K ВОПРОСУ O РЕФОРМЕ СЕНАТА

I

Среди великого множества законопроектов второстепенного и третьестепенного значения, которыми завалена третья Дума, не мо­жет не привлечь к себе внимания законопроект министра юстиции «о некоторых изменениях в порядке производства и решения дел B департаментах Правительствующего Сената прежнего устройства», — не потому, впрочем, чтобы этот проект содержал в себе крупную за­конодательную реформу, но именно благодаря тому, что, не имея такого характера, он в то же время, судя по сопровождающей его мотивировке, грозит поставить точку в истории вопроса, имеющего огромную важность и еще недавно ставившегося официально в го­раздо более широких рамках.

Как известно, департаменты Сената «прежнего устройства», за исключением того из них, который именуется «судебным» (следо­вательно, первый, второй и департамент герольдии), являются у нас главным образом органами административной юстиции и надзора за законностью управления.

Первенствующее значение принадлежит в этом отношении пер­вому департаменту; компетенция его составляет общее правило, тог­да как второй департамент осуществляет функции административ­ной юстиции и надзора лишь по делам крестьянского управления, а департамент герольдии рассматривает отчасти административные, отчасти административно-судебные дела, касающиеся прав привиле­гированных сословий.

Нет надобности распространяться о том, насколько важна для установления правового порядка в государстве правильная органи­зация административной юстиции, т.е. рассмотрения и разрешения жалоб на незаконные распоряжения органов управления, в порядке судебного разбирательства. Можно смело сказать, что хорошо по­ставленная административная юстиция служит не менее важной га­рантией законности управления и неприкосновенности публичных прав граждан, чем ответственность министров. У нас в России пра­вильной организации административной юстиции еще не существу­ет.

1) при отсутствии в департаменте требуемого для большей части решений единогласия или усиленного большинства (2Д голосов);

2) в силу Высочайшего повеления для разрешения всеподданнейших жалоб на департаменты, и 3) по некоторым категориям вопросов, разрешаемых при участии подлежащего министра, в силу протеста этого последнего. Перенесение же дела из общего собрания Сена­та в Государственный Совет и разрешение его в порядке верховного управления кроме вышеуказанного случая (протест министра юсти­ции) установлено также для тех случаев, когда в общем собрании не состоится узаконенного большинства 2/3 голосов. Делопроизводство административных департаментов Сената отличается архаичностью и вытекающей отсюда крайней сложностью и медленностью. Руко­водимые прокуратурой канцелярии играют преобладающую роль. За исключением лишь некоторых вопросов, разрешаемых простым большинством голосов, по всем остальным делам требуется или еди­ногласное решение, или большинство 2/3 голосов. И без того чрезвы­чайно медленное движение дел, по выражению министра юстиции «напоминающее волокиту дореформенных судов», осложняется и замедляется еще более по многочисленным категориям дел, подле­жащих решению при участии того Министра, до ведомства которого они относятся. Для характеристики установленного для таких случа­ев порядка делопроизводства достаточно указать, что, хотя дела по­добного рода разбираются в определенные, назначенные особо для каждого министерства дни недели и хотя в случае отсутствия или бо­лезни министра вместо него может присутствовать его товарищ, тем не менее закон предусматривает возможность двукратной отсрочки дел за неприбытием представителя министерства, а после двух таких заседаний предоставляет лишь Сенату., «войти через обер-прокурора в сношение с министром для назначения дня слушания дела». Для до­ставления Сенатутребуемых им сведений, объяснений и заключений, а также отзывов и мнений, министрам дается трехмесячный срок, и лишь по истечении этого срока они обязаны донести Сенату о при­чинах промедления.

He удивительно, что при таких порядках в первом департаменте Сената остается ежегодно 10-12 тысяч нерешенных дел и что запо­здалые решения, как, напр., отмена земских или городских выборов уже после того, как незаконно избранное лицо отслужило свой срок, составляют в практике Сената нередкое явление.

K этому нужно еще прибавить, что, в противоречие общепризнан­ным в настоящее время началам судопроизводства, заседания депар­таментов «прежнего устройства» происходят при закрытых дверях, и стороны к устным объяснениям не допускаются или, точнее говоря, объяснения одной из спорящих сторон, именно администрации в лице министров, не только допускаются, но во многих случаях при­знаются необходимыми для рассмотрения дела, тогда как противная сторона (жалующееся на незаконное распоряжение частное лицо или общественное учреждение) лишена возможности подкрепить свою жалобу словесными объяснениями.

Помимо указанных наиболее ярких недостатков организации и делопроизводства административных департаментов Сената нельзя не упомянуть и о том, что установленное законом определение их компетенции не соответствует современным принципам распреде­ления государственных функций между различными учреждениями. B круг ведомства названных департаментов с делами администра­тивной юстиции смешаны некоторые второстепенные функции активного управления, вопросы, касающиеся уголовной и граждан­ской ответственности должностных лиц (связанные с устаревшей и неправильной идеей о неприменимости к таким лицам общего по­рядка судебной ответственности), наконец, полномочия, имеющие близкое отношение к законодательству и находящиеся в противоре­чии с принципами конституционного строя (право законодательной инициативы по поводу так называемых «казусных дел», право общих разъяснений смысла закона и право обнародования законов).

Вопрос о реформе Правительствующего Сената был официаль­но поставлен еще три года тому назад, в эпоху первых правитель­ственных актов, признававших необходимость обновления нашего государственного строя.

Приступив к выполнению возложенного на него поручения, осо­бое совещание прежде всего пришло к заключению, что преобразова­ние Сената должно быть выдвинуто в первую очередь и осуществлено ранее преобразования местных органов административной юстиции, так как вторая реформа сопряжена «с более серьезными затруднения­ми» и «более крупными расходами», чем первая. Это предположение 15 мая 1905 г. получило Высочайшее утверждение. Выработанный за­тем совещанием проект пересмотра Учреждения Правительствующе­го Сената не получил однако движения в законодательном порядке и перед открытием первой Думы бьш сдан в качестве материала для дальнейшей разработки вопроса в министерство юстиции. C тех пор, вплоть до внесения министром юстиции вышеупомянутого законо­проекта в третью Думу, вопрос о реформе Сената правительством не возбуждался, но во время сессии второй Думы он бьш поднят в Госу­дарственном Совете членами так называемой «группы центра», кото­рые в числе 39 лиц, с гг. Сабуровым и Таганцевым167 во главе, внесли «проект основных положений изменения и дополнения Учреждения Правительствующего сената». Проект этот встретил однако резкую оппозицию со стороны министерства и «правых» членов Совета и бьш отвергнут незначительным большинством (голоса разделились почти пополам).

Проект особого совещания, насколько можно судить по имею­щимся о нем сведениям, по-видимому, исходил из основных начал, установленных комитетом министров, и сам в свою очередь послу­жил основанием для проекта членов Государственного Совета, так что все три проекта, о которых мы до сих пор говорили, в общем до­вольно близки между собой. Нельзя сказать, чтобы вопрос о реформе Сената ставился в них вполне правильно и достаточно полно. Так, комитет министров в 1905 г., совершенно справедливо признавая не­обходимым преобразование административной юстиции «в духе тех же великих начал, которые легли в основу Судебных Уставов Импера­тора Александра II», не делал отсюда того необходимого логическо­го вывода, что сенаторы административных департаментов должны быть несменяемы и назначаться из числа лиц, обладающих юридиче­скими познаниями. Тот же существенный пробел мы находим в про­екте особого совещания (судя по краткой передаче его содержания в объяснительной записке министра юстиции) и в «основных поло­жениях», внесенных 9 апреля 1907 г. в Государственный Совет груп­пой его членов. Составители вышеуказанных проектов, по-видимому, считали возможным обеспечить независимость и надлежащий лич­ный состав Сената другими, косвенными средствами, а именно путем учреждения в первом департаменте, по примеру других департамен­тов, должности первоприсутствующего и предоставления первопри­сутствующим права входить, помимо министра юстиции, с личными докладами к Государю по вопросам, касающимся личного состава сенаторов, а также по другим делам, требующим Высочайшего раз­решения, далее, путем установления постоянного штата сенаторов, предоставления самому сенату избирать для представления Госуда­рю кандидатов на сенаторские должности и, наконец, путем отделе­ния должности генерал-прокурора Сената от должности министра юстиции. Наряду с этим предполагалось значительно расширить те полномочия Сената, которые могут быть небесполезными корректи­вами абсолютно-бюрократического порядка управления, но плохо вяжутся с конституционными началами, а именно принадлежащее Сенату в известных случаях право законодательной инициативы (со­ображения ком. мин.), участие его в привлечении к ответственности должностных лиц и в особенности министров (там же и в проектах особ, совещания и членов Г.С.) и право проверки законности прави­тельственных распоряжений до их опубликования (там же). Предпо­ложения эти, вполне понятные в проектах, составлявшихся в 1905 г., после провозглашения конституционного принципа представили весьма благодарный материал для критики, чем (хотя и не вполне удачно) воспользовалось министерство юстиции в объяснительной записке к своему проекту, внесенному в Думу.

Нельзя не признать однако, что, несмотря на слабые стороны вы­шеупомянутых проектов 1905 и 1907 гг., в общем вопрос о реформе Сената бьш поставлен в них довольно широко, во всяком случае не­сравненно шире, нежели он теперь ставится министром юстиции. Так, например, они признавали необходимым установить окончательное решение всех дел в Сенате простым большинством, совершенно от­менить принадлежащее ныне обер-прокурорам и министрам право опротестовывать сенатские решения, устранить перенесение дел из департамента в общее собрание, а из общего собрания в Государ­ственный Совет (последний пункт, впрочем, обойден молчанием в проекте членов Государственного Совета). Комитет министров, кроме того, высказывался в 1905 г. за установление публичности заседаний административных департаментов Сената. Вообще проекты эти при всех своих недостатках обнаруживали действительное стремление обеспечить Сенату известную самостоятельность и поставить формы его делопроизводства в уровень с современными требованиями.

Нельзя сказать того же о проекте министерства юстиции, внесен­ном в третью Государственную Думу.

II

Уже самое заглавие проекта министерства юстиции и «введение» приложенной к нему объяснительной записки не оставляют сомне­ния в том, что не только о коренной, но и сколько-нибудь существен­ной реформе Сената здесь нет и речи. Намеченный актами Верховной Власти 17 января и 15 мая 1905 г. план преобразований признается ныне министром юстиции «преждевременным и нецелесообразным (стран. 9 записки). Крупный вопрос о правильной организации у нас административной юстиции сводится к не лишенному значения, но второстепенному вопросу о «некоторых изменениях в порядке про­изводства и решения дел в Сенате, — изменениях, технически полез­ных, но которые сами по себе совершенно не в состоянии подвинуть сколько-нибудь значительно вперед дело “охранения полной силы закона”».

Такое сужение первоначальной задачи мотивируется в объясни­тельной записке двумя соображениями.

Прежде всего, по мнению министра юстиции (диаметрально про- тивоположномуВысочайшеутвержденному 15 мая 1905 г. всеподдан­нейшему докладу председателя особого совещания), преобразование Сената настолько тесно связано с предположенным учреждением местных административных судов, что до окончательной разработ­ки последнего вопроса осуществлено быть не может. A так как вопрос о местных административных судах, несмотря на значительный срок, истекший со времени его официальной постановки, не разработан и разрешение его отнесено даже к отдаленному будущему» (стран. 55), то и полный пересмотр учреждения Правительствующего Сената от­срочивается на неопределенное время. Этот аргумент является весьма неожиданным, и не только потому, что настоятельная необходимость реорганизовать Сенат, не ожидая окончательной разработки вопро­са о низших органах административной юстиции, бьша признана еще в начале 1905 г., но и по существу самого дела. Бесспорно, бьшо бы весьма желательно создать сразу стройную систему администра­тивной юстиции, и едва ли эта задача столь затруднительна, как она рисовалась в 1905 г. особому совещанию и рисуется ныне министру юстиции. Ho раз по тем или иным причинам учреждение местных административных судов не может быть осуществлено так же ско­ро, как реформа административных департаментов Сената, то нет никаких серьезных оснований откладывать из-за этого последнюю. B этом отношении особое совещание 1905 г. стояло, несомненно, на правильной точке зрения. Как показывает опыт Западной Европы, реформы в области административной юстиции обыкновенно на­чинались именно с учреждения или преобразования высшего адми­нистративного суда, местные же органы административной юстиции часто отставали от него в своем развитии[133]. И это вполне понятно. B административной юстиции высший орган, являясь в то же время по многим делам и первой инстанцией, представляет собой основ­ной суд Quge de droit commun, как говорят французы), и если при­знавать, что организация административной юстиции должна быть единообразна на всех ее ступенях, то, несомненно, устройство низ­ших, так сказать, добавочных административных судов должно быть приноровлено к устройству высшего трибунала, а не наоборот, как, по-видимому, полагает министерство юстиции. B особенности не­понятным представляется в «объяснительной записке» указание, что от той или иной организации местных судов должен зависеть даже «состав» Сената (стран. 6). Трудно в самом деле предположить, что по мысли составителей записки, Сенат должен пополняться по выбору подчиненных ему органов или под известным влиянием их, а между тем это как будто вытекает из вышеприведенного указания.

Быть может, с введением местных административных судов и пришлось бы делать снова в учреждении Сената некоторые второ­степенные поправки, но в этом нет никакой беды, и трудно понять, почему это обычное при проведении реформ частями явление так смущает авторов записки, тем более, что, с их точки зрения, вторая половина реформы относится к «более или менее отдаленному бу­дущему».

Столь же мало убедительным представляется и второе соображе­ние, приводимое в записке в пользу отсрочки коренного преобра­зования административных департаментов Сената, а именно ссылка на то обстоятельство, что Сенат в настоящее время «не есть только орган административной юстиции, но и орган управления, которо­му подчинены все административные власти империи». Отсюда, по мнению министерства юстиции, вытекает такая альтернатива: или Сенат должен быть освобожден от функций активного управления и превращен в высший орган административной юстиции, что не­возможно сделать иначе, как в связи «с той или иной организацией низших административных судов», или же «функции административ­ного свойства» за ним должны быть сохранены, но определять эти функции теперь опять-таки невозможно ввиду тесной зависимости их от организации местного управления и самоуправления, которая должна в близком будущем подвергнуться коренному изменению. Та­ким образом, в обоих случаях полный пересмотр учреждения Сената оказывается «преждевременным».

Представляется весьма характерным то, что записка, говоря о положении Сената как высшего органа активного управления, огра­ничивается лишь неопределенным указанием на устаревшие общие определения этого положения в ст. 1-й и 2-й Учр. Прав. Сената и даже науказ ПетраІ 1711г.168, нонеобозначаетконкретно, какиежеимен- но «функции Сената административного свойства» так затрудняют решение вопроса об его судьбе. Нам кажется, что это—вовсе не случай­ное упущение; иначе составители записки в данном случае и не мог­ли поступить. Ведь ни для кого не тайна, что Сенат уже давно потерял значение высшего органа активного управления и сделался органом правосудия и надзора за законностью управления. 0 действитель­ном подчинении ему, например, министров «в порядке управления и подчинения», давно нет и речи, хотя о таком подчинении и говорит ст. 1-я его Учреждения. Равным образом не имеют более практическо­го значения и те приводимые в записке в качестве действующего за­кона положения статьи 2-й, в силу которых Сенат «печется о средствах к облегчению народных нужд, к охранению общего спокойствия и тишины» и т. п. Принадлежащие ныне Сенату полномочия в области активного управления или имеют чисто номинальный характер, или представляют собой случайно уцелевшие придатки к его основной компетенции, которые должны быть или упразднены, или переданы другим учреждениям. Да и само министерство юстиции едва ли пита­ет серьезные сомнения в вопросе о том, может ли Сенат в настоящее время быть высшим органом активного управления. B своей записке оно само справедливо указывает, что это бьшо бы совершенно несо­вместимо с ролью совета министров (стр. 7). Несколько далее там же говорится, что представление на усмотрение Государя Императора сенатских определений и вопросов, касающихся личного состава се­наторов, относится к области управления и потому «не соответствует значению Правительствующего Сената, как высшего административ­ного суда», причем делается ссылка на «основные начала современ­ного требования о разделении властей» (стран. 20-21). Еще ниже при рассмотрении вопроса о законодательной инициативе Сената, он пря­мо причисляется к судебным установлениям, и признается необходи­мость применения к его административным департаментам основных начал Судебных Уставов Императора Александра II (стран. 53).

Логический вывод из такого взгляда может быть только один: Се­нат должен быть высшим административным судом и ввиду этого, со­гласно требованию о разделении властей, должен быть освобожден от всех функций несудебного характера. Министерский проект даже делает некоторые шаги в этом направлении, а именно лишает сенат права законодательной инициативы по так называемым «казусным делам» и освобождает первый департамент, являющийся по преиму­ществу административным судом, от целого ряда мелких функций, не относящихся к области административной юстиции, перенося ж или в другие департаменты Сената, или в иные учреждения. Исходя из принимаемого самим министерством принципиального воззрения на Сенат, нужно лишь, не ограничиваясь этим робким шагом, пойти решительно далее по этому пути и сделать, таким образом, Сенат дей­ствительно высшим органом административной юстиции. Ставить же разрешение основного государственного вопроса о разграничении компетенции высших государственных учреждений в зависимость от той или иной организации, которую получат в будущем местное управление и самоуправление, по меньшей мере нелогично.

III

Слабость возражений против возможности коренного преобра­зования Сената в настоящее время сама по себе наводит на мысль, что помимо их имеется и другой серьезный мотив к отсрочке на неограниченное время такой реформы Сената, которая сделала бы его действительно «судебным установлением». И такой мотив мы, действительно, находим несколько ниже, в том месте записки, где критикуются предложения особого совещания и «группы центра» Го­сударственного Совета, касающиеся порядка назначения сенаторов.

Означенные предположения имели в виду предоставить сенат­ской коллегии право избрания на сенаторские вакансии, а первопри­сутствующему — право непосредственного доклада Государю по де­лам, касающимся личного состава и службы сенаторов. Как уже бьшо сказано выше, проект этот предоставляет довольно благодарный материал для критики. Вопрос о возможности пополнения состава высших судебныхучреждений путем кооптации (хотя бы ограничен­ной лишь представлением кандидатов) является в теории спорным. Некоторые юристы-теоретики высказываются за кооптацию, видя в ней средство обеспечения независимости судебной власти, другие возражают против этого, опасаясь превращения судов в замкнутые, своего рода аристократические корпорации. Bo всяком случае о ко­оптации в полном или ограниченном объеме едва ли можно говорить в том случае, когда самая организация и компетенция учреждения, которому предполагается дать это право, не имеют еще под собой определенных и прочных основ, и когда нет твердой уверенности в том, что наличный состав этого учреждения вполне соответствует его задачам. Записка министерства юстиции однако этой стороны дела почти не касается, а выдвигает в качестве главного аргумента против вышеупомянутого проекта соображение совсем иного свой­ства, выраженное, с не совсем обычной в официальных документах откровенностью. Сохранение действующего порядка назначения сенаторов признается необходимым потому, что... «никакое прави­тельство не может существовать, если у него не будет возможности руководить внутренней политикой государства, право же избрания личного состава государственных учреждений есть одно из могу­щественных орудий для направления политики по пути, указанному Монархом»[134] (стран. 23.) Итак, Сенат, по мысли министерства, должен быть орудием внутренней политики. B этом собственно и заклю­чается основная, руководящая мысль разбираемой записки, ее скры­тый лейтмотив. После содержащихся в той же записке рассуждений о «значении Сената как высшего административного суда», о необхо­димости применения к его организации «основных начал Судебных Уставов Императора Александра II» это откровенное отождествление правосудия с «внутренней политикой» является поистине неожидан­ным. Еще более неожиданно подкрепление такого своеобразного взгляда ссылкой на французского юриста Окока (стран. 23), тем бо­лее, что приводимое мнение Окока как раз диаметрально противопо­ложно взгляду составителей записки: мысль Окока заключается в том, что члены высшего административного суда во Франции являются представителями правосудия, независимыми от того или иного на­правления внутренней политики, несмотря на то, что они назнача­ются главой государства по представлениям министров; по мысли же записки, члены высшего административного суда в России должны назначаться Монархом по представлению министров для того, что­бы власть могла располагать «могущественным орудием для направ­ления внутренней политики» по тому или иному пути.

Отвергая по указанным мотивам проектированный особым сове­щанием порядок назначения сенаторов, министерство юстиции в то же время не предлагает и другого, более надежного средства для обес­печения надлежащего состава сената, а именно распространения на департаменты прежнего устройства правила, которое действует по отношению к 3 кассационным департаментам и в силу которо­го сенаторы должны обладать юридической подготовкой и пользо­ваться несменяемостью. Вопрос этот обходится в проекте министра юстиции полным молчанием, и такой пробел тем более странен, что, во-первых, в записке министра административные департаменты неоднократно признаются судебными установлениями, к которым должны иметь применение начала Судебных Уставов; во-вторых, по всей записке красной нитью проходит признание, что при настоя­щем порядке не обеспечивается соответствие личного состава адми­нистративных департаментов характеру их деятельности. Так, напри­мер, на стран. 33-й записки мы читаем, что департаменты прежнего устройства пополняются «преимущественно лицами, посвящавшими себя до поступления в Сенат административной деятельности>>, и что «в отличие от сенаторов кассационных департаментов, прежняя служба коих протекала большею частью в судебных установлениях>>, эти лица, «ввидуусловий их предшедшей административной деятель­ности, обыкновенно не имели возможности приобрести опытность в изготовлении дел к докладу, в устном докладе дел и в составлении мотивированных определений». Ha следующей странице встречается весьма характерное указание, что при настоящем составе департа­ментов прежнего устройства помощь «сведущего юриста», «опытного в изъяснении законов» (каковым является подчиненный министру юстиции обер-прокурор), для сенаторов «совершенно необходима». Как видно из помещенного на стран. 37-38-й возражения против воз­ложения на сенаторов обязанности составлять резолюции и опреде­ления, сенаторы департаментов прежнего устройства не являются в Сенат со столь же «обширными и глубокими познаниями в области материального и процессуального права», как сенаторы кассацион­ных департаментов, и «не обладают такою же опытностью в мотиви­ровке применения и толкования законов». Очевидно, что положение вещей, при котором члены высшего судебного учреждения офици­ально не признаются достаточно «сведущими и опытными юриста­ми», чтобы делать доклады по рассматриваемым им делам, составлять свои собственные резолюции и определения и толковать без посто­ронней помощи законы, при котором начальник канцелярии выс­шего суда является более сведущим и опытным юристом, чем сами судьи, представляется в высшей степени ненормальным и исклю­чающим всякую возможность правильного отправления правосудия. Тем не менее министерство юстиции, официально констатируя это положение, не только не принимает в своем проекте никаких мер к его изменению, но, напротив, в объяснительной записке заявляет, что «с изменением положения Сената состав департаментов прежне­го устройства едва ли в скором времени изменится».

По вопросу о несменяемости сенаторов нельзя не отметить B соображениях министра юстиции какой-то недоговоренности. Ha стран. 21-й объяснительной записки министерство, говоря о кас­сационных департаментах, признает, что «самостоятельность и не­зависимость суда» обеспечиваются «несменяемостью судей»; пере­ходя далее к административным департаментам, записка говорит о первоприсутствующем как о «лице, пользующемся несменяемостью» (стран. 22). Читатель готов уже предположить, что министерство намерено распространить начало несменяемости на департаменты прежнего устройства. Ho нить рассуждений о несменяемости на этом внезапно обрывается, и затем ни объяснительная записка, ни самый проект не упоминают уже ни одним словом ни о несменяемости, ни о других связанных с нею мерах, необходимых для обеспечения независимости Сената (а именно об отмене перевода сенаторов из одного департамента в другой без их согласия и об установлении не­совместимости должности сенатора с другими должностями).

Обходя молчанием этот коренной для реформы Сената вопрос, министерство в то же время проявляет определенно отрицательное отношение и к более скромной мере, направленной к обеспечению устойчивости личного состава административных департаментов, а именно к предположенному особым совещанием и группой членов Государственного Совета ограничению числа сенаторов в этих депар­таментах определенными штатами. Такое отрицательное отношение мотивируется невозможностью в настоящее время, ввиду предстоя­щих преобразований в области местного управления, предугадать размер будущей деятельности Сената, а следовательно и установить потребный для этой деятельности численный состав департаментов. Казалось бы однако, что нет никаких препятствий к применению здесь выхода, столь часто у нас практикуемого, а именно к установ­лению временных штатов, подлежащих затем пересмотру сообразно указаниям опыта. Bo всяком случае сохранять настоящее неустойчи­вое и изменчивое положение личного состава административных департаментов на том лишь основании, что в будущем количество выпадающей на его долю работы может измениться, едва ли допу­стимо.

По вопросу о компетенции административных департаментов Сената министерство юстиции прежде всего решительно возража­ет против предположенного особым совещанием расширения за­конодательной инициативы Сената и со своей стороны, напротив, признает необходимым совершенно отменить принадлежащее ныне Сенату право вносить на рассмотрение законодательных органов так называемые «казусные» дела, распространив вместе с тем на депар­таменты Сената прежнего устройства правило Судебных Уставов, по которому все судебные установления обязаны решать дела по точ­ному разуму действующих законов, а в случае неясности, недостатка или противоречия основывать решение на общем смысле законов. K этому нововведению нельзя отнестись иначе как с полным сочув­ствием. Предоставление высшему административному суду права за­конодательной инициативы, хотя бы и по частным поводам, нахо­дится, несомненно, в полном противоречии как с общепризнанными принципами судоустройства, так и с основными началами конститу­ционного строя.

B связи с теми же соображениями записка министра юстиции признает также неприемлемыми предположения особого совещания относительно расширения прав Сената, касающихся ответственно­сти должностных лиц и в частности министров, а также проверки за­конности издаваемых министрами общих инструкций и циркуляров до их обнародования. По этому вопросу в настоящее время трудно высказать вполне определенное и категорическое суждение. C одной стороны, предоставление Сенату вышеуказанных полномочий, не от­носящихся к области административной юстиции, находится в проти­воречии с конституционными началами и в частности с принципом ответственности министров перед парламентом. C другой стороны, в государстве, где этот последний принцип не осуществлен, особый ор­ган с широкими правами по надзору за законностью управления мо­жет при известных благоприятных для его независимости условиях сыграть полезную роль. Едва ли однако такие благоприятные условия существуют у нас. Опыт и последнего времени, и последних лет по­казал с достаточной ясностью, что подчинение Сенату министров в порядке надзора имеет весьма мало шансов сделаться реальным фак­том. Что же касается полномочий Сената, касающихся уголовной и гражданской ответственности прочих должностных лиц, то эти пол­номочия должны отпасть со введением ответственности чиновников в общем порядке. Ввиду всего этого едва ли есть основание защищать предположения особого совещания против возражений министер­ства юстиции. Министерский проект скорее вызывает критику с об­ратной стороны, а именно в том отношении, что, исходя, по крайней мере формально, из представления о Сенате как об административ­ном суде и оспаривая предыдущие проекты с точки зрения консти­туционных начал, он, однако, сохраняет за Сенатом функции, плохо вяжущиеся с этими идеями. B особенности это нужно сказать о при­надлежащем Сенату праве делать по собственной инициативе или по инициативе министерства юстиции общие и обязательные для всех разъяснения законов[135]. Такое право, осуществленное между прочим в известных разъяснениях избирательного закона 11 декабря 1905 г.169, практически стоит весьма близко к праву аутентического толкова­ния законов и может привести к вторжениям в область компетенции законодательной власти. Как судебное установление, Сенат должен иметь право толкования законов лишь при разборе отдельных дел, постановляя решения, обязательные лишь для данного случая.

Как бьшо уже указано выше, проект министерства юстиции очи­щает компетенцию первого департамента от ряда второстепенных дел, не принадлежащих к области административной юстиции (как, например, удостоверение прав состояния, разрешение отпусков мировым судьям, утверждение торгов и договоров о порядке и по­ставках). Ho эта полезная мера проводится недостаточно энергично и последовательно: в ведении первого департамента по-прежнему оставляются некоторые функции, чуждые его основной задаче, как, например, сложение безнадежных недоимок и взысканий.

W

Центр тяжести внесенного в Думу проекта лежит в реформе по­рядка производства и решения дел в Сенате. Ho и здесь, делая некото­рые заметные шаги вперед, министерство все-таки останавливается на полдороге и не доводит преобразования до конца.

Одною из наиболее важных положительных сторон проекта яв­ляется отмена принадлежащего ныне министру юстиции и обер- прокурорам права надзора по отношению к Сенату, т. e. права или «пропускать» сенатские решения, или опротестовывать их и пере­носить дело в высшую инстанцию: из департамента — в общее со­брание, а из общего собрания — в Государственный Совет. Так как вместе с тем по проекту решения общего собрания постановляются простым большинством голосов, то этим самым устраняется и дру­гой случай, когда дело может быть перенесено из Сената в Государ­ственный Совет и разрешено в порядке верховного управления. Такое нововведение, конечно, нельзя не приветствовать. Ho наряду с этим, проект сохраняет право перенесения дел из департаментов в общее собрание за министрами и оставляет в неприкосновенности дей­ствующий ныне порядок, по которому участвующим в деле частным лицам предоставляется ходатайствовать о таком перенесении путем всеподданнейших жалоб на департаментские решения, приносимых на имя Монарха и рассматриваемых в особом присутствии Государ­ственного Совета. Допустимость таких жалоб мотивируется между прочим тем, что сопряженное с ними «значительное замедление в окончательном разрешении дел» в большинстве случаев не может отозваться отрицательным образом ни на чьих частных интересах, «разве только на интересах самих жалобщиков». По этому поводу нельзя не заметить прежде всего, что возможно быстрое разрешение споров о праве, возникающих между гражданами и администраци­ей, важно не только с точки зрения частных интересов, но и с точки зрения интересов самого государства. Далее, в вопросе об упомяну­том изъятии из общего правила, по которому «на решения Сената нет апелляции», сущность дела лежит не в замедлении делопроизводства, а в том, что перенос дела из одной судебной инстанции в другую в силу акта, состоявшегося в порядке верховного управления, стоит в противоречии с общими принципами правосудия, тем более, что при таких условиях перенесение дела в общее собрание не может не оказывать влияния на последующее его решение.

Относительно участия министров в разрешении дел в Сенате проект, с одной стороны, вводит некоторые изменения, несомненно улучшающие и ускоряющие процедуру. Так, обязательного личного присутствия министра или его товарища по делам, касающимся его ведомства, более не требуется. Министрам предоставляется, смотря по важности дела, или являться лично, или уполномочивать для это­го директоров департаментов министерства и других должностных лиц. Вместе с тем отпадают и те осложнения в дальнейшем движении дела, которые по ныне действующему порядку вытекают из отсут­ствия министров. Ho параллельно с этим право протеста и переноса дела в общее собрание не только сохраняется за министрами (не рас­пространяясь однако на уполномоченных ими лиц), но и расширяет­ся в том отношении, что вместо установленного ныне перечисления дел, решаемых при участии министров, разрешение вопроса о том, касается ли дело ведомства того или иного министра, предоставляет­ся ему самому. Требование предварительных заключений министров по целому ряду дел отменяется, но остается для дел по жалобам на министров, причем для представления заключений им по-прежнему дается трехмесячный срок. Сохраняется также участие министров в голосовании сенатских решений, — участие, которое по делам, каса­ющимся нескольких министров, может оказать значительное прямое влияние на исход дела.

Bce это чрезвычайно далеко от той «самостоятельности>> и даже «суверенности» решений Сената, о которой говорится в объяснитель­ной записке (стран. 21). Остающаяся за министрами широкая воз­можность прямого или косвенного влияния на эти решения стоит в полном противоречии с основным принципом административной юстиции, в силу которого органы активного управления являются в административном процессе стороной наряду с частными лицами и потому не могут не изменять общего хода судопроизводства, ни тем более участвовать в решении дела. И едва ли можно разделить чувство удовлетворения, испытываемое составителями записки при мысли, что постановленные при проектируемом порядке участия заинтересованных министров определения Сената «лишь в редких сравнительно случаях окажутся в противоречии с их мнением». Мы знаем, что по самой природе министерской деятельности даже в пар­ламентарных государствах политические соображения в ней играют более видную роль, чем юридические, и потому постоянное и ненару­шимое единение министров и высшего административного суда есть сомнительного свойства идеал, который не может быть практически осуществлен без существенного ущерба для юридических начал.

Несколько менее ревниво, чем к правам министров, относится, как мы уже видели, проект к правам обер-прокуроров. Ho, лишаясь, по про­екту, функций надзора за сенатскими решениями (причем отпадают и крайне замедляющие делопроизводство письменные согласительные предположения), они, однако, сохраняют обязанности по составле­нию законного quorum’a присутствия, а, главное, остаются начальни­ками сенатских канцелярий. Это последнее обстоятельство имеет тем большее значение, что хотя проект и делает некоторые шаги в смыс­ле ослабления значения канцелярии в делопроизводстве Сената, но шаги, недостаточно решительные для того, чтобы устранить их пре­обладающее влияние, которое, кроме того, обусловливается и личным составом сенаторов. Так, проект совершенно отказывается от возло­жения на сенаторов обязанности составления письменных докладов, мотивированных резолюций и определений и оставляет эти обязан­ности на канцелярии под руководством обер-прокурора, ограничи­ваясь лишь указанием, что эти задачи выполняются «под надзором» одного из сенаторов по установленной между ними очереди. Правда, наряду с этим вводится устный доклад дела в заседании одним из се­наторов, что, по мнению составителей проекта, будет не только обес­печивать правильное разрешение дела в Сенате, но и способствовать «поднятию в народе значения этого высшего органа надзора за пра­вильностью и закономерностью управления». He разделяя этих, быть может, слишком смелых надежд и даже сомневаясь в том, чтобы сведе­ния об устных докладах сенаторов могли получить в народе широкое распространение при отсутствии публичности заседаний, нельзя не признать, что, если не для поднятия значения Сената в народе, то для поднятия самостоятельности самого Сената предлагаемая мера могла бы быть полезной. Ho значение ее существенно ослабляется тем, что она не имеет обязательного характера: устный доклад дела может быть возлагаем и по-прежнему на канцелярию. Ko всему этому нужно доба­вить, что объяснительная записка решительно высказывается против всяких изменений в современном положении обер-прокуратуры по отношению к министру юстиции, которому она подчинена.

Практически целесообразным нужно признать проектируемое министерством юстиции разделение административных департамен­тов по примеру кассационных на отделения, могущие заседать одно­временно, но, к сожалению, наряду с этим допускается перенесение дела в пленарное заседание департамента по требованию министра или хотя бы одного из сенаторов, что неудобно в практическом от­ношении и едва ли допустимо с принципиальной точки зрения.

Одно из наиболее существенных улучшений вводимых проектом в наш административный процесс, заключается в том, что участвую­щие в деле лица (т. e. по делам административной юстиции жалую­щиеся на распоряжения властей) могут присутствовать в заседаниях (ст. 45) и давать словесные объяснения (ст. 851). Представляется, од­нако, характерным, что составители записки видят в этом важном нововведении не столько необходимое условие правильности реше­ния дела, сколько неизбежную, хотя и неудобную для государства уступку интересам частных лиц и выражают надежду, что «при от­даленности места жительства заинтересованных лиц сопряженные с личной явкой в Сенат или с посылкой поверенных расходы будут, очевидно, столь значительны, что лица сии едва ли будут часто поль­зоваться своим правом давать объяснения лично или чрез поверен­ных», а также присовокупляют, что «от председательствующего будет зависеть не допускать излишней пространности этих объяснений». Кстати, хотя в объяснительной записке и упоминается о поверен­ных, но в самом проекте о них нет ни слова, и, по буквальному смыс­лу его, присутствовать в заседаниях и давать объяснения могут лишь сами заинтересованные лица. При таком толковании права их могут свестись к нулю. Кроме того, надо заметить, что и при более широ­ком толковании остается сомнительным, подходят ли при существу­ющей у нас официальной терминологии под понятие «участвующих в деле лиц» земские и городские учреждения и не лишаются ЛИ OHH таким образом права давать чрез своих поверенных объяснения в Сенате при разрешении споров, возникающих между ними и адми­нистрацией.

Введения публичности заседаний Сената по делам администра­тивной юстиции проект министерства юстиции не предлагает, рас­ходясь таким образом с мнением, высказанным в 1905 году комите­том министров. Заседания эти по-прежнему должны происходить при закрытых дверях.

Нерешительностью и половинчатостью отмечены и статьи про­екта, касающиеся требуемого для сенатских решений большинства голосов. Допуская решение простым большинством в общем собра­нии, министерство юстиции по отношению к департаментам огра­ничивается отменой требования единогласия и вводит по всем делам решение большинством 2/3 голосов, при чем за отсутствием такого большинства дело переносится в общее собрание. Нет надобности говорить о том, что такое положение вещей, при котором в судебной инстанции по спорному делу может не состояться никакого поста­новления, представляется с точки зрения правильной организации процесса совершенно недопустимым. B объяснительной записке это положение оправдывается тем соображением, что «при почти пол­ном отсутствии и у нас низших органов административной юсти­ции и крайне несовершенной организации губернских учреждений поступающие в Сенат в порядке обжалования дела далеко не всегда оказываются достаточно разработанными, а постановления по ним означенных учреждений — достаточно обоснованными». Трудно, однако, уяснить себе точно логическую связь между этим указани­ем и выводимым из него заключением. Если сенаторы вследствие несовершенной организации местных учреждений не располагают всегда достаточным материалом для суждения по делу, то ведь этот материал не увеличится от того, что, за отсутствием большинства 2/3, дело будет перенесено в общее собрание.

Мы не будем останавливаться на некоторых других нововведени­ях проекта, каковы, например, упрощение производства по делам, поступающим из военного и адмиралтейств-совета, и по пересмотру Сенатом своих решений, учреждение должности первоприсутствую­щего в первом департаменте, изменение правил о вакантном време­ни сенаторов и т.д.

Почти все проектированные министерством нововведения полез­ны каждое в отдельности, но, взятые вместе, они не составляют той коренной реформы Сената, в которой он нуждается. Из трех основ­ных и неотложных задач, а именно: 1) обеспечения надлежащей под­готовки и независимости личного состава административных де­партаментов, 2) предоставления Сенату полной самостоятельности в осуществлении его полномочий и 3) преобразования его делопро­изводства согласно с современными процессуальными принципа­ми, — министерский проект первую задачу совершенно обходит, вто­рой касается лишь в слабой степени, а третью разрешает частично и неполно. Несмотря на некоторые усовершенствования, вводимые проектом, организация и процедура нашего высшего администра­тивного суда остается весьма далекой от «великих начал, которые лег­ли в основу Судебных Уставов Императора Александра II» и которые еще три года тому назад были официально признаны необходимыми основами и для преобразования административной юстиции.

Проведение в жизнь проекта министерства юстиции в его настоя­щем виде само по себе могло бы считаться некоторым шагом впе­ред сравнительно с настоящим порядком. Ho оно могло бы иметь и невыгодные последствия. Можно опасаться, что с осуществлением проектированных министерством частичных улучшений, вопрос о Сенате стал бы считаться разрешенным и важнейшие части необ­ходимой реформы бьши бы отложены до «отдаленного будущего». Нельзя поэтому не пожелать, чтобы в Государственной Думе зако­нопроект министра юстиции подвергся тщательному пересмотру и главным образом в смысле расширения той постановки, которую он дает вопросу.