Логическое обоснование регулирования

Органы регулирования и надзора всех стран мира несут ответственность за обеспечение здоровья банков и других финансовых учреждений, а также сохранение стабильности финансовой системы. Правительства занимаются регулированием деятельности финансовых учреждений по двум основным причинам. Во-первых, это защита потребителей. Это, по существу, та же причина, по которой они осуществляют регулирование в сфере коммунальных услуг и телекоммуникаций: для создания системы правил, служащих для предотвращения диспропорций и сбоев в работе рынка, действующего исключительно на основе собственных механизмов. Во-вторых, перед регулированием в финансовом секторе стоит дополнительная задача сохранения финансовой стабильности — явного общественного товара, служащего обоснованием более сложных рамок регулирования и надзора.

Надзор в финансовом секторе, в частности, отличается большей строгостью и интенсивностью, чем надзор в других регулируемых секторах. Органы банковского надзора занимаются не только документарным анализом показателей деятельности банков, но и проводят развернутые проверки на местах, активизируют свой мониторинг и могут вмешаться в случае невыполнения банками минимальных требований, призванных обеспечить их финансовую прочность. Органы надзора могут даже в экстремальных случаях лишить прав собственности владельцев обанкротившихся или стоящих на грани банкротства финансовых учреждений.

Банковское регулирование возникло в результате стремления центральных банков к обеспечению финансовой стабильности. Во многих странах центральный банк отвечает за регулирование банков, тогда как в других этим занимается отдельное агентство. В небанковском финансовом секторе, например на рынках ценных бумаг и в сферах страхования и пенсионного обеспечения, регулирование обычно осуществляется либо одним из министерств центрального правительства, либо специализированным агентством, подотчетным одному из министерств. На необходимость в независимых регулирующих агентствах, однако, в публичных дебатах не обращали

особого внимания. В последние годы положение стало меняться по двум важным причинам.

Отсутствие независимости усугубляет финансовые кризисы

Во многих из последних мировых финансовых кризисов лица, занимающиеся разработкой и проведением экономической политики в затронутых кризисом странах, пытались вмешиваться в работу органов регулирования — нередко с катастрофическими последствиями. Теперь все чаще признают, что политическое вмешательство, как правило, вызывает или обостряет финансовую нестабильность.

В своем рассказе о венесуэльском банковском кризисе 1994 года бывший президент центрального банка Руфь де Кривой ссылалась на неэффективное регулирование, слабый надзор и политическое вмешательство как факторы, ослабившие банки в период накануне кризиса. В своей книге «Коллапс», опубликованной в 2000 году, де Кривой подчеркнула, что законодатели должны «укрепить банковский надзор, предоставить ему независимость и политическую поддержку в достаточном объеме для выполнения его обязанностей».

В Восточной Азии в 1997—1998 годах политическое вмешательство в процесс регулирования и надзора задержало признание серьезности кризиса, принятие мер и, в конечном итоге, усугубило кризис. В Корее, например, отсутствие независимости препятствовало надзору. Хотя коммерческие банки страны подчинялись центральному банку (Банку Кореи) и Бюро банковского надзора, деятельность специализированных банков Кореи и небанковских финансовых учреждений регулировалась министерством финансов и экономики. Слабый надзор со стороны министерства поощрял чрезмерное принятие риска небанковскими учреждениями, что способствовало кризису 1997 года. Корея впоследствии провела реформу своей системы надзора, с тем чтобы расширить ее автономию и устранить пробелы в регулировании и надзоре.

В Индонезии недостатки банковского сектора вытекали из плохого соблюдения нормативов и нежелания надзорных органов принимать меры против имевших политические связи банков, особенно связанных с семьей Сухарто. Когда разразился кризис, процедуры предоставления центральным банком поддержки на цели ликвидности проблемным банкам были отменены, как утверждают, по прямо-

?»]

му указанию президента.

Отсутствие независимой функции финансового надзора в Министерстве финансов Японии ослабляло финансовый сектор Японии и способствовало тому, что проблемы банковского сектора приобрели затяжной характер. Хотя ощутимого прямого политического давления на министерство с требованием позволить слабым банкам продолжать свою работу не было, системе недоставало прозрачности, и создавалось ощущение наличия широких косвенных гарантий обеспечения правительством обязательств банковского сектора. Когда в конце 1990-х годов репутация министерства пострадала, правительство Японии учредило новое Агентство финансовых услуг для надзора за банковской деятельностью, страхованием и рынками ценных бумаг, что было отчасти продиктовано стремлением укрепить независимость надзора.

Пример независимости центрального банка

Фактором, также поддерживавшим интерес к независимому регулированию, являлся успех независимых центральных банков в борьбе с инфляцией. C конца 1980-х годов увеличивалось число стран, освободивших свои центральные банки от политического контроля, поскольку становилось все больше успешных примеров достижения независимыми центральными банками денежно-кредитной стабильности — иными словами, в регулировании инфляции. Независимость центрального банка считается необходимой для противодействия естественному предпочтению политиками экспансионистской экономической политики, сулящей краткосрочные преимущества на выборах с риском ухудшения инфляции в долгосрочной перспективе. Предоставление независимости центральным банкам освобождает их от политического давления и, таким образом, устраняет необходимость принятия решений, имеющих инфляционные последствия, что может подрывать денежно-кредитную политику.

Стимулы для политических деятелей к спасению проблемных банков аналогичны тем, что ведут к бездействию перед лицом инфляции. Решение о закрытии стоящего на грани банкротства банка обычно не пользуется популярностью. Политические деятели, желающие избежать необходимости закрытия банка, могут постараться оказать давление на банковский надзор с целью спасения проблемного банка или его освобождения от нормативных требований, даже несмотря на риск обострения проблемы и увеличения долгосрочных затрат на ее урегулирование. Это сходство подкрепляет аргумент в пользу независимости регулирования и надзора в финансовом секторе. Независимость регулирования банковской деятельности так же важна для финансовой стабильности, как независимость центрального банка — для денежно-кредитной стабильности, и независимость одного агентства может опираться на независимость другого. Оба агентства также предоставляют общественный товар — финансовую стабильность — и этим отличаются от других агентств, занимающихся регулированием конкретных секторов.

Органы банковского надзора все же отличаются от центральных банков в одном важном аспекте. Когда органы банковского надзора отзывают лицензию стоящего на грани банкротства банка, они используют полномочия власти для принуждения частных граждан. При проведении центральными банками денежно-кредитной политики у них нет таких полномочий к принуждению. При этом уникальные полномочия органов финансового регулирования не должны использоваться в качестве аргумента против предоставления им независимости. Напротив, правительства должны полностью принять и учесть последствия таких полномочий — как путем внедрения надежных механизмов подотчетности для предотвращения злоупотреблений, так и признания необходимости приема на работу в банковский надзор высококвалифицированных специалистов, отличающихся исключительной честностью, и назначение им соответствующей заработной платы.