Защита избирательных прав граждан Российской Федерации

Традиционно защита рассматривается в качестве направления правоохранительной деятельности, выражающейся в установлении и охране правопорядка; в деятельности по обеспечению точного и полного выполнения положений законодательства всеми гражданами, организациями, государственными (муниципальными) органами[103].

В специальной литературе различается защита и охрана субъективного права. Охраняются права и свободы перманентно, а защищаются только тогда, когда нарушаются2. Охрана - это установление общего правового режима, а защита - те меры, которые предпринимаются в случаях, когда права и свободы человека нарушены или оспорены.

Избирательные права находятся под защитой правоохранительной системы России. Разработан и достаточно эффективно работает механизм выявления и пресечения избирательных правонарушений и преступлений. Избирательное право России содержит целый спектр мер конституционно-правовой, административной и уголовной ответственности за нарушение законодательства о выборах. Кроме того, российское избирательное законодательство предоставляет возможность обжаловать нарушения избирательных прав граждан в избирательные комиссии, полицию, прокуратуру, суд, обратиться также в иные правоохранительные органы.

Все это говорит о том, что в нашей стране в системе гарантий избирательных прав сложился и достаточно эффективно функционирует государственный механизм защиты избирательных прав граждан, в котором наиболее важная роль отводится правоохранительным органам.

Необходимо отметить, что проблемам защиты избирательных прав и ответственности за нарушение избирательного законодательства России в научной литературе уделялось и уделяется достаточно большое внимание. Тому свидетельство большое количество монографических изданий, посвященных данной проблематике[104].

Под защитой избирательных прав граждан Российской Федерации следует понимать совокупность мер, направленных на обеспечение практической и в полном объеме реализации права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях и процедурах посредством предотвращения и пресечения нарушений избирательного законодательства России.

В соответствии с Конституцией РФ защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства (ст. 2); государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется (ч. 1 ст. 45); каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45); каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч. 1 ст. 46); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46); каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53). Эти конституционные нормы в полной мере относятся и к защите избирательных прав граждан Российской Федерации.

Пункт 1 ст. 75 Федерального закона № 67-ФЗ конкретизирует изложенные выше конституционные положения: «Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд».

Суд соответствующего уровня не вправе отказать в приеме жалобы на нарушение избирательных прав.

П. 1 ст. 78 Федерального закона № 67-ФЗ

Статья 259 Гражданско-процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ)[105] еще более детализирует изложенные положения. Согласно частям 1 и 2 указанной статьи избиратели, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, должностного лица нарушаются избирательные права граждан Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением в суд.

Таким образом, защита избирательных прав граждан Российской Федерации в судебном порядке осуществляется путем:

1) обращения в суд тех субъектов избирательного процесса, которые полагают, что их избирательные права нарушены (избиратели, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и др.);

2) обращения в суд соответствующей избирательной комиссии в случае выявления нарушения избирательного законодательства со стороны субъектов избирательного процесса.

Крайне важно отметить постановление Конституционного Суда РФ, которое было вынесено 22 апреля 2013 года по результатам рассмотрения дела об оспаривании конституционности целого ряда законоположений, применяемых судами общей юрисдикции в конкретных делах по заявлениям о нарушениях избирательных прав решениями избирательных комиссий об итогах голосования, результатах выборов.

По мнению Конституционного Суда РФ, конституционное значение активного избирательного права не исчерпывается обеспечением лишь самого по себе свободного участия в голосовании на выборах - им предопределяются и последующие отношения, связанные, прежде всего, с подсчетом голосов избирателей и установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором гражданин принимал участие в выборах в качестве избирателя, а также с определением результатов выборов, поскольку результаты выборов должны соответствовать зафиксированному в итогах голосования волеизъявлению избирателей. Иной подход - связывающий окончание процесса реализации активного избирательного права со стадией голосования и не предполагающий признание интересов гражданина как избирателя применительно к дальнейшим избирательным процедурам, включая подсчет голосов, - ставил бы под сомнение конституционную ценность не только собственно избирательных прав, но и самих институтов свободных выборов.

Таким образом, активное избирательное право, как оно определено статьями 3 (ч. 3) и 32 (ч. 1 и ч. 2) Конституции РФ, с необходимостью предполагает наличие связанного с обеспечением учета голосов избирателей в строгом соответствии с их волеизъявлением правомочия, которым обусловливаются возможность гражданина в рамках закона требовать устранения нарушений, допущенных при установлении итогов голосования (а в случаях, предусмотренных федеральным законом, и при определении результатов выборов), и корреспондирующая обязанность государства по созданию нормативно-правовых, организационных и иных необходимых и достаточных условий для эффективной реализации этого правомочия. Данный вывод соотносится с правовой позицией Конституционного Суда РФ, согласно которой каждый избиратель должен иметь право выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования в соответствии с установленными процедурами, с тем чтобы при этом исключалась возможность искажения существа волеизъявления избирателей[107].

В силу приведенных правовых позиций Конституционного Суда РФ судебная защита должна быть доступной для избирателей и эффективной не только в случаях, когда нарушения избирательных прав, включая право избирать в органы государственной власти, органы местного самоуправления, возникают в период избирательной кампании до начала или непосредственно в ходе голосования, но и на следующих стадиях избирательного процесса, направленных на определение результатов выборов.

Таким образом, Конституционный Суд РФ обязал федерального законодателя при определении механизма судебной защиты избирательных прав обеспечить для избирателей право обжалования в судебном порядке решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с подсчетом голосов и установлением итогов голосования на соответствующей территории.

Суд может отменить решение соответствующей комиссии о регистрации кандидата (списка кандидатов), об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), об итогах голосования, о результатах выборов, референдума или иное решение комиссии. Следует особо подчеркнуть, что решения суда обязательны для исполнения соответствующими комиссиями.

Форма обращения в суд - заявление об устранении тех или иных нарушений избирательных прав граждан Российской Федерации (подается в суд по подсудности, установленной ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ).

Решения и действия (бездействие) ЦИК России обжалуются в Верховный Суд РФ, решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ обжалуются в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, решения и действия (бездействие) иных комиссий обжалуются в районные суды.

Таким образом, мировые судьи не вправе рассматривать дела о защите избирательных прав граждан Российской Федерации по правилам главы 23 и 26 ГПК РФ, как не отнесенные законом к их подсудности (ст. 23 ГПК РФ). Вместе с тем, к подсудности мировых судей отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, связанных с нарушением избирательных прав граждан Российской Федерации, а также процедуры проведения выборов. Исключение составляют дела названной категории, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, которые подсудны судьям районных судов.

Сроки обращения в суд и рассмотрения заявлений установлены ст. 260 ГПК РФ. Заявление в суд может бытъ подано:

- в течение 3 месяцев со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении законодательства о выборах и его избирательных прав;

- в течение 3 месяцев со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов с заявлением об отмене решения избирательной комиссии о результатах выборов;

- в течение 10 дней со дня принятия решения избирательной комиссией об итогах голосования с заявлением о его отмене;

- в течение 10 дней со дня принятия избирательной комиссией решения о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), об итогах голосования. В то же время заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее, чем за 8 дней до дня голосования.

Поступившеє в суд заявление должно бытъ рассмотрено:

- в течение 2 месяцев со дня поступления в суд заявления, касающегося решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов;

- в течение 5 дней со дня поступления заявления в суд, если последнее было представлено в период избирательной кампании до дня голосования, но не позднее дня, предшествующего дню голосования. Если заявление поступило в день, предшествующий дню голосования, в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. В случае если факты, содержащиеся в заявлении, требуют дополнительной проверки, заявление должно быть рассмотрено и разрешено не позднее чем через 10 дней со дня его подачи[109];

- в течение 3 дней со дня поступления в суд заявления о неправильности в списках избирателей, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования - немедленно',

- не позднее, чем за 5 дней до дня голосования по заявлению об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов);

- не позднее, чем через 14 дней со дня поступления заявления в суд по заявлению о расформировании избирательной комиссии, а в ходе избирательной кампании - не позднее чем через 3 дня.

Как следует из постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 2011 года № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[110], к решениям избирательной комиссии исходя из положений, содержащихся в подпунктах 21 и 38 ст. 2, и. 1 ст. 28 Федерального закона № 67-ФЗ, относятся облеченные в установленную форму (постановление, решение) или закрепленные в соответствующих протоколах окончательные решения по рассматриваемым вопросам, принятые комиссией коллегиально.

К действиям избирательной комиссии, которые могут быть оспорены в суде, относятся волеизъявление комиссии, не облеченное в форму постановления или решения и не закрепленное в соответствующем протоколе, а также распоряжение или иное волеизъявление уполномоченных (в силу закона или специального поручения) членов соответствующей комиссии, совершенное ими в целях реализации полномочий комиссии по подготовке и проведению выборов и других возложенных на комиссию полномочий.

Под бездействием избирательной комиссии следует понимать неисполнение комиссией обязанности, возложенной на нее нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия комиссии.

Под уклонением от принятия решения, являющимся одной из форм бездействия избирательной комиссии, следует понимать случаи, когда избирательная комиссия в силу закона обязана была рассмотреть вопрос на своем заседании в коллегиальном составе и принять по нему решение, облеченное в соответствующую форму или закрепленное в соответствующем протоколе (в частности, по вопросам, указанным в и. 13 ст. 28 Федерального закона № 67-ФЗ), однако свою обязанность не выполнили[111].

Решение суда, вступившее в законную силу, направляется руководителю соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, председателю избирательной комиссии, должностному лицу и подлежит реализации в указанные судом сроки.

При рассмотрении и разрешении дел о защите избирательных прав граждан Российской Федерации в период избирательной кампании до дня опубликования результатов выборов мерами по обеспечению иска не могут бытъ:

1) наложение ареста на избирательные бюллетени, списки избирателей, иные избирательные документы или их изъятие;

2) запрещение избирательным комиссиям осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов.

Ч 3 ст. 260.1 ГПК РФ

Необходимо отметить, что избирательные споры характерны для любой избирательной кампании, поскольку в ходе подготовки и проведения выборов сталкиваются интересы участников избирательного процесса - политических партий и общественных движений, граждан, представителей властных структур и тех, кто стремится прийти им на смену.

При рассмотрении вопроса защиты избирательных прав граждан Российской Федерации мы разобрали судебный порядок разрешения избирательных споров. Однако последний не является единственным. Наряду с судебным следует также выделять и внесудебный (еще его называют административный) порядок разрешения избирательных споров. В зависимости от уровня проводящихся выборов и предмета спора заинтересованная сторона сама выбирает порядок разрешения возникшего избирательного спора, а следовательно, и порядок защиты избирательного права.

Данное конституционное право призваны обеспечивать сразу несколько органов, имеющих установленные законодательством задачи и полномочия. Среди основных из них следует назвать избирательные комиссии, полицию и органы прокуратуры.

Наиболее широкими полномочиями наделены, конечно же, избирательные комиссии, которые организуют и

проводят выборы. В соответствии с Федеральным законом № 67-ФЗ ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные и территориальные избирательные комиссии:

- осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации;

- обеспечивают реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов;

- оказывают правовую, методическую, организационнотехническую помощь нижестоящим комиссиям;

- рассматривают жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимают по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

- осуществляют иные полномочия в соответствии с действующим избирательным законодательством.

Участковые избирательные комиссии (ст. 27 Федерального закона № 67-ФЗ):

- информируют население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования;

- уточняют список избирателей, производят ознакомление избирателей с данным списком, рассматривают заявления об ошибках и о неточностях в данном списке и решают вопросы о внесении в него соответствующих изменений;

- обеспечивают подготовку помещений для голосования, ящиков для голосования и другого оборудования;

- обеспечивают информирование избирателей о зарегистрированных кандидатах, об избирательных объединениях, зарегистрировавших списки кандидатов;

- контролируют соблюдение на территории избирательного участка порядка проведения предвыборной агитации;

- выдают открепительные удостоверения;

- организуют на избирательном участке голосование в день голосования, а также досрочное голосование;

- проводят подсчет голосов, устанавливают итоги голосования на избирательном участке, составляют протокол об итогах голосования и передают его в территориальную комиссию;

- объявляют итоги голосования на избирательном участке и выдают заверенные копии протокола об итогах голосования лицам, осуществлявшим наблюдение за ходом голосования;

- рассматривают в пределах своих полномочий жалобы (заявления) на нарушение Федерального закона № 67-ФЗ, иных законов и принимают по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

- обеспечивают хранение и передачу в вышестоящие комиссии документов, связанных с подготовкой и проведением выборов;

- осуществляют иные полномочия в соответствии с избирательным законодательством.

Для обеспечения избирательных прав всех участников избирательного процесса, соблюдения норм избирательного законодательства, члены избирательных комиссий наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.3-5.5, 5.8-5.10, 5.12, 5.15, 5.17-5.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56, 5.64-5.68 КоАП РФ.

Избирательные комиссии за нарушения избирательного законодательства также вправе применить к кандидатам ответственность, предусмотренную законодательством о выборах: вынести предупреждение за нарушение норм избирательного законодательства, отказать в регистрации, а в случае если нарушения, допущенные кандидатом, будут выявлены после его регистрации, обратиться в суд за ее отменой.

В соответствии с и. 6 ст. 75 Федерального закона № 67-ФЗ решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в непосредственно вышестоящую комиссию, которая обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений:

а) оставить жалобу без удовлетворения;

б) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие) и принять решение по существу;

в) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие).

Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии поселения или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в избирательную комиссию муниципального района. Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта РФ. Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта РФ или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в ЦИК России.

Предварительное обращение в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта РФ, Центральную избирательную комиссию РФ не является обязательным условием для обращения в суд.

В случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комиссию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. В случае вынесения судом решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение.

П. 8, 9 cm. 75 Федерального закона № 67-ФЗ

Участковые избирательные комиссии коллегиально и безотлагательно разрешают избирательные споры, возникшие в день голосования. Сигналы о нарушениях избирательных прав граждан могут поступить от кандидатов, наблюдателей, членов комиссии с правом совещательного голоса, работников СМИ и других заинтересованных граждан.

Установив при рассмотрении избирательного спора нарушения избирательных прав граждан, избирательная комиссия принимает исчерпывающие меры к их устранению, зависящие от ее компетенции. Если принятое решение противоречит действующему избирательному законодательству и ущемляет активное или пассивное избирательное право граждан, комиссия должна отменить его. Вышестоящая избирательная комиссия полномочна отменить решение нижестоящей комиссии и принять по спорному вопросу самостоятельное решение.

Участковая избирательная комиссия, установив по жалобе заинтересованной стороны грубое нарушение избирательного законодательства одним из ее членов с правом решающего голоса (например, выдавшим несколько бюллетеней для голосования одному избирателю) либо членом комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателем (например, агитирующим на участке за конкретного или иного кандидата), может принять решение об их отстранении от дальнейшей работы. Самой участковой либо вышестоящей избирательной комиссией могут быть аннулированы результаты досрочного голосования или голосования вне помещения избирательного участка либо итоговые результаты на участке в целом, если вскроются грубые нарушения избирательных прав граждан, не позволяющие с достоверностью установить волеизъявление избирателей.

Своевременному рассмотрению избирательных споров способствует взаимодействие избирательных комиссий с правоохранительными структурами. В практике рассмотрения таких споров важна позиция прокуроров, которые вправе вносить протесты и представления об устранении нарушений избирательных прав граждан. Вмешательство органов прокуратуры на местах необходимо в случае издания правовых актов, противоречащих действующему избирательному законодательству, а также, если органы местной власти не принимают обязательных организационных решений, чем затрудняют процесс проведения выборов.

Органы прокуратуры при наличии информации, требующей прокурорского вмешательства, применяют предусмотренные Законом РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации»[112] меры прокурорского реагирования, в том числе возбуждают производства по делам об административных правонарушениях в сфере избирательного законодательства.

Важная роль при рассмотрении избирательных споров, охране и защите избирательных прав граждан отведена полиции Российской Федерации. Круг задач, поставленных перед полицией, весьма широк. Основными из них являются:

- обеспечение охраны общественного порядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения выборов, в том числе охрана помещений избирательных комиссий, помещений для голосования;

- сопровождение и охрана транспортных средств, перевозящих избирательные документы;

- обеспечение пожарной безопасности помещений избирательных комиссий и помещений для голосования;

- предоставление по запросам избирательных комиссий сведений о наличии у кандидатов, зарегистрированных кандидатов неснятых или непогашенных судимостей, в том числе судимости по уголовному закону иностранного государства, за деяние признаваемое преступлением в соответствии с Уголовным кодексом РФ;

- пресечение в ходе избирательных кампаний противоречащей закону предвыборной агитации.

Важным направлением деятельности полиции является обеспечение личной безопасности кандидатов на выборные должности и в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти, органов местного самоуправления, членов избирательных комиссий.

Полиция оказывает содействие избирательным комиссиям в осуществлении их полномочий по контролю за соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений. Специалистов МВД России направляют для работы в составе контрольно-ревизионных служб при ЦИК России, избирательных комиссиях субъектов РФ и окружных избиркомах.

Полиция осуществляет по запросам избирательных комиссий проверку достоверности данных, содержащихся в подписных листах, с целью пресечения их фальсификации.

Выполнение задач, стоящих перед полицией, всегда осложняется изменением политической, социально-экономической, криминогенной ситуаций в стране, что объясняет повышенный научно-практический интерес к работе полиции в нестандартных условиях. Осуществление полицией своих полномочий в период избирательной кампании следует рассматривать как деятельность в особых условиях, так как с началом выборных процедур увеличивается политическая активность граждан и их объединений, обостряется борьба за власть с использованием кандидатами противоправных методов ведения избирательной кампании. А это, в свою очередь, отражается на общей защищенности прав и свобод граждан и, соответственно, сказывается на деятельности полиции.

Завершая рассмотрение вопроса, хотелось бы еще раз отметить, что избирательные комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в 5-дневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-дневный срок.

Избирательные комиссии также вправе обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти. Указанные органы обязаны в 5-дневный срок, если представление получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в 10-днев- ный срок (п. 4 и 5 ст. 20 Федерального закона № 67-ФЗ).

4.2.