в ведомстве, ведомство рассматривает дело по первой инстанции, после чего следуют судебная проверка и возможный пересмотр этого решения «судом по статье I Конституции». Таким образом, «неотъемлемые атрибуты судебной власти» сохранены за «судами по статье III Конституции» и не нарушается правило, запрещающее рассмотрение дел о правах частных лиц не «судом по статье III Конституции»[927].

Функциональный подход. Из-за несовершенства теории разделения судебной деятельности на отправление правосудия, связанное с «публичными правами», и отправление правосудия, связанное с «частными правами» разделения прав на публичные права и права частных лиц, а также теории, рассматривающей «судей по статье I Конституции» «приложением» к «судьями по статье III Конституции», Верховный суд США, по-видимому, отказался от обеих этих теорий. Он решил придерживаться «функционального подхода», похожего на тот, который применяется для решения иных проблем, связанных с разделением властей: он истолковал требование о квалификации судей, содержащееся в статье III Конституции, в такой манере, которая, возможно, не букве Конституции, но, в общем, удовлетворяет той конституционной функции, ради которой это требование было включено в текст основного закона[930]. Применяя такой функциональный подход к «судьям по статье I Конституции», Суд стремился сбалансировать два противоположных фактора: (I) заинтересованность Конгресса в эффективности и использовании опыта административных ведомств при отнесении определенной категории дел к подсудности «судей по статье I Конституции»; (2) наличие потенциальной опасности влияния со стороны Конгресса на разрешение споров по данной категории дел. Применяя этот критерий, Суд позволил Конгрессу передавать некоторые споры о частных правах на рассмотрение административных судей[931].

«Функциональный подход» является объектом обычной критики с точки зрения критериев баланса факторов — якобы невозможно сбалансировать разнородные ценности по отношению друг к другу на какой-либо принципиальной основе. Такой подход также игнорирует относительно ясный текст Конституции, в соответствии с которым «судебной властью» наделены «судьи по статье III Конституции». Действительно, «функциональный подход» Верховного суда США может рассматриваться лишь средством, позволяющим Суду перейти на более высокий уровень обобщения и избежать ясности в своих формулировках. Придерживаясь такого подхода, Суд эффективно сводит предписания статьи III Конституции к аморфному критерию оценки наличия в определенном порядке рассмотрения нарушения общей идеи разделения властей, как эта идея понимается судьями Верховного суда США, составляющими «мнение большинства» по конкретному делу на каждый данный момент времени[932].