Внедрение программно-целевого метода как путь укрепления местных бюджетов

Эффективный бюджетный процесс базируется на среднесрочном планировании согласно с установленными приоритетами, заданиями бюджетной политики и имеющимися ресурсами.

Среднесрочное планирование бюджета - это непрерывный процесс, который повторяется из года в год, и направлен на избежание дисбаланса между расходами и потребностью для реализации мероприятий бюджетной политики по предоставлению государством общественных услуг согласно определенных приоритетов.

Внедрение системы среднесрочного планирования бюджета открывает такие возможности:

• постепенная реализация политических решений с целью предвидения последствий (результатов) в среднесрочной перспективе;
• поддержка сбалансированности государственных и местных финансов;
• согласование стратегических планов деятельности главных распорядителей с имеющимися бюджетными ресурсами;
• прогнозирование будущих тенденций и внедрение необходимых мер для достижения запланированного результата. Предотвращение негативных явлений;
• повышение предусмотрительности государственной и местной политики и источников финансирования для того, чтобы главные распорядители средств могли предварительно прогнозировать направления своей политики;
• повышение ответственности главных распорядителей за эффективное и рациональное использование бюджетных средств;
• усиление общего бюджетного контроля.

Осуществление среднесрочного бюджетного планирования

предусматривает два основных этапа:

1. Разработка и одобрение бюджетного прогноза на основе макроэкономического прогноза на среднесрочную перспективу (от 2-х лет).
2. Корректирование показателей планового (или текущего) года и уточнения показателей на следующие годы.

Программно-целевой метод бюджетирования обеспечивает комплексный подход к формированию бюджета.

• стратегическое планирование;
• среднесрочное планирование бюджета;
• бюджетная программа;
• показатели выполнения бюджетных программ;
• мониторинг и оценка выполнения программ;
• прозрачность бюджетного процесса и привлечения общественности.

Прозрачность бюджета:

• Позволяет каждому гражданину получать информацию об услугах, которые выполнены за счет оплаченных налогов; отслеживать качество бюджетных решений на стадии их принятия, и ход их выполнения; усилить доверие населения органам власти, поскольку понимание действий должностных лиц является предпосылкой для общественной поддержки.
• Предоставляет возможность должностным лицам руководствоваться общественным мнением при принятии окончательных бюджетных решений (основные направления деления расходов).
• Способствует улучшению социальной политики и делению средств бюджета.
• Делает регион привлекательнее для инвестиций, обеспечивая доступность правительственной политики для широких масс избирателей.

Привлечение общественности способствует процессу принятия управленческих решений, улучшает понимание деятельности органов местного самоуправления, уменьшает конфликты, поддерживает внедрение проектов и планов развития обществ, а также повышает открытость органов местного самоуправления по отношению к проблемам, заботам и вопросам граждан.

Формами участия общественности в бюджетной процессе являются общественные (бюджетные) слушания, рабочие группы и совещательные комитеты, наблюдательные комитеты и комиссии, общественная экспертиза, общественные собрания и информирование через средства массовой информации.

Главное отличие методологии программно-целевого и постатейного (традиционного) метода формирования бюджетов заключается в разнице подходов к определению проблем, а также, в разном наборе инструментов, которые используются для решения этих проблем.

Программно-целевой метод в корне отличается от традиционного постатейного. Он основывается на рациональном управлении, направленном на решение социально-экономических проблем. ПЦМ предусматривает определение цели, которой необходимо достичь в результате использования бюджетных средств, и обеспечивает информацию о качестве предоставления услуг и получен социальный эффект.

Главные черты, которые отличают ПМЦ от традиционного бюджета отмечены в таблице 5.1.

Таблица 5.1.

Особенности программно-целевого и постатейного методов

Общая структура бюджетной программы

Бюджетная программа состоит из тесно связанных между собой действий, направленных на выполнение заданий программы и достижения цели или ряда средне- или долгосрочных целей.

Фундаментом для разработки программ является Стратегический план развития учреждения, стратегия развития административно-территориальной единицы или план социальноэкономического развития города.

Опираясь на информацию, которую содержат отмеченные документы, распорядитель выделяет основные проблемы и планирует свои функции и действия для решения этих проблем на перспективу. После этого начинается подготовка бюджетных программ.

Бюджетная программа - систематизированный перечень мероприятий, направленных на достижение единственной цели и заданий выполнения которых предлагает и осуществляет распорядитель бюджетных средств в соответствии с возложенными на него функциями.

Основные показатели выполнения бюджетных программ

• Показатель затрат (входных ресурсов).
• Показатель продукта.
• Показатель производительности (эффективности).
• Показатель результативности (качества).

Вспомогательные показатели выполнения программ:

• Показатель рабочей нагрузки.
• Показатель полезности.

Обзор текущей ситуации

На сегодняшний день программно-целевой бюджет разработан в 32 городах Украины: Днепропетровск, Житомир, Николаев, Харьков, Ивано-Франковск, Тернополь, Ужгород,

Козятин, Сквир, Хмельник, Новоград-Волынский, Каменец- Подольский, Староконстантинов, Бровары, Славута, Нетишин, Киверцы, Калуш, Дубно, Чоп, Коломия, Тростянец, Шостка, Прилуки, Первомайск, Миргород, Изюм, Чугуев, Червоноград, Комсомольск, Строй и в городе Кременчуг. 24 города параллельно с традиционным утвердили программно-целевой формат бюджета.

Среднесрочное планирование. Расходная и доходная части бюджета составлены на 3 года.

Внимание на результатах. Каждая программа направена на достижение конкретной цели, определенной с учетом приоритетов стратегического развития города. Также разработаны показатели исполнения программ, которые являются отправной точкой для отслеживания реализации поставленных целей и задач, т.

Прозрачность бюджетного процесса. В 24 городах были проведены бюджетные слушания, на которых состоялось общественное обсуждение проекта бюджета на 2007 год.

Выводы:

Общее состояние местных бюджетов, особенно на уровне территориальных громад сел, поселков, городов районного значения, остается необыкновенно сложным. По данным обследования, которое проводилось центральными органами исполнительной власти на протяжении 2002 года, существует значительная дифференциация на межрегиональном и внутреннем региональном уровнях как в доходах, так и в расходах. Контрастность по объемам закрепленных доходов бюджетов на одного жителя сельских территориальных громад составляет 52 (Донецкая и Закарпатская области), по личным доходам - 7, 5 (те же области), по расходам, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов, - 5, 8 (те же области), по расходам, которые не учитываются при определении межбюджетных трансфертов, - 50 (Донецкая и Львовская области). Такая диспропорция свидетельствует о значительных различиях в экономическом развитии сельских, поселковых территориальных громад. С другой стороны, она показывает, что, несмотря на определенные мероприятия бюджетного выравнивания, которые осуществлены на основе Бюджетного кодекса, значительная разница в экономическом развитии разных территорий страны продолжает значительно влиять на их бюджетные поступления, а соответственно, и на расходы. Тем самым количество и качество общественных услуг, которые предоставляются жителям разных территорий, еще длительное время останутся дифференцированными по территориальному признаку. Сжатый обзор основных инструментов влияния государства дает основание констатировать, что они не обусловили уменьшение региональных диспропорций, не были сосредоточены на стимулировании «точек роста», не повлияли заметным образом на системное решение проблем депрессивных территорий, выравнивание социальных диспропорций на региональном уровне.

В данное время государственная поддержка регионам осуществляется путем: направления межбюджетных трансфертов, финансирования центральными органами исполнительной власти проведения в областях мероприятий по реализации соответствующей отраслевой политики; распределения инвестиционных субвенций, которые определены в Государственном бюджете.

Главным недостатком действующего порядка предоставления регионам финансовой поддержки из Государственного бюджета - его низкая результативность.

Одним из главных условий «региональной справедливости» в бюджетно-налоговых отношениях является учет не только трансфертного потока, но и объема распределения всех расходов Государственного бюджета по получателям средств на территории регионов и, соответственно, всех затрат местных бюджетов по всем получателям этих средств на территориях.

Реальные объемы такого распределения, которое не учитывается при разработке Государственного бюджета и местных бюджетов и не отслеживается официальной статистикой, неявно, но существенно корректирует оценки финансового состояния регионов.

Государственный бюджет растекается по территории Украины в виде параллельных и пересекающихся потоков прямой и непрямой, явной и скрытой финансовой поддержки регионов. Такой поддержкой являются не только и не столько трансферты, сколько налоговые льготы отраслям (например горно-металлургической, автомобильной, сельскохозяйственной), конкретным предприятиям, финансирование в рамках множества (отраслевых, межотраслевых, экологических, научно-технических) целевых программ, которые реализуются на территориях областей.

Существует потребность установить качественно новые (по сравнению с действующим порядком) требования к обоснованию и оценке результатов государственной помощи регионам; наладить полный учет и координацию всех поступлений из Государственного бюджета на отдельные территории; усовершенствовать механизмы контроля и ответственности центральных и местных органов исполнительной власти за использование этих средств, перейти от предоставления отдельных льгот к бюджетному финансированию конкретных приоритетов.

Предоставление государственной поддержки регионам должно осуществляться на основе прозрачного и четкого механизма, который соответствует определенным критериям на условиях тесного сотрудничества органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, негосударственных организаций субъектов хозяйствования в разработке и реализации мероприятий по решению проблем развития регионов. Требует также дальнейшего усовершенствования механизм формульного расчета межбюджетных трансфертов с учетом состояния и особенностей социально-экономического развития каждого региона.