§ 3* Проблемы совершенствования прокурорского надзора
Законность как социальную ценность необходимо охранять, обеспечивая соблюдение таких условий, как полнота законодательного урегулирования Общественных отношений; стабильность основных правовых норм и институтов; действенность правовых гарантий; ответственность за нарушение требований закона.[302]
В механизме гарантий законности особое место занимают органы прокуратуры.
Конституция РФ не определяет задачи, функции и полномочия прокуратуры, установив лишь, что решение этих вопросов должно быть закреплено в федеральном законе. В связи с этим Государственной Думой 18 октября 1995 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон «О прокуратуре Российской Федерации».В соответствии с ним на прокуратуру возлагаются следующие функции и полномочия:
надзор іза исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) органами и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органам? контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Кроме того, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.
Действие новой редакции закона о прокуратуре способствовало укреплению законности, значительно упрочило статус прокуратуры как единой централизованной системы органов универсального надзора за исполнением законов в бтране. Раскрылся правозащитный потенциал прокуратуры. В то же время жизнь показала необходимость дальнейшего усиления роли прокуратуры в реализации поставленных перед ней задач, в том числе расширения ее надзорных полномочий за счет возложения на прокуратуру надзора за исполнением Конституции РФ. Эту задачу решил новый Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», принятый Государственной Думой 23 декабря 1998 г.[303]
Приведенный перечень надзорных функций прокуратуры позволяет утверждать, что она при осуществлении надзора за исполнением Конституции и законов Российской Федерации выступает как носитель государственно-властных полномочий, а ее деятельность занимает особое место среди других видов государственно-властной деятельности. Иными словами, прокурорско-надзорная власть есть реализуемая воля государства, направленная на обеспечение законности в стране.[304]
В сфере уголовной политики прокурорская власть реализуется ц форме прокурорско-надзорных, правоотношений, ц также в форме координации деятельности всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью, укреплению законности и правопорядка, защите прав и свобод граждан. Тем самым подтверждается сохранение и существенное различие института прокуратуры в виде многофункционального органа государства.[305]
Следует отметить, что именно таким образом вопрос решился не сразу.
В «Концепции судебной реформы в РФ» (в разделе о прокуратуре) предлагалось свернуть общий надзор, лишить прокурора в этой сфере каких-либо властных полномочий, оставив за ним одну возможность — обращение в суд.
Доминирующей функцией предлагалось признать уголовное преследование. О правозащитной функции прокурора вопрос даже не ставился. Эти идеи были воплощены в 1995 г. в альтернативном проекте Федерального закона «О внесении Изменений и дополнений в Закон «О прокуратуре Российской Федерации», по которому прокуратура превращалась в придаток Министерства юстиции РФ и его региональных структур.Такой подход вел не только к серьезному ослаблению института прокуратуры, но и к сильной деформации системы уголовной юстиции в целом. В остро развернувшейся дискуссии по этому вопросу Ю. И. Скуратов отстаивал статус прокуратуры как многофункционального органа, справедливо отмечал, что одномоментный переход к такой модели прокуратуры, на которой настаивают радикальные реформаторы, «способен привести к разрушению всей правоохранительной системы»[306].
«Пока в стране хотя бы четко це заработает принцип разделения властей, пока не утвердится именно как власть суд, пока не разовьется институт Уполномоченного по правам человека, российская прокуратура останется востребованной обществом именно таковой, какова она есть, и будет продолжать исполнять свою смешанную надзорно-обвинительную функцию»,[307] — подчеркивал известный ученый-юрист О.Е. Кутафин.
Прошедшее после принятия названного закона время подтвердило правоту сторонников «сильной» прокуратуры.
Стало очевидно, что российская прокуратура не только не является орудием подавления демократических начал в развитии общества, но и становится опорой в становлении демократии в стране.
Анализ перечисленных в законе функций прокуратуры показывает, что все они по сути дела обеспечивают надзор и контроль за формированием и реализацией задач уголовной политики, особенно на правоприменительном уровне. Возьмем, к примеру, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предметом надзора, согласно закону, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознаг ние и предварительное следствие.
Для обеспечения рассматриваемой функции надзора прокурору предоставляются соответствующие полномочия, устанавливаемые уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.Введение в действие УК РФ 1996 г. потребовало адекватного процессуального обеспечения. В УПК РСФСР появились нормы, дающие возможность прекращения уголовного дела вследствие примирения потерпевшего с лицом, совершившим преступление, в связи с деятельностным раскаянием такого лица, а также в отношении несовершеннолетнего, впервые совершившего преступление небольшой или средней тяжести, с применением к нему судом ?принудительных мер воспитательного воздействия (ст. 7, 8, 9). Одновременно из УПК исключены нормы, предусматривавшие прекращение дела с передачей материалов на рассмотрение товарищеского суда, комиссии по делам несовершеннолетних, а также с передачей на поруки общественной организации или трудовому коллективу. В связи с этим возникла необходимость в усилении прокурорского надзора, с тем чтобы исключить возможные случаи злоупотреблений органов дознания и предварительного следствия при прекращении дел по новым основаниям.
На серьезные трудности натолкнулась практика прокурорского надзора за обеспечением законности в местах лишения свободы, на которых крайне болезненно отразились последствия экономического кризиса. Многие права и свободы осужденных (право на личную безопасность, на охрану жизни и здоровья, на обеспечение свободы совести, и т.д.) не могут быть обеспечены в полной мере из-за отсутствия материального и финансового обеспечения. Предметом надзора в рассматриваемой сфере правоприменительной деятельности являются:
законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, местах предварительного заключения, органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных й лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий содержания;
законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
На Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров возложена функция координации деятельности по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В целях реализаций этой важной функции прокуроры созывают совещания, организуют рабочие группы, истребуют статистическую и другую необходимую информацию, осуществляют иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации.
Однако в этой сфере имеются свои проблемы, причем концептуального характера. В соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», принятого Государственной Думой 11 апреля 1997 г., Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а Правительство РФ координирует деятельность указанных органов исполнительной власти.[308]
Получается, таким образом, что у федеральных органов уголовной юстиции имеются два координирующих центра: Генеральная прокуратура и Правительство. Различие только в том, что Генеральный прокурор координирует их деятельность по борьбе с преступностью, а Правительство — в полном объеме. Между тем прокуратура не входит в систему исполнительной власти, поэтому функция координации деятельности органов уголовной юстиции на нее возлагается неправильно. Законодатель, по нашему мнению, совершил ошибку, и ее следует исправить. Представляется, что внутри самой системы исполнительной власти должен быть образован специальный координирующий орган по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией. За прокуратурой же следует оставить перечисленные в законе функции надзора, соответствующим образом расширенные за счет возложения на нее надзора за исполнением Конституции РФ.
В плане расширения и усиления контрольных функций прокуратуры было бы целесообразно наделить Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы, в связи с чем внести соответствующие изменения в Конституцию РФ и закон о прокуратуре. По действующему законодательству прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных актов вправе лишь вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных актов. Наделение Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы может внести серьезный вклад в реализацию уголовной политики и контроль над нею уже на стадии законодательства, а не только на стадии правоприменительной деятельности.