Що і як вирішують в об'єднаній Європі Міжурядові конференції: постійні інституційні переговори

Міжурядові конференції є найважливішою процедурою прийняття рішень, адже можуть видавати угоди, змінюючи конституційну структуру Європейського Союзу. Міжурядові конференції відбуваються поза звичайним графіком інституційних засідань.

Процедура перегляду конституційних засад Європейського Союзу передбачена статтею 48 Угоди.

Існують дві фундаментальні характеристики такої процедури: кожну окрему зміну, навіть незначну, в договорах мають узгодити всі держави-члени; результат переговорів, який складає форму міжнародної угоди між державами-членами, має бути ратифікованим кожною державою-членом на основі власних конституційних норм.

Вимога одностайного голосування, звичайно, є гальмівним чинником, який, однак, знаходить своє виправдання, надто коли йдеться про необхідність приймати рішення з фундаментальних інституційних питань. Але політичний імператив дійти згоди, аби задовольнити очікування громадської думки всередині кожної країни, і типово дипломатична ідея, згідно з якою не досягнута згода — це найгірше з можливих завершень переговорів, забезпечують досягнення результатів, часто не кращих, але можливих, беручи до уваги політичні обставини в момент переговорів2/

Набуття чинності новою угодою передбачає згоду національних парламентів з окремих питань, вже обговорених урядами, а в разі, коли передбачена також ратифікація через референдум, то згоду більшості громадян. Події, пов’язані з ратифікацією Маастрихтської угоди, не схваленої на референдумі в Данії (і прийнятої лише після запровадження кількох положень, що враховують специфіку цієї країни) та схваленої менш іїіж 51-м відсотком голосів “за” у Франції, доводять усю складність процесу, і це знову підтверджено ірландським “ні” щодо Ніццької угоди в червні 2001 року.

Ледь окреслена тут процедура перегляду угод виявляв іншу “нефедеральну” характеристику Європейського Союзу, який не має так званої “компетенції компетенцій”, адже “установча” влада залишається в руках держав-членів. Зрештою, саме дер- жави-члени мають владу змінювати структуру Європейського Союзу, підсилювати інституції, модифікувати найважливіші механізми прийняття рішень. У принципі держави володіють фундаментальним повноваженням, а саме — правом вирішувати, які саме компетенції надаються Європейському Союзові та яким чином він може й мусить їх виконувати.

Володіння ініціативою перегляду конституції, з іншого боку, належить не лише державам-членам, але також і Єврокомісії, і ця ініціатива підлягає не правилу одностайного голосування, а голосування більшістю. У Мілані в 1985 році, наприклад, Італія запропонувала скликати міжурядову конференцію, яка призвела б до створення Єдиного Європейського Акту, і ця пропозиція була прийнята більшістю при трьох “проти” — Великобританії, Данії й Греції. Право “конституційної” ініціативи Комісії дуже показове і свідчить про особливий характер цієї установи. Крім монополії законодавчої ініціативи, Єврокомісія має, отже, також право пропонувати істотні зміни в механізмах та інституціях Співтовариства. Європейський Парламент опосередковано в такий спосіб знаходить можливість впливати також і на скликання міжурядової конференції через політичні зв’язки з Євро- комісією, які дозволяють йому пропонувати Комісії застосувати власне право ініціативи. Зрештою, Комісія завжди користувалася підтримкою Парламенту у важливих інституціональних пропозиціях, як, наприклад, підчас конференції, що призвела до Єдиного Європейського Акту.

Проте наразі Європейський Парламент і Комісія не мають жодного права прийняття рішень у процедурах перегляду конституції.

Єврокомісія бере повноправну участь у переговорах. За традицією, вона має дві мети на міжурядових конференціях: збільшувати сферу застосування процедури голосування кваліфікованою більшістю та розширювати повноваження Співтовариства в міру потреби для реалізації цілей Угоди.

приділяла особливу увагу діалогу та інформуванню європейсь-

22

кого громадянського суспільства .

Під час міжурядової конференції 2000 року, яка завершилася Ніццьким самітом, Єврокомісія доклала до цієї роботи чимало зусиль, залучивши також експертів і дослідницькі центри". Парламент за різних обставин також долучався до роботи з перегляду конституції.

Форми співпраці з Європейським Парламентом існують уже від часу угод про бюджет (1970 і 1975) та конференцій, які призвели до Єдиного Європейського Акту та Маастрихтської угоди. Фактично Парламент має можливість впливати на роботу конференцій, і “відхилення” комунітарної угоди з боку Страсбурзької асамблеї, хоча й не має юридичної сили, викликало б суттєвий політичний резонанс. До цього слід було б додати, що від 1986 року деякі держави, зокрема й Італія, вважають схвалення нової угоди з боку Європейського Парламенту необхідною умовою його ратифікації. Таким чином, відхилення угоди з боку Парламенту могло б мати хоча й опосередковані, але дуже істотні юридичні наслідки В Європейському Союзі, що постійно змінюється й набуває нових рис, а також приймає рішення, щораз важливіші для демократичного життя сотень мільйонів європейських громадян, бачиться нормальним, що інституція, яка є першим носієм демократичної леґітимності, претендує па ак тивнішу роль під час змін конституції Співтовариства В момент відкриття конференції 1996 року одні делегації вважали за необ хідне надати значнішої ролі Європарламенту, інші ж розглядали його втручання як відхилення від диспозицій Угоди, згідно з якою перегляд конституції має відбуватися на “конференції представників урядів” Було знайдено компромісне рішення, на підставі якого Європарламент був “активно залучений” до ро боти конференції в такий спосіб, що міг одержувати регулярну й детальну інформацію про хід робіт та оприлюднювати власну позицію з кожного питання дискусії в будь який момент 3 цією метою було вирішено організувати зустрічі президента Парла менту та глав держав і урядів з участю їхніх міністрів закордон них справ під час кожного засідання Ради з загальних справ, щомісячні зустрічі представників урядів на конференції з пред ставниками Парламенту та щотижневі зустрічі між Прези дентством і представниками Парламенту Участь Парламенту в конференції, яка підготувала Ніццьку угоду, була явно безпосе редньою у роботі конференції брали участь двоє спостерігачів від Парламенту, а перед кожною сесією конференції відбувався обмін думок учасників конференції з президентом Парламенту Після розчарувань від результатів, одержаних в Амстердамі й Ніцці в інституційній галузі, та враховуючи потребу демокра тизацп фундаментальних конституційних процесів, питання пов поцінної участі Європарламенту — уже порушене європейсь кими депутатами — має, без сумніву, виникнути в майбутньому Справді, щораз важче допускати, що Європарламент лише ін формують тоді, коли змінюються фундаментальні конституційні норми Беручи до уваги політичні й економічні наслідки процесів перегляду конституції, ці процеси не можуть далі провадитися на основі класичної дипломатичної моделі, вони мають прямо сто суватися і Європейського Парламенту24 Як слушно відзначалося з приводу конференції 1997 року, “що стосується розглянутих тем, то переговори міжурядової конференції мали типово конституційний характер Вони стосувалися створення й повнова жень інституцій, прав громадян, принципів європейської політики Що ж до процедури, то переговори міжурядової конфе ренци мали виразно дипломатичний характер”2

Міжурядові конференції підтверджують ідею, що конструк ці я Співтовариства має розглядатися не статично, а обов’язково в динаміці Розширення Європейського Союзу і необхідність пристосовувати його інституції до нових завдань, що перед ними постають і поставатимуть, — все це спонукає до щораз частішого скликання міжурядових конференцій в останні 15 років, тоді яку перші ЗО років європейської інтеграції вони були досить рідкісним явищем Частий перегляд конституції є ознакою того, що політичні й конституційні наслідки спільної системи чимраз більші і що держави-члени мають щораз більші труднощі при спробах дійти згоди щодо нової конституційної структури Євросоюзу Ідеться про справжні “постійні інституційш переговори” їх прагнуть “офіціалізувати” посиланнями різних угод на нові міжурядові конференції, що мають розв’язувати проблеми, з яких ще не досягнуто згоди Так, Єдиний Європейський Акт пе реніс на подальшу конференцію, зокрема, монетарне питання Маастрихтська угода в 1992 році вже передбачила нову міжуря дову конференцію 1996 го року, яка призвела до Амстердамсь кої угоди (1997) А в момент підписання цієї останньої (що так і не розв’язала деяких фундаментальних шституцшних питань, пов’язаних з системою голосування в Раді та зі складом Комісії в розширеному Євросоюзі) уже йшлося про нову міжурядову конференцію, що призвела до Ніццької угоди, — і вона не буде останньою, адже декларація в додатку до Ніццької угоди передбачає скликання нової міжурядової конференції 2004 року

Будь-яке формулювання, де робиться спроба пояснити, що таке об’єднана Європа, завжди даватиме лише моментальний фотознімок еволюції цієї системи Першою ознакою такої еволюції якраз є міжурядові конференції, дедалі частіші, — як наслідок політичного й економічного розвитку всередині й зовні Євросоюзу Досить згадати, наприклад, про події 1989 року, що прискорили підготовчі роботи економічного й монетарного союзу

Міжурядова конференція

Резолюція, прийнята Європарламентом j “за власною ініціативою”, вимагає              j

скликання міжурядової конференції              !

Пропозиція Єврокоміси або держави члена до Ради скликати міжурядову конференцію згідно зі статтею 48 Угоди

Консультація з Європарламентом, а в разі потреби з Єврокомісією з боку Ради Для інституційних змін у монетарній галузі потрібна консультація також і з Європейським Центробанком

Скликання міжурядової конференції Відкриття переговорів на рівні особистих представників міністрів Участь Комісії

Інформування Європарламенту Зустрічі з представниками Європейського Парламенту Передання документів Парламенту Діалог Президентства Ради з комісією у конституційних справах і з Європарламентом на пленарному

|Резолюцп Європарламенту під час засідань і ’Міжурядової конференції              j

Підписання угоди урядовими делегаціями Передання підписаного тексту національним парламентам, щоб розпочати процес ратифікації (парламентської і, в окремих випадках, також на референдумі)

Резолюція Європарламенту В разі негативного рішення з боку Європарламенту італійський і бельгійський парламенти взяли на себе політичне зобов'язання не ратифікувати текст, підписаний урядами

* Пунктирні лиш означають політичні акти, юридично не обов’язкові, суцільні лшп — політичні акти, передбачені Угодою

і поставили Європейське Співтовариство перед історичною необхідністю підготуватися до прийому нових демократій Східної Європи. Від 1989 року до сьогодення Європейський Союз ще не спромігся завершити власний процес адаптації й реформ.