Административная автономия.

Вторая модель - это модель административной автономии, ав­тономии сверховнойроссийской властъюисм.ешанной администра- цией среднего и низшего звена. Она была распространена в Российской империи шире, чем модель «политической автономии».

Наибольшее развитие эта модель получила в Прибалтике, кото­рая имела уникальное положение в составе империи. Значительная часть Прибалтики, как отмечалось ранее, была присоединена в резуль­тате Северной войны России со Швецией. B Прибалтике был сохранен прежний, существовавший при шведском владычестве, статус админи­стративной автономии. Проведенная при Петре I губернская реформа не изменила старые корпоративно-сословные порядки управления в крае. Остзейское баронство, рыцарство и бюргерство сохранили в своих ру- ках административную и судебную власть, основывающуюся на средне­вековом рыцарском праве времен Ливонского ордена и шведских зако­нах XVII в. Общий надзор за управлением осуществляли назначаемые царем губернаторы и генерал-губернаторы, но большая властьнаходи- лась в руках остзейского дворянства. Делопроизводство велось на не­мецком языке.

Екатерина ІІ, считавшая, что “автономия края - это нечто боль­шее, чем ошибка”, пыталась изменить этот статус. B 1782-1784 гг. она ввела здесь, как и везде, наместничество во главе с генерал- губернатором ирландцем Ю.Ю.Броуном (он губернаторствовал в Риге с 1762 г.), лично подчинявшимся императрице и Сенату. Еще большее значение имело введение Жалованных грамот дворянству и городам, поскольку там речь шла о сословиях, независимо от их национальной принадлежности. Именно сословными привилегиями остзейское дво­рянство и бюргерство делиться не желали. Однако, генерал-губернатор стал скорее защитником интересов баронов в Петербурге, чем вырази­телем интересов короны в Прибалтике, за что его Екатерина II резко критиковала. Проведенные императрицей реформы внутреннего управ­ления все же не отразились кардинальным образом на автономии При­балтики.

Александр I проводил мягкую политику в отношении Прибалти­ки. B 1845 г., уже при его приемнике, был закреплен “Особый порядок” управления в Прибалтике на основе местных узаконений остзейских губерний, на основании которых прибалтийские губернии управлялись до 80-х гг. XIX в., то есть до Александра III.

Такое привилегированное положение Прибалтики в Российской империи, которое можно рассматривать как фактически администра­тивную автономию, хотя оно и не было закреплено, как это было в от­ношении Польши и Финляндии, правом политической автономии, зиж­дилось на более прочных основаниях, чем конституция. Балтийские немцы были самой надежной опорой российской самодержавной вла­сти, ибо с помощью этой власти они (составлявшие всего несколько процентов от населения Эстляндии, Лифляндии и Курляндии) держали в жестком повиновении длительное время коренное местное население - эстов и латышей. Именно немецкие бароны всячески противились про­ведению буржуазных реформ в Прибалтике.

Можно сказать, что это был один из главных форпостов консер­вативных сил и реакции в России. Учитывая самые тесные династиче­ские связи России с немецкими землями, особенно с Пруссией, понятно, почему именно прибалтийские губернии сохранили почти все сослов­ные права и привилегии. Отнюдь не случайно, что большинство губер­наторов и генерал-губернаторов, назначавшихся в Прибалтику, были “обрусевшими” немцами. И после Прибалтики многие из них посыла­лись уже на другие окраины Российской империи. Они составляли зна­чительную часть в губернаторском корпусе.

Таким образом, Прибалтика имела уникальное положение в Рос­сийской империи. He обладая никаким особым официальным полити­ческим статусом, это фактически была одна из самых привилегирован­ных окраин империи, такой своеобразный “кондоминиум” России и Пруссии, где вольготно жилось привилегированному правящему немец­кому меньшинству.

Хотя и Прибалтика, и Финляндия были отвоеваны Россией у Швеции, но место и роль этих двух окраин в империи были различны. Финляндия после присоединения к России долгое время была ориенти­рована по-прежнему на Швецию, и шведская элита занимала в ней при­вилегированное положение. Россия для нее не стала родной.

Прибалтика же в лице балтийских немцев, которая всегда ориен­тировалась на Германию, после присоединения к России нашла в лице российских монархов, особенно со времен Павла I - фактически своих единоплеменников. И Россия, и Пруссия, будучи B-XVIU -■ первой поло­вине XIX в. довольно отсталыми (по буржуазным меркам) государст­вами, стали для остзейцев средством сохранения своих сословных при­вилегий.

Ha Кавказе, наиболее многонациональной окраине России, имели место почти все модели вхождения в империю, кроме, может быть, по­литической автономии. Мы уже выше писали о Картли-Кахетинском царстве, которое в начале XIX в. перешло от протектората к общеим­перскому губернскому устройству37.

B остальных землях Кавказа преобладала, как правило, админи­стративная автономия, носившая временный характер. B начале здесь существовало несколько десятков феодальных владений во главе с на­следственными правителями. B конце XVIII - начале XIX в. большин­ство этих владений Северного Кавказа и Закавказья вошло в состав Рос­сийской империи, признав себя вассалами. Акт присоединения оформ­лялся, как правило, присягой на верность царю и обязательством за­щищать от неприятелей кавказские границы империи. B некоторых случаях оговаривалось право русских купцов на ведение свободной тор­говли на местах.

Власть феодальных правителей региона оставалась, как и прежде, наследственной, передавалась старшему в роду или по возрасту.

Постепенно российское правительство начало распространять общеимперские законы и учреждения на ханства. Ha Северном Кавказе это вызвало сопротивление местной знати и широких народных масс, особенно в Чечне, Дагестане и Закубанье и привело к кавказской войне, длившейся почти 60 лет. Возникновение войны способствовало сохра­нению в крае административной автономии многих ханств, принимав­ших участие в борьбе с Шамилем. Царское правительство всячески поддерживало местных правителей, использовало их лояльность и спо­собность влиять на местное население в пророссийском направлении.

B Закавказье же, где не было Кавказской войны, уже в первой четверти XIX в. Шекинское, Карабахское, Ширванское, Кубинское и Бакинское ханства были лишены административной автономии и пре­образованы в обычные провинции империи. Чтобы ослабить негатив­ную реакцию местного населения на ликвидацию ханств, российская администрация не спешила с изменением традиционных обычаев, по­рядков и налоговых ставок этих мест. B большинстве ханств была вве­дена система военно-народного управления. Военные коменданты из русских офицеров и капитан исправник осуществляли все основные функции в бывших автономиях.

B это же время лишились административной автономии и боль­шинство царств и княжеств Западной Грузии. Это произошло либо в связи с переориентацией правителей княжеств в сторону противников России (как в Имеретии и Гурии соответственно в 1810 и 1826 гг.), ли­бо в связи с кончиной правящего князя, как это было в Мингрелии в середине XIX в. Эти княжества были преобразованы в области, во главе которых встали русские военные. Ho при каждом из них создавался временный орган с совещательными функциями из местной знати.

Ha Северном Кавказе ликвидация автономий происходила в 60-е гг. XIX в., после окончания Кавказской войны. Так, в эти годы Авар­ское, Кюринское и Мехтулинское ханства, Тарковское шамхальство и Кайтаго-Табасаранское уцмийство были преобразованы в округа и во­енные отделы. Хотя бывали случаи ликвидации султанатов и раньше - в случае перехода их правителей на сторону Шамиля. Так, в 1844 г. было ликвидировано Елисейское султанство, после того как султан Данилян не захотел быть “участковым заседателем” в Белоканской области (куда было присоединено султанство) и переметнулся к Шамилю.

Таким образом, на Кавказе, состоявшем из множества разоб­щенных феодальных царств, княжеств, ханств и султанатов, после вхо­ждения соответствующего государственного образования в состав Рос­сийской империи и стабилизации ситуации постепенно ликвидирова­лась его автономия и вводилась смешанная система управления с уча­стием в администрации на среднем и низшем уровнях русских чиновни­ков и представителей местной знати, а у горских народов сначала вво­дилась военно-народная система управления, а затем уже - общеимпер­ская.

Ha высшем же уровне в лице наместника, генерал-губернатора или главноначальствующего административная автономия существова­ла вплоть до февраля 1917 года. Именно многонациональность, много- конфессиональность, многоукладность и политическая разрозненность Кавказа обусловили самое длительное на территории российской импе­рии существование наместничества и самый высокий статус кавказско­го наместника. Только на Кавказе и в Польше в качестве наместников пребывали Великие князья.

Это было “государство в государстве”, управлять которым было невозможно, находясь в Петербурге.

Разновидностью второй модели управления окраинами было во- енно-народное управление.

Военно-народное управление - зто управление гражданскими делами, поставленное под контроль военного ведомства, осуществляе­мое при помощи местной “народной” администрации. Эта модель управления была присуща восточным окраинам империи, таким как Кавказ, Средняя Азия, Казахстан, юг Сибири.

B наиболее целостном и законченном виде она сложилась в Тур­кестанском генерал-губернаторстве во второй трети XIX в. B этот пери­од все ханства Средней Азии были отсталыми феодальными государст­вами со значительными пережитками рабовладения, а среди кочевников продолжали преобладать родоплеменные отношения.

Главное начальство по системе военно-народного управления, закрепленной в проекте “Положения об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областей” (1867 г.), вверялось генерал-губернатору39. Он назначался непосредственно по Высочайшему усмотрению и подчи­нялся военному министру. В подчинении генерал-губернатора и одно­временно командующего военным округом находились два военных губернатора, возглавлявшие Семиреченскую и Сырдарьинскую облас­ти. По отношению к военно-народному управлению военные губерна­торы обладали правами и обязанностями гражданских губернаторов. Военный губернатор назначал и увольнял чинов уездного и волостного управления, утверждал аксакалов и порядок их выборов.

Кроме того, в проекте Положения содержался список местных должностей, которые отдавались лицам из коренного населения. Для кочевников (киргизов) - это родоправители, бии, манапы. Для оседлых (сартов) - аксакалы, раисы, бозар-баши и казии. Аксакалы стояли во главе оседлого населения и соединяли в своем лице административную и полицейскую власть. Ha серкерах и закетчах лежали обязанности по взиманию податей. Наблюдение за чистотой нравов было главным заня­тием раисов.

Непосредственными начальниками всей местной администрации являлись управляющие туземным населением. Ha управляющих возла­гались следующие обязанности: надзор за работой низших судов; забота о неприкосновенности проходящих караванов; разрешение споров о пользовании арыками между кочевниками и оседлыми жителями, на­блюдение за правильностью и исправностью взимания податей, испол­нением повинностей и предписаний администрации местным населени­ем.40

Военно-народная система управления характеризовалась сле­дующими чертами: 1) неразрывность военной и гражданской власти; 2) предоставление местного управления по всем делам, не имеющим поли­тического характера, выборным лицам из среды коренного населения;

3) сохранение обычного права в рамках местного законодательства в той сфере отношений, которая не могла быть пока урегулирована об­щеимперскими законами.

По мере все более тесного приближения окраины к России воен- но-народное управление уступало место общеимперскому губернскому управлению.

2.1.5. Управление с общеимперской администрацией.

Третья модель - это управление окраиной с (общеимперской) го­сударственной администрацией на всех уровнях.

Эта модель управления устанавливалась, как правило, постепен­но, по мере прохождения окраиной предыдущих этапов (моделей) ин­корпорации в состав империи. При этом окраина могла пройти и не все этапы, всё зависело от конкретно-исторической ситуации.

Для этой модели характерно наличие на всех трех ступенях управления русской администрации. Имеется в виду: генерал-

губернатор (наместник) на уровне края; губернатор (военный или гра­жданский) на уровне губернии и уездный начальник на уровне уезда.

Ho были и исключения. Так, эта же модель управления была ус­тановлена на белорусских землях сразу же после присоединения их к России по первому разделу Речи Посполитой в 1772 г. Здесь было обра­зовано первое в Российской империи наместничество (тогда наместни­чества и генерал-губернаторства были общероссийской формой управ­ления), которое (как мы отмечали выше) использовалось очень удачно для апробации екатерининской губернской реформы. Наряду с сохра­нением здесь в городах магдебургского права, генерал-губернатор З.Г. Чернышев ввел в белорусских губерниях новые губернские институты и сумел так организовать управление, что сразу же поставил эту терри­торию не только вровень, но и зачастую впереди многих внутренних центральных русских губерний.

Также довольно быстро общеимперская система управления ок­раинами сложилась на территории Малороссии. Новороссии и Слобод­ской Украины.

Постепенно общеимперская система управления окраинами была введена во всех национальных окраинах Российской империи, за ис­ключением Финляндии.

2.1.6.