Оцінка дієздатності механізмів ПРИЙНЯТТЯ І РЕАЛІЗАЦІЇ ЗАКОНІВ, СУДОВОГО супроводу та соціального контролю на етапі становлення соціального організму України
Найбільш багатовимірною небезпекою, яка сьогодні загрожує цілісності й заважає ефективності функціонування системи саморегуляції соціального організму України, є періодичне зростання рівня соціальної ентропії.
Взагалі, збільшення ентропії є необоротним процесом, так само як і хід часу. Але управлінська підсистема соціуму призначена стримувати її в припустимих рамках, вчасно вживаючи необхідних заходів. Натомість у соціальному організмі України зростання рівня ентропії сьогодні відбувається саме в системі державного управління, що особливо небезпечно, адже тягне за собою посилення ступеня невпорядкованості і в громадянському суспільстві.
Щоправда, на даному етапі становлення української державності високий рівень ентропії є досить закономірним, адже соціальний організм ще перебуває в стані трансформації. Біфуркаційний стан соціальної системи не тільки характеризується надмірною нестійкістю, але й супроводжується феноменом, що в синергетиці отримав назву “закритичного уповільнення”. У точці закритичного уповільнення соціальна система є практично беззахисною, вся її внутрішня структура максимально напружена, але разом із тим і безініціативна - оскільки детермінованість майбутнім як бажаним станом більше не діє, і минуле як причина передбіфуркаційного стану вже не впливає на розвиток. Здається, українська нація нині переживає цей феномен вже подвійної сили - закритичне уповільнення після здобуття незалежності 1991 р., на яке накладається уповільнення після пережитих подій Майдану 2004-2005 рр. Закритичне уповільнення в післябіфуркаційний період може виражатися в продовженні і затягненні етапу посиленої хаотичності, що, зокрема, можна і досі спостерігати в Україні.
Це спостерігається, насамперед, в законодавчій владі в Україні. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України*. Проте, одним з суттєвих питань, пов'язаних з реформуванням законодавчої влади в Україні, є питання про кількісний склад Верховної Ради.
Відповідно до ст. 76 Основного Загону України, конституційний склад Верховної Ради - 450 народних депутатів. Проте, в період підготовки і прийняття Конституції України 1996 р. висловлювалися й інші пропозиції щодо кількості народних депутатів у Верховній Раді, причому здебільшого пропонувалося зменшити їх загальну кількість. У 2000 р. знову повертаються до цього питання і для референдуму, який проводиться за народною ініціативою, пропонується вже цифра у 300 народних депутатів.
Якщо звернутись до політичної практики країн світу, то можна відзначити, що число депутатів у них є дуже різноманітним. Найбільш численним парламентом є Всекитайські збори народних представників (майже 3000 членів), а
наймалочисельнішим - парламент Ліхтенштейну - 15 депутатів. Така відмінність цілком зрозуміла: Китай має найбільшу кількість
1 Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червн. 1996 р. - К. : Преса України, 1997. - 80 с.
населення в світі, а Ліхтенштейн є “карликовою” державою. Більш цікавими є дані щодо кількості депутатів у двопалатних парламентах. Італійський парламент - Палата депутатів - 630, а Сенат - 327 (у відсотковому відношенні - 65,8 до 34,2); парламент Франції - 577 і 322 (64,1% до 35,9%); парламент Німеччини - 6б2 і 68 (90,7% до 93%); Конгрес США - 435 і 100 (81,3% до 18,7%); парламент Росії - 450 і Рада Федерації - по два представники під кожного суб'єкта РФ: 89 суб'єктів - 178 членів (71,65% і 28,35%); парламент Польщі - 460 і 100 (82,1% до 27,9%).
Теоретики парламентаризму розробили ряд принципових положень і узагальнень, урахування яких є важливим при визначенні кількісного складу парламенту. Кількість складу парламенту: по-перше, має відбивати і враховувати інтереси всіх верств населення; по-друге, гарантувати можливості професійного і раціонального здійснення парламентської компетенції; по-третє, забезпечувати дієвість, ефективність, конструктивність парламенту, що унеможливлюється, коли депутатський склад перевищує межі доцільності та оптимальності, внаслідок чого законодавчий орган перетворюється на охлократичне віче, нездатне виконувати свої безпосередні функції.
Тим самим численний парламент стає органом, який не відповідає своєму соціальному призначенню. Проте, це зовсім не означає, що малочисельний вищий представницький орган завжди має переваги перед багаточисельним. Такий підхід ігнорує решту вимог, необхідних для належного вирішення депутатським корпусом питань, віднесених до повноважень парламенту.Верховна Рада як парламент України відіграє важливу роль у реалізації принципу розподілу влади. Цей принцип є важливим як з теоретичного, так і практичного поглядів. Суть його не стільки в розмежуванні, скільки у взаємодії гілок влади. Разом з тим розподіл влади без належних зусиль щодо реалізації наданих прав не забезпечує ефективного функціонування механізму управління державою. Реалізація ж принципу пов'язана з багатьма непростими проблемами. Досить складним є питання щодо участі Верховної Ради в подальшій долі вже прийнятого закону. У зв'язку з цим виникає необхідність підвищення контрольних повноважень парламенту, тим більше, що реалізація законів у нашій державі поки що знаходиться не на достатньому рівні. А це прямо пов'язане із втіленням у життя принципу верховенства закону.
Необхідно враховувати і ту обставину, що у стосунках між гілками влади не може бути безконфліктних відносин. Скоріше, навпаки, конфлікт може відігравати каталізуючу роль у процесах нормотворення. Головною проблемою для Верховної Ради тут має стати створення належних правових умов для недопущення того, щоб конфлікт перетворився у кризову ситуацію1.
Подальшого вдосконалення потребує структура Верховної Ради. Не є оптимальною система її комітетів, які виконують найважливішу роль у здійсненні законотворчого процесу. Вудро Вільсон, відомий фахівець з теоретико-політичних проблем, практики діяльності Конгресу США, зазначав, що комітети - це “майстерні законодавчого органу”. Ця характеристика не втратила актуальності і до сьогодні. У більшості сучасних демократичних країн комітети є основною організаційною структурою законодавчого органу, відповідальною за розробку законопроектів, внесення до них поправок.
Це пояснюється двома основними причинами. По-перше, оскільки число проблем, з якими стикаються демократичні уряди, дедалі зростає, законодавчі органи повинні опікуватися ширшим колом питань, а отже, продукувати більше законів і законодавчих актів. Законодавчим органам, які ухвалюють закони переважно на своїх пленарних засіданнях, часто важко продукувати належну кількість законодавчих актів, потрібних для ефективного вирішення широкого розмаїття політичних проблем, що постають перед державою. По-друге, окрім зростання кількості політичних проблем, що постають перед законодавчими органами, спостерігаються зростання складності цих проблем. Це вимагає від законодавчого органу вдосконалення роботи з законопроектами[611] [612].На зламі другого і третього тисячоліть перед Україною стоять важливі і складні завдання. Значна роль в їх вирішенні належить Верховній Раді України. Ця роль може бути творчою і плідною при удосконаленні її роботи, конструктивній співпраці з іншими гілками влади. Отже якість законодавчого процесу потребує поліпшення.
Законодавча влада контролюється через систему судів. Так, за допомогою Конституційного суду в країні забезпечується конституційність не тільки підзаконних актів, але і самих законів1.
Таким чином, конституція є основою правової держави, що регулює відносини влади і особи. Влада в ній обмежена законом, а сама держава є правовою, оскільки охороняє права громадян. В державному регулюванні суспільних відносин діє принцип “дозволено все те, що не заборонене законом”. Свобода і права інших людей виступають як єдиний обмежувач свободи особистості, тобто свобода кожного закінчується там, де вона порушує свободу інших.
Функціонування Верховної Ради України як законодавчого органу, що входить до політичної системи, очевидно, буде пов'язане з детатистськими тенденціями (від франц. слова - держава). Це означає, що в політичній системі України, зокрема на законодавчому рівні, буде поступово здійснюватися звільнення суспільного і особистого життя від контролю з боку держави.
З другого боку, почне зростати роль і значення таких елементів політичної системи, як партії, профспілки, засоби масової інформації, різні суспільні рухи. І, нарешті, відбудеться формування громадянського суспільства на основі регульованої, соціально-орієнтованої ринкової економіки і різноманіття форм власності, що є венозним шляхом розвитку всіх країн і народів, що досягли необхідного рівня економічної, політичної і духовної зрілості[613] [614].Отже, механізм реалізації повноважень законодавчої влади сьогодні повинен бути тісно пов'язаний з механізмами реалізацій повноважень судовою та виконавчою гілками влади, повинен сприяти розв'язанню ряду проблем, пов'язаних з точним визначенням кола повноважень основних політичних інститутів, а також між владними структурами різних рівнів.
Одним із наслідків посилення ентропійності, який зумовлює недоліки у функціонуванні всіх гілок влади, є низька ефективність реалізації законів. Тому і для виваженої оцінки дієздатності механізму реалізації законів, перш за все, необхідно звернутися до емпіричних даних, адже без визнання дієвості законів держави самими громадянами не можна говорити про високу якість функціонування органів виконавчої влади. У цьому контексті маємо невтішну динаміку. Так, за даними опитування Інституту соціальної та політичної психології АПН України (проведеного 3- 5-серпня 2006 р.), частка громадян, які вважають, що конституційні норми в Україні виконуються, зменшилася за один лише рік з 18,1% в 2005 р. до 6,8% в 2006 р. І це на тлі того, що попередня динаміка була позитивною (10,3% в 2001 р. - 18,1% в 2005 р.). Ще більш вражаючими є зміни частки тих, хто вважає, що норми Конституції в країні не виконуються (див. табл.).
Нещодавно Україна відзначила 10-ту річницю ухвалення своєї Конституції. Як Ви вважаєте, чи виконуються в нашій державі конституційні норми? (у %)
Таблиця 6.3.1
| 5-та річниця ухвалення Конституції | 9-та річниця ухвалення Конституції | 10-та річниця ухвалення Конституції | ||||
| Цілком виконуються | 1,4 | 10,3 | 2,5 | 18,1 | 0,6 | 6,8 |
| Скоріше виконуються, ніж не виконуються | 8,9 | 15,6 | 6,2 | |||
| Скоріше не виконуються, ніж виконуються | 49,7 | 81,1 | 43,3 | 68,5 | 57,1 | 83,9 |
| Зовсім не виконуються | 31,4 | 25,2 | 26,8 | |||
| Важко відповісти | 8,6 | 13,5 | 9,2 | |||
Серед основних форм зростання управлінської ентропії, які виступають перешкодами ефективному функціонуванню механізму реалізації законів, такі:
- “конфлікт цілей”, коли досягнення поставленої мети однією зі сторін виключає досягнення її іншою;
- зростання інформаційної надлишковості і шуму, перш за все, документопотоків і норм управління, а також надмірне ускладнення організаційної структури;
- невиправдане зростання чисельності управлінського апарату та витрат на його утримання;
- посилення бюрократизації на тлі послаблення виконавчої дисципліни і відповідальності;
- порушення принципу субординації і зміщення функцій;
- постановка завдань, які не мають ресурсів для виконання чи механізм їх реалізації невідомий - і як наслідок - спроби отримати фізично, соціально, політично, економічно тощо неможливий результат;
- збільшення бар'єрів між посадами і підрозділами як результат інформаційних розривів у системі, невідповідності функціонування її компонентів;
- зростання некомпетентності окремих робітників навіть високого рангу, поява ситуацій, коли жодна посадова особа не може вирішити проблему остаточно;
- збільшення рутинної частки управлінської роботи та зменшення ступеня її креативності.
Якщо накласти цей перелік на державно-управлінську піраміду в сучасній Україні, то не важко помітити, що перераховані форми зростання ступеня соціальної ентропії найбільш яскраво виявляються у виконавчій гілці. Найбільш небезпечний сценарій розвитку цього процесу - поступове зростання ступеня ентропії - може спричинити хаотичний[615] стан елементів і структури соціального організму.
Внаслідок цих форм зростання рівня ентропії на сучасному етапі становлення соціального організму України функціонування органів виконавчої влади, які відповідно також перебувають на початковому етапі свого морфогенезу, характеризується низкою недоліків. Серед основних негативних рис, які знижують дієздатність механізму реалізації законів, слід назвати такі.
1. Процес перерозподілу функцій в рамках виконавчої влади відповідно до конституційної реформи залишається незавершеним, що обумовлює нечіткість меж відповідальності.
2. Чіткий поділ політичних і адміністративних функцій у самій системі органів виконавчої влади також відсутній.
3. Незадоволеною є й потреба в правовому регулюванні питань надання публічних адміністративних послуг органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
4. Принцип стримувань і противаг, вирішальний для демократичного державного управління, не має в Україні достатньої реалізації.
5. Спостерігається надмірна централізація функцій державного управління (натомість потрібна передача повноважень та відповідних ресурсів від центральних до місцевих органів влади з метою сприяння формуванню економічно самодостатніх територіальних громад, а також вдосконалення механізмів залучення громадськості до децентралізованого розвитку й ухвалення рішень (на регіональному і місцевому рівнях)).
6. Процедури прийняття політичних і адміністративних рішень залишаються закритими, що сприяє надмірній бюрократизації українського політикуму та розвитку корупції.
Демократизація процесів прийняття рішень повинна відбуватись не лише за рахунок відкритості процесів їх розробки, а і за посередництвом розширення спектру використовуваних при цьому методів і технологій. На місце директивних методів повинно прийти активне використання “пропозицій знизу”, а поруч із детермінованими методами, корисними у визначених умовах, мають застосовуватись і методи евристичні (на кшталт мозкового штурму) - винятково конструктивні для ситуацій невизначеності.
7. Матеріальне забезпечення державних службовців не сприяє якісній реалізації прийнятих рішень.
8. Не сприяє цьому і низька політична й управлінська культура представників державної влади та органів місцевого самоврядування та недостатній рівень дотримання законності.
9. Слабкою ланкою механізму реалізації законів є й низька якість діяльності апарату центральних та місцевих органів виконавчої влади - на часі запровадження в їх діяльності, а також у діяльності органів місцевого самоврядування комплексної системи управління якістю на основі міжнародних стандартів (ДСТУ ISO9001-2001).
10. Зрештою, невід’ємною рисою демократичного ладу правління є підконтрольність уряду, що має забезпечуватись методами відомчого, бюджетного, парламентського, судового, громадського контролю. В Україні функціональне управління відомчим контролем покладене на Головне управління державної служби при КМУ. Однак, його структура та кількість працівників не дають можливості ефективно виконувати роль внутрішнього контролера, через що питання відомчого контролю залишаються прерогативою конкретних керівників, які не схильні виставляти свої відомства в непривабливому світлі[616].
11. Механізм судового контролю також далекий від довершеності, адже судову систему поки що не можна охарактеризувати як зрілу, об’єктивну, неупереджену. З цим пов'язана і низька ефективність громадського контролю, особливо це стосується звернень громадян. Крім того, ефективне використання механізмів контролю часто ускладнюється нечіткістю і недосконалістю законодавчих формулювань.
Отже, неефективність існуючих механізмів відповідальності посадових осіб і органів державного управління та місцевого самоврядування наголошує на нагальній необхідності забезпечення їх відкритості, прозорості, підзвітності, а також прогнозованості результатів їх діяльності.
Дієздатність механізмів реалізації законів, судового контролю значною мірою залежить від дієздатності самої судової влади. Слід відзначити, що з року в рік зростає кількість звернень громадян до суду. У 2008 році по першій інстанції суди загальної юрисдикції розглянули 8,9 млн. справ. Це на 3,5 млн. більше, ніж у 2004 році. Зростання кількості звернень до суду свідчить, з одного боку, про поглиблення суспільних проблем, з другого - про зростання довіри до суду як правового арбітра. Про рівень довіри людей до суду свідчить і незначний відсоток оскаржених судових рішень судів першої інстанції. Так, у минулому році до апеляційного суду було оскаржено лише 3% судових рішень, постановлених місцевими судами у цивільних, господарських, адміністративних, кримінальних справах та справах про адміністративні правопорушення, а в касаційному порядку - лише 1 %. Це є певним свідченням визнання учасниками правового конфлікту судового рішення законним і обґрунтованим, а, отже, дієздатності судової гілки влади. Однак, проблеми все-таки залишаються, і шляхи їх вирішення можна визначити через ретельний аналіз провідних тенденцій та суперечностей морфогенезу та функціонування системи саморегуляції судової гілки влади зокрема і соціального організму країни загалом.
6.4.
Еще по теме Оцінка дієздатності механізмів ПРИЙНЯТТЯ І РЕАЛІЗАЦІЇ ЗАКОНІВ, СУДОВОГО супроводу та соціального контролю на етапі становлення соціального організму України:
- Оцінка дієздатності механізмів прийняття І РЕАЛІЗАЦІЇ ЗАКОНІВ, СУДОВОГО СУПРОВОДУ ТА соціального контролю в Об’єднаній Європі
- § 7. Соціально-правовий механізм забезпечення (реалізації, охорони та захисту) прав людини
- Соціальний організм у дискурсі світоглядно-теоретичного І МЕТОДОЛОГІЧНОГО аналізу: ретроспектива і сьогодення
- РОЗДІЛ 7 Актуальні проблеми саморегуляції соціального організму Об'єднаної Європи
- Механізм соціального контролю АБО ЗВОРОТНИЙ ЗВ’ЯЗОК
- Розділ X Правова, соціальна держава: походження, зміст, соціальне призначення
- Мета - визначення необхідності соціального захисту, дослідження сутності малозабезпеченості та бідності; формування в студентів знань щодо форм захисту соціально-вразливих верств населення.
- Саморегуляція соціального організму країни : монографія / за науковою ред. В. П. Беха ; В. П. Бех (голова), Н. В. Крохмаль, Г. О. Нестеренко ; Мін-во освіти і науки, Нац. пед. ун-т імені М. П. Драгоманова. - К. : Вид-во НПУ імені М. П. Драгоманова,2010. - 652 с., 2010
- Мета - визначення природи соціальних потреб людини та суспільства, дослідження соціальних і природних умов життєдіяльності населення; формування в студентів знань сутності й значення якості трудового життя працівників.
- 3.2. Поняття і призначення соціального регулювання, місце права в системі соціального регулювання
- 2. Особливості політичного розвитку. Соціально-реформістська модель організації суспільства: становлення та криза.
- У кожній країні державний механізм, що складає ядро системи саморегуляції соціального організму, характеризується специфічними ознаками і численними особливостями, які зумовлені рівнем розвитку демократичних інститутів.