Механізм прийняття законів

Змінювались епохи, на зміну одним державам приходили інші, але незмінною залишалася мета: забезпечення порядку, розвиток різних процесів в суспільстві в рамках правових норм. Стабільність суспільства - гарантія його процвітання, відповідно, забезпечення цієї стабільності - головна мета держави.

Правові системи за своєю природою малорухливі, вони змінюються "стрибками", деколи випереджаючи події, але переважно відстаючи від повсякденного життя. Такі періоди "правового безладдя" вкрай хворобливі для суспільства і держави. Наочним прикладом є ситуація, що склалася на правовій арені і в нашій країні. Створилася вкрай парадоксальна ситуація: проголосивши побудову правової держави, ми не створили умови для стабільного розвитку суспільних процесів, встановлення режиму законності. Адже, правова держава - це такий тип держави, в якій функціонує наявність реального поділу властей з їх ефективною взаємодією і взаємним контролем, з розвинутим соціальним контролем політики і влади.

Наслідком цього стало інтенсивне створення законодавчих актів різного вигляду - таких, як конституція, закони, декрети і окремі рішення. Досить часто має місце той факт, що частина правових актів не завжди досягала передбачуваної мети, багато законодавчих текстів і зараз нерідко знаходяться в суперечності з самими собою або іншими правовими актами і не дають практичних результатів. Подібний розвиток не позбавлений небезпеки, оскільки він може призвести до порушення віри населення в новий порядок, тоді як старий ґрунтовно зруйнований. Виникаюча в результаті дезорієнтація може створити загрозу стабільності, яка так необхідна для забезпечення довгострокового позитивного розвитку держави.

Одне із завдань нашої роботи полягає в тому, щоб не просто описати процес проходження закону через всі стадії його створення, а показати механізм наукового планування законодавчої роботи і прогнозування наслідків ухвалення закону, питання наукової експертизи проектів законів і їх модальної збалансованості, а також питання мови законодавства і т.д., що “вносить порядок і стійкість в суспільні відносини”^{[484] [485]. Наступне завдання полягає в аналізі якості механізму забезпечення реалізації закону, тому що, на думку В. Н. Кудрявцева, “в законі часто закріплюється те, що вже виправдало себе на практиці, сформувалось як оптимальна форма поведінки”1.}

Тема аналізу якості функціонування механізму прийняття законів, як ніколи, актуальна саме сьогодні, коли перед державою стоїть завдання зміцнення його правової основи. Некомпетентність, поспіх законодавця, недотримання наукових основ законопроектної роботи можуть негативно позначитися на всій правовій системі.

Перш ніж перейти до поняття законотворчості доцільно буде зупинитися на складових, які включені в цей процес, а саме: законодавство, закон, законодавча діяльність і т. д. Звертаючись до енциклопедичної літератури, зазначимо, що законодавство - це сукупність діючих законів держави, загалом чи з будь-якої галузі права (громадянське, сімейне тощо). У федеративних державах поряд з федеральним законодавством існує і законодавство союзних республік, штатів, земель. Тут же, законодавство - це діяльність вищих органів державної влади з видання законів (чи їхньої відміни, зміни)^{[486] [487].}

В іншому джерелі читаємо: законодавство - 1) діяльність уповноважених органів держави з видання законів; 2) сукупність всіх правових норм, що діють в даній державі; 3) сукупність правових норм, що регулюють окрему сферу суспільного життя та суспільних відносин.

Термін "закон" у спеціальній і популярній літературі, в побутовій мові часто позначає загальнообов'язкове правило, забезпечене примусовою силою держави. В такому розумінні закон ототожнюється, по суті, з правом. Але в юридичному значенні закон - це правовий акт, що володіє специфічними, тільки йому властивим ознаками. В юридичній літературі виділяються три основні характерні особливості закону.

По-перше, закон - акт найвищих представницьких органів. Закони, що приймаються представниками всього населення, є актами первинного характеру, формулюючи і закріплюючи основи системи законодавства.

По-друге, закони регулюють найважливіші суспільні відносини. В державі, що прагне бути правовою, разом із загальнодержавними найзначущими проблемами, законом повинні регулюватися всі питання, що зачіпають свободу і обов'язки громадянина.

По-третє, закони - це акти, прийняті в особливому порядку, що мають вищу юридичну владу.

Законодавча діяльність - важлива ділянка діяльності державної влади в особі парламентів держави, що реалізують своє право видавати закони¹.

З вищевикладеного можна зробити висновок, що сам законотворчий процес - це не тільки особлива форма державної діяльності з розробки і встановлення правових норм, але і творчий процес, що будується на основоположних принципах, створюючи його логічні основи.

Законодавча влада, як випливає з її природи, створює механізм нормоутворення, який відомий нам як механізм прийняття законів країни. Для цього вона має цілу низку соціальних інститутів та експертів з різних сфер соціального життя.

Більшість вчених виділяють наступні стадії законотворчого процесу: обговорення законопроекту, його ухвалення і публікація. Інші, наприклад, А. Г. Братко і В. В. Лазарєв, виділяють і такі стадії, як: "рішення компетентного органу про необхідність вивчення акту, вироблення його проекту, включення в план законопроектних робіт і т.п.; розробка проекту нормативного акту і його попереднє обговорення; розгляд проекту нормативного акту в тому органі, який уповноважений його прийняти; ухвалення нормативного акту; доведення змісту прийнятого акту до його адресата”^{[488] [489].}

Саму процедуру ухвалення законів регулюють правила, закріплені конституційно. Слід розглянути кожну стадію законотворчого процесу більш детально.

Отже, першим етапом законотворчого процесу є підготовка проекту закону. Це, як представляється, найскладніший та найвідповідальніший момент створення правового акту. Як вже було сказано вище, потреба в регулюванні суспільних відносин може виникнути з появою нових або істотною зміною старих суспільних відносин, що може бути пов'язано зі зміною соціально-

економічної ситуації в державі.

Як відомо, воля законодавця, як би широко не трактувалося це поняття, формується під впливом об'єктивних закономірностей. Тому усвідомлення об'єктивної необхідності того або іншого явища або процесу, його оцінка в суб'єктивній свідомості, співвідношення з віддаленою і близькою метою, виявлення можливості дії права на прояв об'єктивних законів, застосування відповідних - правових - форм для реалізації ухваленого рішення - все це основні етапи ухвалення рішення", як вважають автори книги "Наукові основи правотворчості"^[490].

Ухвалення рішення про підготовку законопроекту знаменує собою початок законотворчого процесу. З ухваленням такого рішення визначається тема майбутнього акту, його загальна спрямованість. Дуже багато залежить від того, який законопроект спочатку, як подана його основна ідея і наскільки він відповідає реальним суспільним потребам.

По запропонованому до розробки законопроекту заздалегідь складається його концепція. У зміст концепції законопроекту включаються такі параметри, як його загальне значення, основні ідеї, характеристика і загальний план. Залежно від наукової обґрунтованості концепції визначаються терміни ухвалення акту, перевіряється його якість і ефективність. В концепції нормативного акту також вказується і віднесення його до певного ієрархічного рівня правової системи, що представляється особливо важливим на етапі його формування.

Природно, важливим є питання про те, хто готує законопроект.

Іншою негативною межею, на наш погляд, є деперсоніфікованість проекту, коли офіційним автором є відомство, а конкретні творці просто невідомі і не несуть за своє “дітище” ніякої відповідальності. "Закон як винахід як всяке досягнення людського розуму повинен створюватися талановитими особами. Справжні закони не можна створювати великими колективами. Необхідно привернути до вироблення законів людей з конструктивним мисленням"¹.

Сам процес підготовки проекту законодавчого акту складається з ряду стадій, серед яких можна виділити:

1. Створення концепції майбутнього закону;

2. Аналіз існуючих норм, що регулюють дані відносини і вивчення відповідного світового досвіду;

3. Безпосередня робота над текстом проекту;

4. Експертиза готового законопроекту.

Обговорення, доробка і узгодження проекту - ця стадія завершає підготовчий етап. Суть процедури - обговорення проекту робочою групою із залученням фахівців-експертів. Пропозиції і зауваження, виказані при обговоренні, узагальнюються і відповідно до них проект остаточно відпрацьовується і редагується.

Потім він надходить на розгляд того органу або комісії, якій доручена підготовка проекту і внесення його на затвердження.

Ряд проектів проходить особливі, додаткові стадії підготовки, що обумовлено їх винятковою важливістю і значущістю для регулювання суспільних відносин. У практиці підготовки законопроекту нерідко використовується його всенародне обговорення.

Основним інструментом виразу думки громадськості є преса, яка все активніше включається в процес законотворчості. Таку тенденцію відзначають і юристи, підкреслюючи, що "потік" пропозицій у пресі і особливо в листах громадян про необхідність ухвалення того або іншого закону, збільшується"^{[491] [492].}

Таким чином, ми маємо справу з феноменом ініціації законодавчих пропозицій у пресі не тільки на стадії обговорення висунутих законопроектів, але і виявлення та аналізу законодавчих проблем. Завдання суспільної дискусії у пресі полягає в тому, щоб з'ясувати різноманіття альтернативних думок, вибрати оптимальні пропозиції, які послужили б базою для ефективного вирішення. На жаль, для ряду сучасних видань характерна низька культура дискусій з найважливіших державно- правових питань, нетерпимість до інших позицій.

Існує також багато негативних моментів. Деколи громадська думка буквально обвиває всі фази підготовки ухвалення законів. Вихор думок, інтересів, позицій часом настільки сильний, що законодавці діють як би в "безальтернативному режимі". Зміщуються їх власні оцінки, і осторонь залишаються інші джерела інформації, необхідні депутатам.

Стихійно вибухаюча громадська думка нерідко заважає підготувати проект на добротній науковій основі, зважити всі варіанти і прорахувати наслідки.

Вагомість громадської думки посилюється від поєднання з іншими видами інформації. На кожному етапі законодавчого процесу доцільно користуватись "інформаційною комбінацією", тобто уміло поєднувати всі види і джерела інформації.

Для майбутнього закону важливо, якщо преса, науковці, а також соціологічні дослідження і публічні дискусії спокійно та компетентно оголюють проблеми, що вимагають законодавчого рішення.

У підготовці законопроекту провідна роль, поза сумнівом, належить фахівцям і депутатам. Громадська думка може краще виразити себе в альтернативних проектах. Підготовка проекту закінчується рішенням органу, що його готував, про напрям законопроекту на розгляд законотворчого органу. Таким органом прийняття законів в нашій державі є Верховна Рада України, що зазначено в статті 85 Конституції України^[493].

Факт внесення виробленого проекту до законотворчого органу має офіційне юридичне значення. З цієї миті припиняється перший етап процесу законотворчості - попереднє формування державної волі - і починається новий етап - закріплення цієї волі в нормах права. Правовідносини з вироблення первинного тексту закону на цьому етапі вичерпуються, але виникають нові, пов'язані з розглядом проекту в офіційному порядку і винесенням рішення.

Затвердження законопроекту є центральною стадією законотворчого процесу, оскільки саме на цьому етапі відбувається приєднання юридичного значення правил, що знаходяться в тексті законопроекту.

Можна виділити чотири основні стадії офіційного

проходження закону: внесення проекту на обговорення законотворчого органу, безпосереднє обговорення проекту, ухвалення закону, його обнародування /публікація/.

Стадія офіційного внесення законопроекту до законотворчого органу зводиться до направлення повністю готового проекту до законотворчого органу.

В юридичній літературі прийнято виділяти два види офіційного винесення проекту на розгляд. Перший - кооперативне внесення, коли законотворчий орган зобов'язаний розглянути поставлене питання, оскільки зв'язаний

волевиявленням ініціатора проекту. Другий - факультативне внесення, коли від керівництва законотворчого органу залежить, чи поставити до порядку денного внесений проект або залишити його без розгляду, чи направити для доопрацювання або редагування.

Така градація необхідна для характеристики права законодавчої ініціативи. В зміст права законодавчої ініціативи входять наступні елементи: можливість суб’єктами скоювати певну дію та аналіз наслідків реалізації цих дій.

Щодо першого елемента права законодавчої ініціативи в спеціальній літературі висловлюються два погляди: згідно з першим, під "правом законодавчої ініціативи слід розуміти можливість вносити проект на розгляд представницького органу влади"¹.

Представники другого погляду пропонують більш широке тлумачення. Вони включають сюди "право вносити готові законопроекти і пропозиції про розробку та ухвалення нових законів, відміну і зміну діючих"^{[494] [495].}

Визначальним елементом змісту права законодавчої ініціативи є суб'єктний склад. Встановити носія права законодавчої ініціативи нескладно. Такою може бути будь-яка особа, орган або організація, що наділена правом вносити законопроекти у вищий представницький орган влади та реалізувати це право. Право законодавчої ініціативи виникає тільки з моменту внесення законопроекту. Цьому праву відповідає обов'язок законотворчого органу прийняти внесений проект і включити його розгляд до порядку денного найближчого засідання, розглянути його і ухвалити рішення.

Необхідно враховувати, що законодавча ініціатива не припускає обов'язку законотворчого органу прийняти запропонований проект, тим більше в тому вигляді, в якому він відрекомендований. Наявність такого обов'язку була б посяганням на верховенство представницької влади. Але при використанні права законодавчої ініціативи законотворчий орган зв'язаний волевиявленням суб'єкта, що має таке право, отже, повинен розглянути проект і ухвалити щодо нього рішення. Цим законодавча ініціатива відрізняється від інших видів законотворчих пропозицій.

Разом з обов'язковими, але все-таки додатковими компонентами - отримання законопроекту, його реєстрація та інформація про нього на сесії - основним є обов'язковий розгляд внесеного законопроекту або законодавчої пропозиції в результаті здійснення права законодавчої ініціативи. Проекти законів і законодавчих пропозицій представляються до розгляду разом з обґрунтовуванням необхідності їхньої розробки, розгорненою характеристикою мети, завданя і основних положень майбутніх законів та їх місцем в системі законодавства, а також очікуваних соціально-економічних наслідків їх застосування. При цьому вказуються колективи і особи, що брали участь у підготовці законопроекту, реалізація якого вимагає додаткових та інших витрат, додається його фінансово- економічне обґрунтовування.

Безпосередньому розгляду проекту законотворчим органом передує його розробка комісіями і комітетами, пов'язана з підготовкою висновку щодо законопроекта.

До складу підготовчих комісій і робочих груп можуть включатися депутати, що не входять до складу комісій і комітетів. А також в їх роботі можуть брати участь ініціатори законопроекту з правом дорадчого голосу.

Наступна стадія - це внесення законопроекту до порядку денного засідання законотворчого органу. Затвердження порядку денного - прерогатива самого законотворчого органу, який вирішує, які питання і в якій послідовності повинні бути розглянуті на засіданні.

Обговорення проекту закону на засіданні законотворчого органу дає можливість повно і всебічно ознайомитися з проектом, внести всі необхідні зміни і поліпшення та в результаті сформувати найдоцільніший і оптимальний варіант законодавчого акту.

Обговорення будь-якого проекту починається з доповіді по ньому. Доповідачем, як правило, виступає ініціатор законопроекту. Розгляд проектів законів і законодавчих пропозицій, запропонованих Президентом, починається з виступу офіційного представника Президента з обґрунтовуванням необхідності їх ухвалення.

Залежно від змісту проект за спеціальним рішенням законотворчого органу обговорюється або загалом, або по частинах, главах, розділах, або навіть постатейно. Найважливіші і найскладніші проекти можуть обговорюватися спочатку загалом, а потім по частинах або по окремих статтях.

Ухвалення офіційного рішення за проектом законодавчого акту - це вирішальна стадія офіційного проходження проекту в законодавчому органі. В результаті її здійснення проект перетворюється на правовий акт. Відповідно попередні стадії цього етапу лише створюють передумови і умови для ухвалення остаточного правотворчого рішення.

Процес створення закону завершується його публікацією. Щоб стати загальнообов'язковим положенням держави, закон потрібно обґрунтувати в загальнодоступних друкарських виданнях. Публікація законів - головна передумова їх вступу в силу і юридична підстава презумпції знання законів. Не можна вважати, що громадяни можуть знати неопублікований закон, і накладати на них відповідальність за порушення невідомих їм правил. Оскільки публікація має особливе юридичне значення для вступу в силу і подальшого застосування законодавчого акту, вона є найважливішим політичним актом і відбувається в певному порядку.

На стадії публікації завершується процес створення закону.

Слід зазначити, що законотворчий процес - це не просто механізм створення нормативного акту, це творчий процес, творча діяльність, а, отже - креативна, що підлягає певним логічним правилам і принципам.

Необхідно перекласти законодавчу діяльність на жорстко наукову основу. Представляється, що рішення проблеми професійної наукової обґрунтованості в діях законодавця є на сьогодні найважливішим. Потрібно прагнути того, щоб кожен, хто має відношення до прийняття законів, відчував себе цілком компетентним при законодавчому рішенні того або іншого питання, мав свій професійний погляд, аргументовано провадив його в життя.

Воля законодавця, як регулююча сторона його свідомості, повинна бути оптимально мотивована. А. Кененов і Г. Чернобель виділяють мотивацію як "особливу логічну стадію законотворчого процесу". Завдання полягає в тому, щоб створити надійний організаційно-правовий захист невмотивованим /або недостатньо мотивованим/ законодавчим актам¹.

Вільна від мотиву воля законодавця здатна породити лише силовий закон, який не сумісний з правовою державністю. Для вирішення цієї проблеми необхідно, на наш погляд, законодавчо вирішити питання про участь юристів /учених і практиків/ в законопроектній роботі, щоб це не було залежно від волі випадку або рішення законодавчого органу, яке в цьому випадку буде, безперечно, суб'єктивним^{[496] [497].}

В. Н. Синюков вважає, що, можливо, "буде потрібно мораторій на деякі закони, акти для того, що збалансувати їх розпорядження з реальними економічними і політичними можливостями суспільства"^[498].

Планування законопроектної роботи пов'язано з певними труднощами. Тут можна виділити чотири основні групи проблем.

По-перше, це слабкість або часто проста відсутність наукових концепцій законопроектів.

По-друге, це наукове забезпечення планування. Для вирішення цих проблем перспективним було б розширення наукових розробок питань, які складатимуть ядро майбутнього законопроекту, налагодити наукові обговорення цих проблем за участю депутатів.

По-третє, важливим представляється збагачення

інформаційної бази законодавчого процесу. Актуальним є введення наукою експертизи проектів законів. Не дивлячись на правовий нігілізм, що росте, населення все ще пов'язує з новими законами великі надії.

І четверта - це, нарешті, проблема організаційна. Вона припускає чітку організацію робіт на всіх стадіях підготовки законопроекту. Тут і виявлення суспільної потреби в законодавчому регулюванні, і вибір форми законодавчого акту, й інформаційне забезпечення та розрахунок наслідків дії закону, а також етапи розробки і обговорення тощо.

Слід зазначити, що план законодавчих робіт, що приймається законотворчим органом, природно, не є догмою. Законодавча діяльність, як вже наголошувалося, є, перш за все, творчою і соціально обумовленою діяльністю, а отже, живо реагує на будь- які соціальні, політичні та інші зміни в суспільстві. План законодавчих робіт є лише орієнтиром, який корегується залежно від змін соціальної обстановки. Законодавцю необхідно мати певну інтуїцію, щоб вчасно реагувати на ці зміни і корегувати свою діяльність, створюючи своєчасні і відповідні об'єктивній реальності закони.

"Дійсно, - це, перш за все, те, що - за виразом С. Алексєєва, - "говорить про права", і саме це є найважливішою, визначаючою стороною юридичного регулирования"^[499].

Реформуючи законодавство, очевидно, доводиться замислюватися про критерії і особливий порядок встановлення юридичних заборон. Існує певне коло заборон, що зачіпають інтереси всього суспільства, пропускаючи через “санкцію” народного референдуму. Усунення системи анонімних заборон, встановлення юридичної відповідальності за ухвалення антиконституційних заборон дало б, безумовно, позитивний результат. Доцільно б визначити такі сфери суспільних відносин, які через свою специфіку не можуть регулюватися за допомогою заборон.

В процесі нинішнього широкого реформування нашого законодавства підхід до права з позицій “право для суспільства і людини” починає помітно витісняти традиційний підхід “право для політичної влади”, що підпорядковував суспільство державним інтересам. Головне, що відрізняє нинішній процес оновлення законодавства, - це поява в ньому якраз таких джерел права, які "говорять про права".

Загальним конституційним принципом повинне стати те, що всяка правова норма видового значення конструюється на основі відповідного правового нормативу родового значення. Закон - геніальний регулятор правових відносин.

Як нормативно-правовий акт очолюючого значення, закон повинен містити в собі основоположні регулятивні принципи, досить чітко сформульовані в постатейній послідовності, щоб не виникало ніяких колізій, як при їх подальшому розвитку, в підзаконних нормативних актах, так і в правовій діяльності. Важливий момент при збалансованості загальнонародного і загальновидового в правовому регулюванні - узгодження внутрішньодержавних правових нормативів з нормами міжнародного права. Принцип пріоритету міжнародного права в цивілізованому суспільстві отримав визнання, має конституційне значення й отримав практичне застосування.

Саме загальнолюдські правові цінності і створюють передумови для певного узгодження внутрішньодержавного та міжнародного права для встановлення універсального правового регулятора суспільного буття.

Ретрибутивна забезпеченість, що в перекладі з латини означає подяку, відшкодування, оплату, є функціональною специфікою права, умовою його ефективної дії. В старовину це забезпечення здійснювалося через релігійні постулати, моральні звичаї, етична сила яких була здатна корегувати поведінку людини відповідно до суспільних потреб. Подальший розвиток суспільних відносин з неминучістю породив абсолютно інший регулятор, що забезпечує дієвість правових норм - юридичні санкції. Їх основна функція зводиться до "силової охорони" правових норм, тобто превентивна гарантія певного правопорядку, правової безпеки суспільно-особового буття. Закон без санкцій втрачає своє практичне значення. Позбавлення права санкцій з необхідністю спричиняє за собою втрату його ціннісно- регулятивної значущості, оскільки імперативи, що містяться в ньому, стають залежними від довільного розсуду того, кому вони адресовані. Отже, в цьому випадку, не можна говорити про правоприйнятну гарантованість дії законодавства. Утворюючи механізм юридичного захисту на випадок виникнення правопорушної ситуації, санкції визначають зміст і реальну функціональну силу принципу невідворотності юридичної ретрибуції, ігнорування якого або непослідовне проведення можуть привести до деградації, або навіть до загибелі самої державності, як такої. В цей час спостерігається парадоксальна ситуація, коли в ході реформування правової системи з'являється безліч нових нормативних актів, але багато законоположень практично не діють. З'явилося поняття недіючого закону. У цілому ряді випадків закон відкрито саботується. Про правопорядність, що заснована на законності, говорити поки не доводиться. Юридичні механізми, здатні реально втілити в життя принцип ретребутивної забезпеченості діючих норм права, достатньо не відпрацьовані. Сказане не означає, що проблема ретребутивної забезпеченості права упирається в одні лише правовиконавчі чинники. Вдосконалення правовиконавчої діяльності - актуальне питання.

Однією з важливих умов вдосконалення законодавства є оволодіння системою певних вимог, що пред'являються до процесу створення законів і підзаконних актів. Ці вимоги, вироблені протягом століть різними державами, формулюються у галузі знання, іменованого законодавчою технікою, що являє собою систему теоретично осмислених і обґрунтованих правил - способів, методів і прийомів розробки зроблених по своїй формі і структурі проектів законів та інших нормативних актів, які характеризують правотворчу діяльність, що забезпечує точну і повну відповідність викладу положень, вичерпне охоплення регульованої сфери в нормативному акті, ясність і доступність правового матеріалу.

Особливої уваги заслуговує питання про етичний рейтинг чинного законодавства. Зокрема, закон несправедливий, що невірно відображає потреби суспільного буття, не може служити підставою встановлення юридичної провини і відповідної ретрибуції.

В достовірно правовій державі домінує справедливий закон. Ідея справедливості лежить в основі демократичної системи права і визначає культуру взаємостосунків держави та його громадян, міру правової свободи або ж ретрибуції. Соціально несправедливе не повинне мати юридичної сили. Необхідно ввести в юридичний обіг такі поняття, як "антиконституційний закон" і ““неправомірні санкції". Слід зазначити, що в правовій державі акти суспільного протесту, що не порушують громадський порядок, юридичним ретрибуциям не підлягають.

Політична реформа, процес демократизації суспільства і формування правової держави висунули на перший план проблему виконання законів. Від її рішення багато в чому залежить не тільки ефективність нового законодавства, але сама доля демократичних інститутів, економічної і правової реформ.

Ще однією особливістю законотворчості є внесення змін в закони, що повинне робитися з більшою стриманістю, ніж це робиться в суспільствах з перехідною економікою. В цих суспільствах часті зміни законодавства робляться часом і з тієї причини, що не існує достатньої віри в розвиток права за допомогою суддівського тлумачення.

Якщо необхідне оновлення вже існуючих законів, то абсолютно необхідно надати в розпорядження правовиробників і правоадресатів змінений повний текст закону. Джерелом постійних помилок і тому неприйнятним є те, що і після введення змін в закон в суспільстві все ще циркулює старий текст з деякими змінами, які вводяться більш менш вдало самими правовиробниками. В кожному випадку необхідне видання нових текстів. Воно може здійснюватись як шляхом видання окремих аркушів для швидкозшивачів, так і в комп'ютерних версіях.

При внесенні змін або ухваленні нових законів навкруги ідентичної тематики, в кінці кожного закону слід приводити точний перелік норм або законів, які втрачають силу із введенням цього закону.

У зв'язку з цим, було б доцільним доручити парламентському або навіть приватному видавництву досліджувати зводи законів, що вийшли з дії і, відповідно, очищати їх. При великих реформених проектах рекомендується створювати комісії з правової реформи як постійний орган. В цій комісії повинні бути зібрані представники різних державних гілок влади, і, можливо, представники громадських організацій.

В сучасному суспільстві люди і різного роду їх об'єднання постійно стикаються з правилами (нормами), зафіксованими в законах і підзаконних актах - з їх вимогами, заборонами і дозволами, з необхідністю їх дотримання, виконання і застосування, з тими наслідками, які відбуваються при їх порушенні. Кожна держава встановлює у суспільних відносинах певний порядок, який за допомогою законодавства і законності формулює їх в правових нормах, забезпечує, охороняє і захищає. Законодавство охоплює більшість сфер людської життєдіяльності, розширює межі своєї регулюючої дії на суспільні відносини по мірі ускладнення соціального буття, безпосередньо супроводжуючи людей в їх спілкуванні один з одним.

Така значна роль законодавства в житті особи і суспільства припускає знання, передусім, того, яким чином воно створюється, формується і розвивається, в чому суть законотворчості. Р. Лукич визначає “правотворчість як комплексну діяльність, що складається з операцій, які є різновидом розумової діяльності і кожна з яких виконується різними способами і методами"^[500]. Без такого знання виключається будь-яка успішна діяльність із створення законів і підзаконних актів, покликаних слугувати завданням забезпечення свободи особи і прогресу суспільства.

Законотворчість, як і всяка творчість, припускає у законодавців не тільки загальну культуру, але вимагає від них спеціальних знань, певних навичок оволодіння мистецтвом формування і формулювання законодавчих актів. Ці знання в світовій юридичній теорії і практиці іменуються законодавчою технікою, що є певною системою вимог при створенні нормативно-правових правил, законів і підзаконних актів, їх систематизації.

Порушенням законодавчої техніки пояснюється та сумна обставина, що наше законодавство страждає безліччю недоліків технічного порядку. І цілком виправдано припущення про те, що ця обставина (як і інші) стала однією з причин недосконалості чинного законодавства, що склалося в масовій свідомості, враження про необов'язковість виконання закону, про можливість безкарного його порушення, про припустимість “боротьби законів” і використання “телефонного права”.

Недоліком чинного законодавства є, зокрема, те, що не всі його ланки достатньою мірою ретребутивні, тобто відсутні однозначні визначення юридичної відповідальності за ті або інші порушення. Часто ретрибутивні норми права здійснюються абстрактно, непослідовно. Наприклад: законодавство, що стосується сфери освіти, охорони здоров'я, культури.

Успішна діяльність із створення законів (інших правових нормативних актів) залежить також від правової культури законодавця, його достовірно творчого відношення до своєї місії, від володіння юридичною наукою і прийомами законодавчої техніки. Суть правової культури законодавця, як складової частини загальної культури, в образі мислення і відповідної дії, заснованої на визнанні і пізнанні загальнолюдських цінностей права, вимог законності і режиму правопорядку, відповідно до яких здійснюються законотворча діяльність і правореалізуюча практика.

Правова культура законодавця тисячами ниток пов'язана із загальною культурою. Її могутній благотворний вплив на правову свідомість, мислення, світогляд творять закони, на їх ціннісні правові установки безпосередньо (або опосередкований) визначають характер законодавства, що відповідає історичному і національному духу народу, його сподіванням, потребам і інтересам.

Разом з тим правова культура законодавця впливає на загальну культуру, захищає і створює умови її вільного розвитку шляхом вироблення прогресивних законів, встановлення режиму правової стабільності, послідовного проведення в життя вимог законності та встановлення режиму правопорядку.

В культурі законотворчості акумулюються: різносторонні знання дійсності, її історії і перспектив розвитку; спеціальні знання про право, закон і законодавчу техніку, уміле їх використання в практичній діяльності із створення законів та їх реалізації. Оволодіння цими знаннями і їх використання в процесі законотворчості надають можливість створювати науково обґрунтовані та технічно досконалі законодавчі акти, повною мірою відповідають потребам суспільного прогресу.

Отже, законодавець повинен володіти всебічними і глибокими знаннями, постійно поповнювати їх у повсякденному спілкуванні з народом, збагатити його мудрістю. І для того, щоб перекласти всі ці знання, народну мудрість і свій власний життєвий досвід на мову закону, йому слід оволодіти майстерністю законотворчості, професіонально використовувати прийоми законодавчої техніки.

Динамізм економічних, політичних і соціально-культурних потреб сучасного суспільства висуває все нові і нові завдання правового опосередковування відповідних суспільних відносин. Багатогранність і глибока соціальна обумовленість цих завдань наочно виявляється вже простим переліком проблем, що постають перед законотворчістю, а саме необхідністю:

- дослідження різних соціальних чинників, що обумовлюють потребу в нормативно-правовому регулюванні відповідних суспільних відносин;

- виявлення і ретельного обліку при формуванні законів різноманітних інтересів соціальних і національних утворень, суспільних груп і суспільства загалом, їх особливостей, звичаїв, традицій;

- використання в процесі створення закону відповідних досягнень науки, техніки і культури;

- проведення порівняльного аналізу проектованого закону не тільки з аналогічними встановленнями минулих і нині діючих законодавчих систем інших держав, але й з іншими регуляторами суспільної життєдіяльності;

- постановка в доцільності та можливих випадках спеціальних експериментів для визначення оптимального варіанту правового регулювання відповідних груп суспільних відносин і відпрацювання найбільш ефективної форми правової дії на ці відносини, визначення зв'язку, відповідності і взаємодії проектуючого закону з даною правовою системою загалом і, перш за все, з Конституцією;

- удосконалення організаційних форм, процедури створення закону тощо.

Таким чином, як випливає з вищесказаного, законотворчість характеризується органічною єдністю трьох його основних компонентів: пізнання, діяльності і результату, які в своїх діалектичних взаємопереходах складають відносно закінчений цикл законотворчості, за яким по висхідній лінії слідують в тій самій послідовності аналогічні цикли, створюючи в своїй цілісності систему цього процесу. Насправді, для того, щоб в законах адекватно відображалися процеси, що відбуваються в суспільстві, потрібно постійно знаходити, вивчати і уміло використовувати об'єктивні закономірності, спрямовуючи ці процеси. Саме тому передумовою створення закону є пізнання тих складних умов, чинників і обставин, тих суспільних відносин, що розвиваються, правове регулювання яких диктується потребами соціального прогресу. Проте обмеження законотворчості рамками “чистого пізнання” таїть в собі небезпеку обмеження його пасивною умоглядністю. За пізнанням слідує діяльність. Цей перехід не є прямолінійним і одноразовим. Він є трудомістким, багатоступінчатим розгортанням і конкретизацією знання в творчості необхідних суспільству законів. Лише після того, як усвідомлені потреби і мета правового регулювання тих або інших відносин, законодавець ухвалює рішення про перехід від пізнання до діяльності. Настає період створення самого закону, розділений на ряд стадій, регульованих звичайно законом і регламентом, встановленими процедурами.

Якщо пізнання в законотворчості є процесом перетворення об'єктивної дійсності у факт законодавчої свідомості і ухвалення відповідного рішення, то реалізація рішення із створення закону є зворотним процесом перетворення законодавчої свідомості в об'єктивно існуючий закон. Отже, підсумком законотворчості, його продуктом, виступає результат - закон.

Але цей підсумок - лише проміжний, первинний результат, за яким наступає дія самого закону, що полягає в практичному регулюванні відповідних суспільних відносин. Вивчення дії закону дає змогу визначити його ефективність, доцільність, наукову обґрунтованість тощо, що, насамперед, впливає в порядку зворотного зв'язку на законотворчий процес, надає можливість уточнити, відкорегувати, доповнити існуюче законодавство, підвищити його рівень, збагатити його практичним досвідом.

Аналіз якості механізму прийняття законів. Якого-небудь механізму аналізу якості прийняття законів в цей час немає. Воно розвивається методом спроб і помилок, а також за рахунок механічного копіювання західних зразків. Ясно, що рух цим шляхом має свої межі і рано чи пізно постане питання: яку правову систему ми хочемо у себе мати?

У правовій державі законодавча влада приймає тільки такі закони, які не суперечать основному закону - конституції даної держави. Тому законодавча влада зобов'язана керуватися при виробленні й прийнятті законів щонайменше трьома основними принципами.

Перший принцип - відповідність закону праву. Сутність його полягає в тому, що будь-який закон, прийнятий законодавчою владою, мусить бути правовим, конституційним. Право ж містить у собі сенс правильного, справедливого. Коли справедливість закріплюється нормами права, вона стає законом.

Другий принцип - пріоритетність і верховенство права: право є невід'ємною властивістю людини, нації, народу; воно ніким не надається й ніким не може бути відчуженим.

Третій принцип - формальна рівність. Цей принцип вимагає визначення права, як рівного для всіх виміру свободи. Принцип формальної рівності припускає для законодавчої влади лише одне - закріплення в законі однакових стартових можливостей для кожного громадянина.

Таким чином, законодавча влада приймає такі закони і рішення, які відповідають змісту прав, закріплених в основному законі - конституції держави. Практично цим і вимірюється ефективність діяльності законодавчої влади в будь-якій державі.

Якщо в розробці нових законів братиме участь головне державно-правове управління президента, то главі держави складніше відмовитися від підписання закону. Ситуація значно б покращала, якщо:

1. Парламент не був би критикою і гальмом законодавчого процесу, а концентрував свою увагу на якісній підготовці законопроектів;

2. Відсоток технічного браку був істотно скорочений за рахунок більш якісної роботи комітетів, комісій і служб парламенту і т. д. У законодавців часто не вистачає часу і сил, щоб поцікавитись, яка матеріальна база для реалізації закону, чи прийнятий пакет підзаконних актів, чи відмінені нормативні акти, що йому суперечать, а без відповіді на них неможливо оцінити реальне значення прийнятого закону, його соціально-правовий ефект;

3. На фоні численних втрат, деградує і наша українська мова. А, отже, мова українського законодавства відрізняється особливим функціональним стилем, надзвичайною чистотою мови, найвищими лінгвістичними стандартами.

Типовою підставою відхилення законів є їх суперечність Конституції України, системі чинного законодавства. Нерідко прийняті закони порушують права і свободи громадян, обмежують права суб'єктів України. Реалізація багатьох законів не можлива через відсутність фінансових гарантій. Як і раніше, чимале число законів відображає вузькогалузеві або корпоративні інтереси. Таким чином, в наявності зниження рівня законотворчої діяльності, що гальмує проведення економічної і соціальної реформ, рішення проблем державного будівництва, реалізацію основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики.

Представляється, що найвдалішим є широке розуміння правотворчості, тобто включення в цей процес діяльності з підготовки і обговорення проектів нормативних актів, в якій беруть участь інші державні органи, громадські організації, широкі кола громадськості”^[501].

Але чому ж знов прийняті закони не виконуються? Причин цьому множина. Назвемо лише головні з них. Перш за все, це нестабільна політична ситуація. Конфліктні відносини законодавчої і виконавчої гілок влади привели до розвалу всієї системи державного управління, дестабілізації суспільного життя. Але поєднання законодавчих і виконавчих повноважень в одних руках не дає позитивних результатів.

Чіткий поділ влади в поєднанні з їх конструктивною взаємодією - єдиний, на наш погляд, шлях до правової держави.

Знов створений законодавчий орган не має досвіду законотворчої діяльності, не здатний поки повною мірою регулювати процес виконання законів. Представляється, що глибинні причини правової анархії, на наш погляд, - не в юридичній, а, перш за все, в соціально-економічній сфері.

Ще однією з важливих причин невиконання закону є деформація правового мислення і правової свідомості не тільки переважної більшості громадян, але і посадовців у вищому ешелоні влади. Зневага влади до вимог закону породжує загальний правовий нігілізм у суспільстві.

Якщо сам законодавець не поважає ним прийнятий закон, він позбавляється можливості вимагати цього від інших, тим більше чекати його добровільного виконання.

Хоча не можна не погодитися з тим, що найбільша кількість проблем виникає саме у сфері практики. Здається, що недоліки законодавства не були б такі руйнівні, якби в суспільстві існувала ефективна структура юридичної діяльності і захисту прав. В країні не створено системи юридичної адаптації законодавства. Відсутність наскрізного для всіх правових актів правозабезпечення зводить до мінімуму ефект самих прогресивних законів. Немає також практики відстежування недоліків актів і оперативного внесення поправок, що знов приймаються.

В контексті нашого питання доцільним буде дати визначення, безпосередньо, механізму забезпечення реалізації закону.

Такий механізм є “комплексом взаємозв'язаних заходів матеріально-технічного, організаційно-управлінського і

спеціально-юридичного характеру, здійснюваних державою, його органами і посадовцями, і має своїм призначенням забезпечити реальну дію закону, а також безперешкодно і ефективно створити умови, при яких громадяни, їх об'єднання і організації погоджують свої дії з вимогами закона”^[502].

Не останню роль як механізму прийняття законів відіграє забезпечення неправового характеру, до яких прийнято відносити матеріально-технічне, організаційне та ідеологічне.

1. Матеріально-технічне забезпечення - це багатоманітна практична діяльність державних органів і посадовців із створення матеріальної бази для дії закону. Як, показує практика, матеріальні передумови дії закону відсутні в 2-х випадках:

а) коли закон не містить вказівки на джерело матеріальної оснащеності дії адресату закону. Це говорить про те, що в суспільстві немає необхідних ресурсів для затвердження законодавчих новацій;

б) коли державні структури явно або приховано чинять опір реалізації цього закону.

2. Організаційне забезпечення - це виконання закону, що є багатоманітною організаційно-виконавчою і розпорядною діяльністю державних структур, що включає інформаційне забезпечення адресата законом і спеціальне навчання кадрів. Якість закону, як і його ефективність, залежать від рівня професійної підготовки законодавця.

Відчуття пошани до закону прямо залежить від авторитету органу, що видав його. Існуюча законотворча практика призвела до появи законів, активність дії яких близька до нульової відмітки, що викликає відчуття необов'язковості виконання законів. Крім того, закони нерідко “підправляються” нормативними актами органів управління, що не додає авторитету ні самому закону, ні законодавчим органам.

3. Істотне значення серед заходів неправового характеру має ідеологічне забезпечення реалізації закону.

Це наукове обґрунтовування необхідності правового регулювання цих відносин, своєчасності такого регулювання, прогнозування соціальних наслідків дії прийнятого закону, дослідження середовища його дії та ін. Кажучи про призначення заходів неправового характеру, не можна нехтувати юридичними механізмами забезпечення реалізації закону.

Основним недоліком існуючої правової практики є те, що часто конкретизуючі нормативні акти “запізнюються”, даючи змогу тим самим не діяти закону або даючи ґрунт для його невірного тлумачення.

Думається, що є способи вирішення цієї проблеми.

По-перше, необхідно відмовитися від практики введення законів в дію одразу ж після його ухвалення, що, на наш погляд, абсолютно неприпустимо для законів не прямої дії. Вони повинні набувати чинності в одному пакеті з конкретизуючими їх авторами.

По-друге, рішення цієї проблеми сприяє “впровадженню в правову систему вимоги безпосередньої дії розпоряджень закону. Неприпустимість відмови в здійсненні розпоряджень посиланням на відсутність конкретизуючих положень”^[503].

Хотілося б зупинитися ще на одному юридичному засобі забезпечення виконання законів. Це засоби індивідуальної правової регуляції, які включають акти розпорядного і правозастосовницького характеру.

До актів розпорядчого характеру можна віднести ненормативні розпорядження найвищих органів державної влади і управління. Це так звана директива держорганам і їх посадовцям про те, як організувати здійснення закону громадянами і організаціями.

Особливу увагу серед розпорядчих актів займають президентські укази, юридична вагомість яких визначається правовим положенням Президента країни. Але слід сказати, що укази відрізняються надмірною спільністю і вимагають подальшої конкретизації.

Таким чином, процес законотворчості - це складний соціальний процес, що поєднує в собі дію законів об'єктивної дійсності і суб'єктивну волю законодавця. Тільки ухвалення об'єктивно обумовлених, виражаючих суспільні потреби законів може слугувати основою ефективної законотворчості, основним показником якого є реальна дія закону. Життєздатність законів забезпечується безліччю компонентів.

Їх необхідно піддати глибокому аналізу, щоб визначити найвразливіші місця в процесі підготовки і реалізації законів. Для забезпечення якості механізму прийняття законів виділяємо ряд особливостей, що слугують цьому процесу.

По-перше, необхідно змінити існуючу практику законотворчості на стадії підготовки проекту закону. Тут представляється можливим розробка проекту групою учених- фахівців, яка замінила б відомчий порядок підготовки законопроектів. Доцільно виносити найважливіші законопроекти на всенародне обговорення, заздалегідь розробивши механізм підведення підсумків обговорення і їх обліку в законопроекті. Багато законів змінюються і доповнюються вже через декілька місяців або навіть тижнів після їх ухвалення. Причина, очевидно, - зовсім не в мінливій соціальній практиці, як стверджують деякі, а в початково занижених вимогах до законопроектів, що приймаються. В результаті їх застосування виявляється безліч “дірок”, які доводиться негайно “штопати”.

Другий блок проблем пов'язаний з питаннями якості самого закону, що представляє адекватне віддзеркалення законодавцем нормативно-правових потреб, що можливе лише при суворо науковій основі законотворчого процесу. Основне завдання полягає в тому, щоб створити надійний організаційно-правовий заслін невмотивованим законодавчим актам. Тільки науково обґрунтований норматив може “вдягнутися” в офіційно-правові форми, і це слід закріпити конституційно. Дуже важливою є проблема понятійної визначеності законодавства.

Для досягнення стислості і точності юридичної мови велике значення має правильне використання правової термінології. Необхідно створити єдиний термінологічний словник законодавства.

Інша проблема - це модельна збалансованість заборонних і дозвільних норм в нашому законодавстві, а також законів і підзаконних нормативних актів. Необхідно конституційно встановити коло питань загальноправового характеру, яке повинно регулюватися виключно на законодавчому рівні, уточнити систему державних органів, що мають право законотворчості. Серед усіх проблем законотворчості найбільш гостро постає проблема виконання законів.

Багато законів, які створюються з величезними інтелектуальними і психологічними витратами, не працюють, паралізуючи всю правову систему. Всі три влади - законодавча, виконавча і судова - повинні зосередитися саме на реалізації ухвалених рішень.

Природно, перерахований перелік труднощів законотворчого процесу не є вичерпним. Необхідне глибоке наукове дослідження цих питань, розробка на його основі практичних заходів із вдосконалення законотворчого процесу.

Майбутнє українського суспільства повинне базуватися на цивільному, а не тільки адміністративному, праві, як це було в Україні в радянські часи. Найважливішим важелем входження України в світову спільноту є вдосконалення її законодавства, адаптація юридичної інфраструктури до основоположних європейських і міжнародних норм, що виправдали себе на практиці.

5.4.