Процедура рассмотрения административных споров по Закону об административном процессе

Слушания споров административным судьей. Основой формального рассмотрения административных споров, согласно ЗАП, является слушание дела административным судьей [Administrative Law Judge| соответствующего ведомства[815].

Природа слушаний в ведомстве. Решения административного судьи должны основываться исключительно на «материалах дела» [record], собранных этим судьей[817]. Письменное решение судьи должно включать выводы о фактах и выводы по вопросам права, что во многом напоминает решение судьи, принимаемое по окончании рассмотрения дела без участия присяжных. В некоторых ведомствах административное слушание напоминает традиционное состязательное слушание в зале суда, в других они более напоминают инквизиционный процесс. Наблюдатель, случайно оказавшийся на слушаниях, проводимых административным судьей в Национальном совете по трудовым отношениям, вряд ли найдет серьезные отличия от слушаний дела единоличным судьей в обычном суде. С другой стороны, наблюдатель большинства административных слушаний по вопросу о выплатах в рамках программ социального обеспечения будет свидетелем того, как административный судья допрашивает заявителя сам и осуществляет другие формы судебного контроля над производством, которые были бы неприемлемыми в зале обычного суда. Действительно, говорят, что административный судья по делам социального обеспечения как единственный представитель государства на слушаниях вынужден «носить три шляпы»: он представляет интересы заявителя, представляет свое ведомство и выносит решение по делу[818].

Какому бы порядку проведения слушаний ни следовали бы в ведомстве, стандарты, согласно которым должно выноситься решение, сходны с критериями доказанности по гражданским делам в суде: фактические обстоятельства должны быть подтверждены перевесом доказательств[819].

Одним из отличий между административным слушанием спора и разбирательством дела в суде является то, что в ходе административного слушания отсутствует абсолютное право на устные выступления свидетелей или их перекрестный допрос свидетелей. ЗАЛ предусматривает, что сторона «имеет право представить свою позицию по делу или аргументы в свою защиту посредством устных или документальных свидетельств» и «проводить такой перекрестный допрос, который может потребоваться для полного и достоверного установления фактов»[820]. Право на перекрестный допрос, скорее всего, будет предоставлено в случае, если вопросы, рассматриваемые на слушании, являются вопросами факта и их разъяснение зависит от правдивости свидетелей[821]. Однако существует много других вопросов, в которых перекрестный допрос будет бесполезным, например, при представлении технических данных. Некоторые суды требуют, чтобы необходимость в перекрестном допросе при административных слушаниях «устанавливалась бы в случае наличия особых обстоятельств стороной, которая требует проведения такого допроса»[822]. Производство по делу на предварительной стадии в обычном суде и в административном ведомстве, однако, различается. По административному делу проводится полное расследование соответствующим следственным аппаратом ведомства, поэтому заявления свидетелей полностью приобщаются к материалам дела с тем, чтобы стороны могли ознакомиться с ними и изучить их до начала слушаний[823].

Правила сбора и представления доказательств. Федеральные правила о доказательствах обычно не применяются к слушаниям в ведомствах[824]. ЗАП предусматривает, что все устные или документальные свидетельства являются допустимыми доказательствами за исключением тех, которые не относятся к делу, несущественны или излишне дублируют друг друга[825].

Окончательное решение ведомства. Правовой статус процессуальных действий административного судьи различается от ведомства к ведомству. Административными судьями считаются должностные лица, назначаемые руководством ведомства для сбора доказательств, но за пределами этих полномочий их функции в разных ведомствах варьируются. В некоторых ведомствах административный судья выносит только рекомендательные решения, которые затем представляются руководству ведомства для их принятия, отклонения или изменения, тогда как в других ведомствах решение административного судьи является первоначальным окончательным решением, которое может быть изменено лишь высшим руководителем ведомства. А еще в некоторых ведомствах решение административного судьи считается окончательным актом данного ведомства[831].

Но каким бы путем решение административного судьи ни обретало бы свойство окончательности, окончательное решение по делу считается решением главы ведомства[832]. Это не означает, что глава ведомства должен лично участвовать в проверке решения административного судьи. Наоборот, желательно, чтобы в ведомстве имелся «апелляционный совет» или другой орган, состоящий из лиц, занимающих должности, связанные с выработкой политики данного ведомства.

Решения ведомства как прецеденты. Практика следования предыдущим решениям по рассмотренным в ведомстве делам варьируется в зависимости от ведомства и не всегда ясна. Использование решений по рассмотренным делам в качестве прецедентов затрудняется тем фактом, что ведомства, которые выражают свою политику главным образом языком нормотворчества, зачастую не публикуют свои решения в той форме, которая является легко доступной для общественности и даже для юристов. Однако в тех случаях, когда предыдущие решения могут быть найдены, законодательство о судебном надзоре настоятельно требует, чтобы ведомство руководствовалось бы им как прецедентом. Давно установленные нормы общего права и законодательство указывают: суды вправе отменять решение административного ведомства на том основании, что оно является актом «произвола и своеволия» [arbitrary and capricious][833]. Если может быть доказано, что ведомство по двум практически одинаковым делам вынесло два разных решения, не проводя различий с предыдущим делом, это и является определением произвольного вынесения решения. Тем не менее факты, по которым ведомством принимались предыдущие решения, зачастую уникальны, что позволяет данному ведомству легко найти отличия от любого предыдущего дела, на которое могут быть ссылки. Некоторые виды решений, например такие, как решения по конкретным делам о назначении инвалидности, иногда настолько уникальны, что поиски прецедента могут не стоить затраченных на них усилий.

Разрешение дела как акт нормотворчества. Несмотря на сказанное выше, некоторые административные ведомства придают своим решениям по спорам полную силу stare decisis (обязывающую силу прецедента) и используют эти решения для установления курса своего ведомства во многом так же, как суды занимаются нормотворчеством. К примеру, Национальный совет по трудовым отношениям выражает свой курс практически исключительно через решения, принимаемые в ходе административных слушаний — несмотря на заявления некоторых кругов, что оно делает это путем выработки правил'.

Минимальные процессуальные требования конституционного положения о «надлежащей правовой процедуре» в отношении производства по делам в ведомствах

Требования ЗАП к административным слушаниям применимы только к федеральным ведомствам. Законодательство штатов об административной процедуре устанавливает схожие стандарты лишь для некоторых ведомств штатов. В целом, эти требования обеспечивают права граждан на слушание дела, которые существенно превосходят конституционный минимум. Однако законодательство штатов может не распространяться на некоторые действия администрации штатов и местной администрации. И некоторые права на слушание, закрепленные федеральным шконодательством или законодательством штата, могут в ряде обстоятельств не соответствовать требованиям «надлежащей правовой процедуры». В этих случаях пострадавшему лицу следует ссылаться на минимальные процессуальные требования, предоставляемые положениями о «надлежащей правовой процедуре», которые содержатся в V и XIV поправках к Конституции США, получивших развитие в судебных решениях.

Положение о «надлежащей правовой процедуре» гласит, что ни одно лицо не может быть «лишено <...> свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры»[836]. При применении положения о «надлежащей правовой процедуре ситуация, в которой к нему прибегают, анализируется в два этапа. Первый — это определение того, имел ли место акт «лишения» «свободы или собственности». Если такого акта не было, то положение о «надлежащей правовой процедуре» не может быть применено, и не требуется привлечение каких-либо процессуальных гарантий. Если же акт «лишения» «свободы или собственности» имеет место, то положение о «надлежащей правовой процедуре» применяется, и возникает второй вопрос: какую «процедуру» считать «надлежащей», то есть какие процессуальные гарантии должны сопровождать попытки государства произвести акт такого лишения?

Определение «свободы» и «собственности». Заключая человека под стражу или отбирая принадлежащую ему собственность, государство явно «лишает» этого человека свободы или собственности. Но свобода и собственность в категориях «надлежащей правовой процедуры» включают нечто меньшее, чем утвердившееся право на «чистую» свободу (то есть свободу от заключения под стражу) или имущественные интересы владельца. Например, положение о «надлежащей правовой процедуре» применяется к «праву» получателя социального вспомоществования на продолжение получения пособия от государства. Это так, несмотря на тот факт, что от правительства штата не требуется разрабатывать программы по социальной помощи беднякам, и в любой момент оно может их отменить, если того пожелает. Однако если государство решило принять программу социальной помощи, и лицо имеет право на получение этой материальной помощи до тех пор, пока для этого имеются определенные фактические условия, такой получатель социального вспомоществования имеет обоснованное притязание на продолжение предоставления этого пособия. Этого достаточно для определения «собственности», которой никто не может быть «лишен» без «надлежащей правовой процедуры»[837].

Подобным же образом заключенные, освобожденные из тюрьмы условно досрочно при условии соблюдения ими определенных правил, имеют право на свободу, подлежащее правовой охране в рамках положения о «надлежащей правовой процедуре»[838]. Свобода должным образом признанных виновными заключенных уже была серьезно и обоснованно ограничена в соответствии с высшими стандартами «надлежащей правовой процедуры», когда они были осуждены и приговорены к лишению свободы. Даже будучи освобожденными условно, они имеют явно меньшее право на свободу, чем свободный человек на улице. Однако их право на свободу все еще достаточно для его правовой охраны, если они имеют обоснованное притязание на нахождение вне стен тюрьмы до тех пор, пока они не нарушат условия своего освобождения. Если они соблюдают эти правила (что обычно и происходит с большинством освобожденных условно), то они обладают правом на свободу, подлежащим правовой охране в рамках «надлежащей правовой процедуры»[839].

Аналогичным образом в качестве юридически ограждаемых актов «лишений» государством лица тех или иных прав считаются также лишение водительских прав[840] и исключение учеников из школы за плохое поведение[841]. С другой стороны, преподаватель университета штата, заключивший контракт на один год, был признан не имеющим правовых оснований требовать продолжения работы по окончании данного срока[842]. Равным образом временные государственные служащие в целом не имеют правомерного ожидания, что их пребывание в должности продлится на неопределенный срок. В контексте социальной помощи существуют так называемые программы экстренной помощи, которые предусматривают, к примеру, финансирование оплаты временного жилья человека и устанавливают, что эта помощь ограничивается одной неделей. Прекращение выплат в конце этой недели не лишает получателя помощи каких-либо защищаемых имущественных интересов (предполагается, что получатель был извещен об ограничении срока), однако прекращение выплат до конца недельного срока становится предметом защиты в рамках одной из форм «надлежащей правовой процедуры»[843].

Определение содержания необходимых процессуальных гарантий. Как только будет определено, что лицо было лишено своих прав на свободу или собственность в результате административных действий при анализе «надлежащей правовой процедуры» возникает следующий вопрос: какую «процедуру» считать «надлежащей», чтобы она была бы «надлежащей правовой процедурой»? Очевидно, имеется много процессуальных способов защиты, которые можно было бы считать необходимыми. Надлежащий процесс может варьироваться от предоставления человеку неформальной возможности подать свои возражения в письменном виде до предоставления ему прав в полном объеме, сравнимом с тем, которым в суде наделено лицо, обвиняемое в совершении преступления, когда в ходе полных состязательных слушаний лицу гарантируется право на помошь адвоката, на очную ставку со свидетелями обвинения, на доказанность вины вне всякого разумного сомнения и так далее[844].

Стандартный «пакет» прав в рамках «надлежащей правовой процедуры», предоставляемых лицу, когда на карту поставлены очень важные имущественные интересы в административном контексте, изложен в решении Верховного суда США, принятом в 1970 году по делу Goldberg v. Kelly[845]', дело касалось прекращения выплаты социального пособия на основании нуждаемости лица. В соответствии с решением по делу Goldberg V. Kelly, лицо, понесшее такую потерю, имеет право на (1) письменное извещение о таком решении, направленное в разумный срок до предполагаемого времени его вступления в силу, с приложением оснований принятия подобного решения и (2) слушание, проводимое по типу судебного, которое организуется до того, как решение о лишении пособия вступит в силу. Это слушание (3) должно быть проведено нейтральным административным должностным лицом, не имеющим отношения к первоначально принятому решению. На слушаниях лицо, интересы которого были затронуты решением, имеет право (4) пригласить адвоката или другое лицо для помощи ему при рассмотрении дела, (5) проводить очную ставку и перекрестный допрос лиц, свидетельствующих против него, если стоит вопрос о достоверности свидетельских показаний, изложенных ранее в письменной форме, (6) получить письменное решение, основанное исключительно на доказательствах, представленных в ходе слушания и (7) получить полный протокол слушаний, содержащий расшифровку свидетельских показаний и указание на другие представленные доказательства. С другой стороны, учащийся средней школы, который был временно исключен из школы за плохое поведение, имеет право лишь на «устное или письменное уведомление о выдвинутых против него обвинениях, и, если он их отрицает, описание доказательств, имеющихся в распоряжении властей, и возможность представить происходящее со своей стороны»[846].

Несмотря на то, что в решении по делу Goldberg v. Kelly были установлены основополагающие стандарты «надлежащей правовой процедуры» для административного процесса, в целом «надлежащая правовая процедура» является гибким стандартом. В решении Верховного суда США по делу Mathews v. Eldridge предписан критерий для определения содержания необходимых процессуальных гарантий[847]. Стандарт, установленный в решении по делу Mathews v. Eldridge, предполагает гак называемый критерий «финансовой эффективности», который основывается на сбалансированности трех факторов: (1) серьезности акта лишения тех или иных прав, (2) коэффициента ошибочных актов лишения и предполагаемой эффективности предлагаемых дополнительных средств зашиты для снижения данного коэффициента и (3) заинтересованности государства в том, чтобы избежать предоставления лицу дополнительных процессуальных средств зашиты (в том числе (а и н те peco ва н н ости в том, чтобы избежать дополнительных расходов, связанных с обеспечением таких средств).

Попытка сбалансировать эти три фактора может привести к добавлению или изъятию любого из основных элементов «надлежащей правовой процедуры», сформулированных в решении по делу Goldberg v. Kelly. Примером этого является ситуация, сложившаяся по фактам дела Mathews v. Eldridge. Господин Элдридж получал социальное пособие в рамках программы помощи инвалидам, принятой Управлением социального обеспечения; пособие ему перестали выплачивать. Согласно административным правилам, он имел право на проведение слушаний по своей жалобе, но только после прекращения получения пособия. Хотя в решении Верховного суда США по делу Goldberg v. Kelly было установлено, что слушание должно проводиться до прекращения выплаты социального пособия в случае прекращения выплаты на основании нуждаемости лица, Суд усмотрел важное отличие в том факте, что социальные пособия по инвалидности являлись правительственными страховыми пособиями, которые выплачивались независимо от нуждаемости инвалида. Таким образом, серьезность акта лишения права (см. фактор 1 выше) по делу Элдриджа была меньшей. Постановление Суда по делу Mathews v. Eldridge также основывалось на факторе 2 с указанием на тот факт, что решение о нетрудоспособности имело медицинский характер. Соответственно, по мнению Суда, реальное столкновение сторон лицом к лицу в ходе слушаний у административного судьи существенно не улучшило бы точность первоначального решения ведомства, которое было вынесено после консультаций с медицинскими экспертами. В этом проявилось отличие обстоятельств данного от обстоятельств дел, подобных тем, что фигурировали в деле Goldberg v. Kelly, в котором центральными были вопросы факта, включавшие вопрос о достоверности[848].

Факторы, выработанные по делу Mathews v. Eldridge, также объясняют, почему государство может действовать в чрезвычайных обстоятельствах без того, чтобы сначала предоставить право на слушание вопроса. Наличие чрезвычайных обстоятельств придает преобладающий вес фактору 3, интересам государства в проведении упрощенного производства. Такое упрощенное производство позволяет государству прекратить разработку полезных ископаемых открытым способом, конфисковать имущество для военных целей, защитить банк от банкротства и оградить население от неверно маркированных лекарств или зараженных продуктов питания[849].

Принцип «надлежащей правовой процедуры» и судебный процесс. Конституционное положение о «надлежащей правовой процедуре» устанавливает минимальные стандарты для всех действий государства по разрешению споров — как судебных, так и административных. Соответственно, критерий, выработанный в решении Верховного суда США по делу Mathews v. Eldridge, имеет отношение к рассмотрению гражданских и уголовных дел в судах. Например, принцип «надлежащей правовой процедуры» предписывает необходимость проведения предварительных судебных слушаний до того, как личная собственность может быть конфискована кредитором согласно контракту о продаже товара в рассрочку[850]. Если на карту поставлено «чистое» право лица на свободу, то уровень правовой охраны лица в таком случае даже выше. Например, лицо, которому грозит лишение свободы за неисполнение распоряжения суда, имеет не просто возможность пригласить адвоката за свой счет, а право на участие адвоката, назначенного и оплаченного государством, для представления его интересов в процессе[851]. Концептуально, принцип «надлежащей правовой процедуры» охватывает все категории дел вплоть до уголовных. По уголовным делам обычно руководствуются не процессуальным критерием «надлежащей правовой процедуры», выработанным в решении Верховным судом США по делу Mathews V. Eldridge, а конкретными гарантиями Билля о правах[852]. Но можно легко представить себе, что если факторы решения по делу Mathews v. Eldridge применялись бы по уголовным делам, то это могло бы привести к тому, что суды воспользовались бы большинством тех же строгих гарантий, которые содержатся в Билле о правах в рамках доктрины «надлежащей правовой процедуры»[853].

Критика критерия, выработанного в решении Верховного суда США по делу Mathews V. Eldridge. Этот критерий обычно подвергается критике за попытку «сбалансировать» совершенно разнородные факторы. То, какой вес можно, к примеру, придать интересам личности в противовес интересам государства, затрагивает сами основы политических отношений и взглядов и не может оцениваться согласно каким-либо объективным правовым стандартам. Возникает также вопрос, лучше ли такой критерий простого решения судьи о том, что применяемая процедура «выглядит достаточно справедливой в данных обстоятельствах». Другие основания для

критики критерия по делу Mathews v. Eldndge состоят в его излишней холодности и беспристрастности: в качестве критерия «рентабельности» процессуальных гарантий он не может охватить такие неосязаемые понятия, как справедливость и уважение к автономии личности, которые содержатся в идее «надлежащей правовой процедуры»'. Таким образом, данный критерий не учитывает, что давление на государство, оказываемое с целью заставить его юридически обосновывать те акты лишения прав, которые оно стремится произвести, может отвечать правомерным конституционным и социальным задачам вне зависимости от результатов процесса[854].