ОБЛАСТНАЯ АВТОНОМИЯ И ЕДИНСТВО РОССИИ

За последний год русская политическая мысль сделала огромный шаг вперед. Вопросы государственного права и политики, еще недавно бывшие исключительным достоянием университетских аудиторий и специальных ученых трактатов, подвергаются всестороннему обсуж­дению в широких кругах общества.

При таком положении вещей особенно резко бросается в глаза невьисненность в общественном мнении вопроса, к которому можно относиться различно по существу, но важности которого для будуще­го политического развития России отрицать невозможно, — вопроса об областной автономии.

Замечательно, что до последнего съезда земских и городских дея­телей вопрос этот почти совершенно не обсуждался в печати и обще­стве, несмотря на то, что он бьш поставлен совершенно определенно и открыто еще в начале текущего года на русско-польском съезде. При­бывшие тогда в Москву поляки указывали на автономию Царства Поль­ского как на единственное средство разрешения польского вопроса.

Русские члены съезда (в большинстве известные общественные деятели) не возражали принципиально против этого положения, но оговаривались, что пределы автономии могут быть различны, и что именно в установлении этих пределов лежит практически центр тя­жести дела. Возбуждение вопроса об автономии Царства Польского в то время по-видимому никого не удивило и не испугало. Протестов, подобных нынешним, после съезда не слышалось; впрочем, не было вообще разговоров об областной автономии, если не считать про­ектов г. Шарапова, в течение всего лета проповедовавшего в «Русском деле» необходимость замены единой Государственной думы рядом областных дум.

Лишь в самое последнее время постановления земско-городского съезда[136] вызвали в некоторых общественных кругах и в известной ча­сти печати оживленные толки об «автономии», «федерации» и «рас­членении России». Ho эти толки, в большинстве сводящиеся к страст­ным нападкам на съезде за его резолюции об автономии, не только не осветили, но, напротив, еще более затемнили вопрос и внесли в него массу недоразумений. Противники местной автономии начали с того, что смешали понятия автономии и федерации, а затем столь же быстро и неожиданно отождествили федеративное устройство с уничтожением государственного единства. B результате под видом критики постановлений съезда о децентрализации законодательства и управления обсуждается с большим жаром вопрос о нежелатель­ности «уничтожения единого Российского государства и замены его союзом самостоятельных областей». Тема — весьма патриотическая, но к постановлениям съезда никакого отношения не имеющая.

Вообще в отношении части общества и печати к вопросу замеча­ется чрезмерная страстность, ведущая к преобладанию чувства над логикой. Так, например, г. Н.Хомяков в №2б4 «Русского листка» об­виняет земско-городской съезд одновременно: 1) в стремлении «к за­хвату верховной власти в руки Государственной думы» и 2) в стремле­нии «к уничтожению единого Российского государства», совершенно не замечая, что оба эти обвинения взаимно исключают друг друга170.

Между тем вопрос об областной автономии, казалось бы, заслу­живал более серьезного и вдумчивого к себе отношения. Это не плод теоретических измышлений, а вопрос практической политики, с ко­торым нам придется встретиться в близком будущем, — вопрос, уже возбужденный законным порядком на некоторых окраинах[137].

Можно относиться к идее областной автономии отрицательно, но такое отношение должно быть во всяком случае обосновано ясными и вескими доводами, а не голословными фразами о «покушениях на государственное единство», которые не доказывают ничего, кроме полного незнакомства их авторов с основными понятиями государ­ственного права.

Для того, чтобы поставить вопрос об областной автономии пра­вильно, следует прежде всего не смешивать понятий автономии и федерации. Между автономным и федеративным устройством есть сходство, заключающееся в том, что и здесь, и там мы находим на­ряду с общегосударственным представительством местные законода­тельные собрания; но входящие в состав федеративного государства штаты или кантоны отличаются от автономных провинций нефеде­ративного государства двумя существенными чертами. Во-первых, они имеют не только свои местные законодательные собрания, но и свои особые, независимые от центральной власти правительства. Так, например, во главе германских королевств, герцогств и княжеств стоят местные монархи, не зависящие от императора; штаты С.-Аме- риканской республики имеют своих выборных губернаторов, не под­чиненных союзным властям. Напротив, автономная область, как на­пример провинции Австрии, своего самостоятельного правительства иметь не может; высшим представителем правительственной власти в ней является наместник или генерал-губернатор, назначаемый гла­вою всего государства и ему подчиненный. Во-вторых, в федерации местные законы издаются исключительно местными органами, без всякого участия центральной власти; напр., в баварском законо­дательстве участвуют лишь баварский король и сейм. Император и другие императорские органы никакого отношения к нему не имеют. B государстве же с автономным устройством провинций местное за­конодательство построено на началах взаимодействия провинциаль­ных органов центральной власти. Так, например, в Австрии и общие, и местные законы издаются императором, но первые — с согласия имперского парламента, а вторые — с согласия областных сеймов.

Таким образом, областная автономия не есть создание государства в государстве, а лишь перенесение части законодательной деятельно­сти одного и того же государства из центра на места, иначе говоря, распространение на область законодательства основного принципа местного самоуправления, в силу которого местные дела должны ре­шаться местными выборными людьми.

Из сказанного достаточно ясно различие между автономией и федерацией, а вместе с тем и то недоразумение, в которое впадают критики постановлений земско-городского съезда, называя его чле­нов «федералистами».

Съезд отнюдь не высказался в пользу федеративного устройства России, но признал лишь желательным, чтобы после установления общегосударственного правового порядка бьш открыт законный путь для введения областной автономии в тех частях империи, где в том окажется потребность.

Отмечая этот факт, я вовсе не имею в виду перенести всецело на федералистов те обвинения, которые ныне направляются на съезд из консервативного лагеря. Напротив, независимо от скрывающейся в этих обвинениях путаницы понятий, они одинаково бездоказательны и ничем не обоснованы, направляются ли они против автономии или против федерации. Недостаточно просто сказать, что автономное или федеративное устройство уничтожает государственное единство (хотя этим уже можно смутить патриотическое чувство простодушных людей, имеющих смутное понятие об автономии и федерации); нужно доказать, что государственное единство действительно несовмести­мо с означенными принципами.

Германия и Соединенные Штаты — федерации, и тем не менее они представляют собой не «союзы самостоятельных областей» (как, по-видимому, полагает г. Н.Хомяков), а государства, и притом госу­дарства, принадлежащие к числу могущественнейших держав в мире и ведущие мировую империалистическую политику, во всяком слу­чае с не меньшим успехом, чем наше отечество. B федеративной Швейцарии мирно живут три различные национальности: немцы, французы и итальянцы, и несмотря на непосредственное соседство одноплеменных крупных государств, Германии, Франции и Италии, чувство общегосударственного единства здесь настолько крепко, что ему могут позавидовать многие нефедеративные государства.

Если даже федеративное устройство не ослабляет единства и могущества государства, то тем не менее можно видеть какую-либо опасность для них в областной автономии, которая, как было указано выше, есть лишь высшая ступень развития местного самоуправления.

B доказательство пагубности автономного устройства ссылаются иногда на Австрию. Ho достаточно самого поверхностного взгляда на эту страну, чтобы убедиться, что неправильное течение государ­ственной жизни происходит здесь не от чрезмерного, а, напротив, от недостаточного развития автономии в связи с уродливой классовой организацией представительства[138]. B самом деле областные сеймы ав­стрийских провинций не обнаруживает никаких сепаратистических тенденций, не превышают своих полномочий и не входят в конфлик­ты с центральным представительством. B некоторых из них, как, на­пример, в богемском и тирольском сеймах, наблюдается борьба на­циональностей, но эта борьба принимает особенно ожесточенный и вредный для государственной жизни характер не в областных сей­мах, а именно в центральном парламенте.

B 1894 году коалиционное министерство Виндишгреца пало из-за вопроса об учреждении словенской прогимназии в Штирии171. Нет сомнения, что общее положение дел в Австрии лишь выиграло бы, если бы подобного рода чисто местные дела и вместе с тем связан­ные с ними несогласия бьши перенесены в провинциальные собра­ния.

Еще один пример может осветить значение областной автоно­мии с точки зрения государственного единства. Это пример Эльзас- Лотарингии. Когда в 1871 году эта завоеванная немецким оружием страна бьша присоединена к Германской империи, население ее не скрывало своего сепаратизма и враждебных к Германии чувств. Тем не менее через 6 лет после присоединения, в 1877 году, Эльзас- Лотарингии бьша предоставлена областная автономия, создано мест­ное законодательное собрание и нечто вроде министерства при на­местнике. C точки зрения наших патриотов-централистов, этот шаг должен бьш быть признан гибельным для единства Германии, но нем­цы думали иначе, и история оказалась на их стороне.

B настоящее время громадное большинство населения Эльзас- Лотарингии прочно привязано к Германии, чрезвычайные полномо­чия наместника отменены, и идет речь о дальнейшем расширении прав имперской области, которое, конечно, еще более скрепит ее единение с империей. Это нечто иное, чем наша политика последних десятилетий в Польше и Закавказье; иные и результаты...

Ничто так не запутывает вопроса об автономии, как преувеличен­ные надежды или фантастические страхи, связанные с ним. Нужно подойти к нему спокойно и просто, взглянуть на него трезво, как на деловой вопрос практической политики. B сущности, OH сводится к следующему вопросу: нужны или нет в России местные законы? Если они не нужны, если Россией можно управлять посредством од­них общих законов, «действующих на всем пространстве империи», то, конечно, не нужна и автономия. Ho ответ на предыдущий вопрос ясен сам собой. Даже в настоящее время при общей системе бюро­кратического централизма, после нескольких десятилетий политики, стягивающей все к центру и стирающей все местные особенности, в России тем не менее во многих областях действуют местные законы, как, например, особые гражданские законы в Польше и Закавказье. Очевидно, и в будущем наряду с общими законами должны действо­вать и местные. A если необходимы местные законы, то нужны и местные законодательные учреждения. Члены Государственной думы, как представители всего народа, должны обсуждать и решать обще­государственные дела; местные дела, в том числе и местные законы, должны быть предоставлены местным выборным людям.

Издание местных законов общегосударственным представитель­ством бьшо бы не только принципиально неправильно, но и совер­шенно нецелесообразно практически. Представим себе, например, Россию с Государственной думой, но без всякой местной автономии. Положим, что в Царстве Польском, где действует особая ипотечная система, обнаруживается настоятельная потребность в каком-либо изменении этой системы. Прежде всего, потребность эта никак не может рассчитывать на быстрое удовлетворение. B сравнении с дела­ми общегосударственными она всегда будет казаться маловажной, а опыт западной Европы показывает, что даже в государствах, меньших по размеру и менее нуждающихся в реформах, чем Россия, парламен­ты с трудом справляются со всеми текущими общегосударственными делами. Местная нужда будет годами оставаться неудовлетворенной к справедливому неудовольствию местного населения. Далее, если до нее и дойдет, наконец, очередь, вопрос о местном законе будет решаться собранием, в котором 19 членов из 20 не будут иметь ни ясного о нем понятия, ни живого интереса к нему; в лучшем случае большинство будет руководиться мнением депутатов данной области, т. e. в нашем примере Царства Польского. Ho эти депутаты, избранные для обсуждения и решения дел общегосударственных совместно с выборными от других местностей империи, не могут быть признаны достаточным и компетентным представительством края для решения его местных дел; они не могут заменить собой местного собрания так же, как гласные от того или иного уезда в губернском собрании не могут заменить собой уездное собрание и вместо него решать уездные дела. Единственным компетентным органом для обсуждения местных законов является местное представительное собрание.

Теперь посмотрим на вопрос с другой стороны и поставим его так: будет ли единство Российского государства уничтожено, если в какой-либо части империи, например в Царстве Польском, на­ряду с общими законами, издаваемыми императором при участии Государственной думы, будут действовать в известных отношениях законы местные, издаваемые также императором при участии об­ластной думы?

Отрицательный ответ на этот вопрос ясен сам собой. B самом деле, в чем же заключается опасность для государственного единства? B самом факте существования местных законов наряду с общими? Ho тогда единства у нас и теперь нет. B том, что пределы местного законодательства могут быть раздвинуты слишком широко? Ho ведь эти пределы будут установлены общеимперским законом, т.е. реше­нием Государственной думы, утвержденным императором. Или мож­но опасаться, что областная дума выйдет из пределов своей области и захватит полномочия, ей не принадлежащие? Ho ее решения для того, чтобы войти в законную силу, должны получить санкцию мо­нарха. Или, наконец, опасаются того, что население автономной об­ласти совершенно не станет сообразовываться с общими законами и попытается отделиться от России? Ho тогда при чем тут автономия? Если в какой-либо части населения империи окажется желание и ре­шимость произвести восстание, оно произведет его и без автономии и даже без нее скорее, чем с нею.

Прежде, чем говорить об опасностях, угрожающих будто бы от автономии государственному единству, необходимо дать себе ясный отчет: в чем выражается это единство, и чем оно поддерживается?

Юридически государственное единство заключается в централи­зации и не в административном и законодательном единообразии, а в верховенстве (суверенитете) центральной государственной власти. Местная автономия не нарушает государственного единства, если она устанавливается общегосударственным законом, определяющим ее границы, и если наряду с местными представителями существует общегосударственное, в котором участвует и население автономных областей.

Внешними материальными средствами для поддержания госу­дарственного единства являются единство армии, иностранных сно­шений и общегосударственных финансов. Bce эти отрасли государ­ственной деятельности остаются всецело в руках центральной власти при самой широкой автономии.

Ho главная и наиболее прочная опора государственного единства и могущества лежит в области народной психологии, в сознании всем населением общности его политических интересов. Для того, чтобы такое сознание могло развиваться и крепнуть, не нужно ни этнографической, ни культурно-бытовой однородности государства, но необходимо, чтобы интересы одних его частей не приносились B жертву интересам других, чтобы объединение бьшо выгодно для всех и чтобы оно не препятствовало широкому удовлетворению местных нужд. A там, где местные нужды могут быть удовлетворены лишь пу­тем местного законодательства, правильное отношение между госу­дарством и его частями может быть достигнуто лишь установлением автономии, и она в этом случае является необходимым средством для скрепления и упрочения государственного единства.

Ддя того, чтобы отнестись к идее областной автономии правильно, не нужно видеть в ней ничего больше того, что заключается в самом ее понятии. Автономия есть необходимый в представительном госу­дарстве порядок издания местных законов; она нужна там, постольку и в тех пределах, где, поскольку и в каких пределах нужны местные законы. Можно спорить о желательности и целесообразности автоно­мии, но видеть в ней покушение на государственное единство может лишь тот поверхностный и легкомысленный патриотизм, который ищет единства не внутреннего, а внешнего, и полагает, что оно уста- новляется и поддерживается мерами принуждения. Думается, однако, что после всех событий, пережитых нами за последние два года, мы хорошо знаем цену и такому единству, и такому «патриотизму».