Общие начала трудового и социального права Европейского Союза

Термин «социальный» можно рассматривать в двух контекстах. В первом — как синоним слова «общественный», т.е. обозначающий любое явление или процесс, протекающий в отношениях между людьми, другими субъектами общественных взаимосвязей (государство, предприятия, общественные организации и др.).

Концепция социального государства пришла на смену господствовавшей на начальных этапах развития рыночной экономики доктрины «laissez-faire», или «государства-ночного сторожа», пассивно наблюдающего за процессами в общественно-экономической жизни. Социальное государство, напротив, стремится обеспечить справедливость в распределении общественного богатства, создать условия для достойной жизни всех граждан независимо от социального положения, способности к труду, профессии, пола, возраста и т.д. Меры, направленные на достижение этих целей, получают нормативное закрепление в законодательных актах, являющихся источниками отраслей социального права — трудового права и права социального обеспечения.

В странах Европейского Союза в настоящее время существует наиболее развитая в современном мире система социального обеспечения, основы которой были заложены еще в первой половине XX в. Пионером в этой области считается Германия, в которой первые законодательные акты, охраняющие социальные и трудовые права работников, были приняты еще в 70-е гг. позапрошлого столетия, в период правления Канцлера Отто фон Бисмарка.

С другой стороны, как и в любой другой области деятельности, всегда остаются возможности для ее улучшения, усовершенствования; применительно к социальной политике — повышения уровня жизни и социальной защищенности граждан.

Таким образом, вместе с общей политикой по регулированию различных аспектов экономической деятельности одним из составных элементов компетенции ЕС стали «политика обеспечения занятости» и «политика в социальной сфере» (п.п. i, j пар. 1 ст. 3 Договора о ЕС).

Необходимость проведения в ЕС скоординированной политики в социальной сфере (социальной политики) является следствием двух взаимосвязанных причин.

Во-первых, она обусловлена социальными целями общего рынка и всех направлений деятельности ЕС, которое «имеет своей задачей ... содействовать повсеместно в Сообществе ... достижению высокого уровня занятости и социальной защиты, равноправию мужчин и женщин ... повышению жизненного уровня и качества жизни» (ст. 2 Договора о ЕС).

Во-вторых, уже на первых этапах строительства общего рынка оказалось, что реализация его принципов, прежде всего принципа свободного передвижения работников, приводит к возникновению проблемы «социального демпинга»', рабочая сила как фактор производства, обладая возможностью беспрепятственного перемещения в рамках Сообщества, будет направляться прежде всего в те страны, где выше уровень социальной защиты. Это порождает, в свою очередь, множество новых проблем: повышение нагрузки на бюджет принимающей страны и др. С другой стороны, предприниматели, опираясь на принципы свободы учреждения и движения капиталов в рамках ЕС, будут стремиться осуществлять инвестиции в тех частях Сообщества, где цена рабочей силы минимальна2.

Здесь, как и во многих других направлениях интеграции стран Европейского Союза, во всей полноте проявляется «эффект перелива» — интеграция в одной из областей общественной жизни (экономической) приводит к необходимости распространения ее и на другие сферы: внешнюю политику, оборону, борьбу с преступностью и т.д. Формирование полноценного общего рынка, экономического и валютного союза невозможно без создания социального союза государств-членов ЕС. Комплексное проведение мероприятий в социальной сфере прежде всего применимо к установлению и повышению единых, распространяющих действие на всю территорию Сообщества прав человека в трудовых отношениях, прав на пенсии, пособия по безработице, а также другие формы социального обеспечения и составляет задачу социальной политики ЕС.

Вообще, интеграция выступает в качестве своего рода центральной идеи существования Европейского Сообщества и Европейского Союза. В праве она получает отражение в виде преобразования национальных законодательных стандартов и норм 25 государств-членов на европейском уровне путем их сближения (гармонизации) или приведения к единообразию (унификации).

За прошедшие десятилетия реализации компетенции Европейского Сообщества и Союза в области социальной политики в качестве результата такой деятельности сложилась устойчивая, целостная и обладающая автономностью функционирования отрасль права Европейского Союза — трудовое право Европейского Союза, или европейское трудовое право. Трудовое право Европейского Союза можно определить как совокупность норм права Европейского Союза, регулирующих трудовые отношения работников с работодателями и другие тесно с ними связанные отношения и устанавливающих права и обязанности по труду путем гармонизации и унификации норм национального законодательства государств-членов.

ЕІравовой основой проводимой ЕС социальной политики, как и политики общего характера, являются положения соответствующих разделов и глав части 3 Учредительного договора «ЕІолитика Сообщества», устанавливающие предмет и методы (инструменты), с помощью которых институты ЕС оказывают воздействие на общественные отношения и процессы в той или иной сфере ведения ЕС (уполномочивающие статьи).

В сфере социальной политики источником полномочий ЕС служат разд. VIII «Занятость», две главы разд. XI ч. 3 Договора о ЕС — гл. 1 «Социальные положения» и гл. 2 «Европейский Социальный Фонд», а также положения о свободном передвижении работников, содержащиеся в гл. 1 разд. III ч. 3 Договора о ЕС.

Важную роль при проведении общей социальной политики ЕС играют несколько документов, посвященных социальным правам личности:

• Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г.;
• Европейская социальная хартия, подписанная под эгидой Совета Европы в 1961 г. и пересмотренная в 1996 г.;
• Хартия Сообщества об основных социальных правах трудящихся 1989 г.

Большое историческое значение для становления социальной политики Сообщества имело Соглашение о социальной политике 1992 г. В связи с переходом на новый «виток» интеграции, открывавшийся с заключением Маастрихтского договора, страны ЕС договорились о необходимости расширения полномочий институтов ЕС в социальной сфере. Однако полному включению соответствующих дополнений в положения Договора о ЕС препятствовала позиция Великобритании по данному вопросу. Правительство консерваторов категорически возражало против «социализации» ЕС и заблокировало принятие необходимых поправок в социальные положения Учредительного договора.

Остальным государствам-членам все же удалось достичь поставленной цели с помощью компромиссного варианта: заключения отдельного документа — Соглашения о социальной политике, в качестве приложения к Маастрихтскому договору. К концу 1990-х годов позиция Соединенного Королевства по вопросу участия в социальной политике Сообщества значительно смягчилась (не последнюю роль в этом сыграл приход к власти правительства лейбористов).

Целями социальной политики Европейского Сообщества согласно пар. 1 ст. 136 Договора, учреждающего ЕС, являются: «содействие занятости, улучшение условий жизни и труда с тем, чтобы сделать возможной их гармонизацию, сохраняя при этом все достижения, а также содействие надлежащей социальной защите, диалогу между предпринимателями и трудящимися, развитие человеческих ресурсов ради долговременного обеспечения высокого уровня занятости и борьбы с обездоленностью».

Социальная сфера является предметом совместного ведения Европейского Сообщества и государств-членов. Сообщество поддерживает и дополняет действия государств-членов в следующих областях:

• улучшение производственной среды в целях охраны здоровья и обеспечения безопасности работников;
• условия труда;
• информирование и консультирование работников;
• интеграция лиц, исключенных из рынка труда;
• равенство мужчин и женщин в отношении возможностей на рынке труда и обращения с ними на работе.

Среди них приоритетными областями в соответствии с пар. 3 ст. 137 Учредительного договора являются: социальное обеспечение и социальная защита работников, защита работников после прекращения действия трудовых договоров с ними; представительство и коллективная защита интересов работников и предпринимателей, включая их право на совместное принятие решений, условия найма и труда граждан третьих стран, легально проживающих на территории Сообщества, финансовые взносы для содействия занятости и созданию рабочих мест.

Ниццкий договор 2001 г. дополнил рассмотренный выше круг вопросов, включив в их число борьбу с обездоленностью и модернизацию систем социальной защиты и, одновременно, исключив из данного перечня вопросы финансовых взносов для содействия занятости и создания рабочих мест.

Европейское Сообщество также поощряет сотрудничество между государствами-членами и содействует координации их действий во всех областях социальной политики, и особенно в следующих вопросах:

• занятость;
• трудовое законодательство и условия труда;
• базовое и последующее профессиональное обучение;
• социальное обеспечение;
• предотвращение профессионального травматизма и профессиональных заболеваний;
• гигиена на производстве;
• право на профессиональные объединения и коллективные переговоры между предпринимателями и трудящимися.

Как видно, центральные вопросы социальной политики — это различные аспекты трудовых отношений и иных, тесно связанных с ними отношений, составляющие предмет правового регулирования трудового права Европейского Союза.

Социальную политику ЕС отличает широкий арсенал инструментов, посредством которых институты ЕС осуществляют «унификацию и гармонизацию социальной сферы», содействуют расширению гарантий социальной защиты граждан Европейского Союза.

В первую очередь это касается нормативных правовых актов Европейского Сообщества. В сфере трудового права принимаются два вида нормативных правовых актов — регламенты и директивы.

Регламент (фр.: reglement, нем.: Verordnung, англ.: regulation). Статья 249 Договора о ЕС называет три свойства этого вида документов, отличающие их от других актов вторичного права и ставящие их на самое высокое место в иерархии источников вторичного права Союза:

• нормативный акт;
• обязательный акт;
• акт, имеющий прямое применение.

Нормы регламента непосредственно могут обязывать государства-члены, их органы, физических и юридических лиц. Например, Регламент Совета (ЕЭС) № 1612/68 от 15 октября 1968 г. о свободе передвижения работников по Сообществу определяет условия и порядок реализации свободы передвижения и выбора места жительства работниками-мигрантами и членами их семей путем определения их правового статуса, закрепления конкретных прав и обязанностей физических лиц.

Регламенты действуют наряду с внутренним законодательством государств-членов. Это акты унификации национального права, аналогичные по своей юридической силе законам. Принимаются регламенты исключительно по первой опоре, т.е. для реализации компетенции Европейского Сообщества и Евратома.

Директива (фр.: directive, нем.: Richtlinie, англ.: directive). В соответствии со ст. 249 Договора о ЕС директива:

• это нормативный акт;
• это акт, обязательный для государств-членов;
• не имеет прямого применения в государствах-членах, «формы и методы имплементации3 остаются на усмотрение государств-членов».

Так же, как и регламенты, директивы принимаются исключительно по первой опоре. Директива — это средство гармонизации законодательства государств-членов, она содержит «модельные» нормы права, которые государства-члены должны отразить в своем внутреннем законодательстве. По своей природе и свойствам этот акт аналогичен основам законодательства.

Директиве, как правило, должен корреспондировать акт национального законодательства, имплементирующий ее положения. Так, в Германии положения Директивы Совета 89/391/ЕЭС от 12 июня 1989 г. о введении мер, содействующих улучшению безопасности и здоровья работников, отражены в Законе ФРГ от 7 августа 1996 г. «О проведении мероприятий по охране труда в целях усиления безопасности и охраны здоровья работников». Тексты национальных актов, принятых на основании директивы, государства- члены обязаны направлять Европейской комиссии как главному исполнительному органу ЕС.

В самой директиве для проведения имплементации устанавливается определенный срок. Неправильная либо не своевременная имплементация директивы влечет за собой различные формы ответственности государств-членов, а также в ряде случаев придает частичное прямое действие некоторым директивам4.

Европейская комиссия (Комиссия), а также создаваемые консультативные и вспомогательные органы ЕС проводят исследования, осуществляют сбор и анализ данных по вопросам положения работников, занятости, социальной защищенности граждан. Так, в 1980-е годы Комиссией были созданы специальные информационные и документационные системы мониторинга занятости; функционирует также ряд специализированных баз данных (по регистрации и учету нетрудоспособных и др.). На основании проведенных исследований Комиссия выступает с предложениями Совету Европейского Союза (Совету), государствам-членам о принятии нормативных актов и иных мер в социальной сфере, составляет аналитические обзоры (в форме Зеленых документов), устанавливает приоритетные направления деятельности ЕС (в форме Белых документов, например, Белая книга о европейской социальной политике 1994 г.).

Принимаемые Советом рекомендации, резолюции координируют меры, предпринимаемые государствами-членами, не имея, однако, обязательного характера для последних.

Способом постановки и решения задач в области социальной политики ЕС служат также принимаемые Сообществом программы, реализация которых обеспечивается финансовыми ресурсами ЕС, государств-членов, а также средствами предприятий и организаций.

Финансовое обеспечение мероприятий Сообщества в социальной сфере возложено на бюджет, а также специальные структурные фонды Сообщества, среди которых ключевую роль играет Европейский социальный фонд.

Большое значение в правовом регулировании трудовых и социальных отношений в ЕС наряду с нормативными актами играют решения Суда Европейских сообществ (Суда), создающие прецедентное право Союза {case-law). Ими устанавливаются и закрепляются важные положения правового характера, дополняющие принципы Учредительного договора и законодательства в социальной сфере.

Как и в рамках остальных сфер политики, разработка и осуществление мероприятий социальной политики ЕС является задачей трех институтов Сообщества — Совета, Европейского Парламента и Комиссии5.

Комиссия разрабатывает проекты нормативных актов, программ, планы иных мер Сообщества в социальной сфере, осуществляет текущий мониторинг и контроль за состоянием дел в этой области, проводит консультации с представителями государств, работодателей и профессиональных союзов, контролирует соблюдение трудового законодательства и законодательства о социальном обеспечении ЕС и вносит на рассмотрение Совета проекты новых документов ЕС, руководит работой Европейского социального фонда, представляет доклады.

Совет и Европейский Парламент принимают законодательные акты (регламенты и директивы), рекомендации и другие акты, выражающие политику ЕС в социальной сфере. При этом в зависимости от правовой основы принимаемых решений должны применяться два типа законодательной процедуры:

Е Директивы, устанавливающие «минимальные требования» по вопросам социальной политики (охрана труда, профессиональное образование, равенство мужчин и женщин в трудовых отношениях и др.), принимаются на основе процедуры совместного принятия решений (пар. 2 ст. 137 Договора о ЕС).

2. Решения по вопросам социального обеспечения, защиты прав работников после прекращения трудового договора, переговоров и разрешения коллективных споров работников и работодателей, занятости иностранных граждан, постоянно проживающих на территории ЕС, и финансовых ассигнований для содействия занятости и создания новых рабочих мест должны приниматься Советом единогласно по предложению Комиссии. Право Европарламента сводится в данном случае к предоставлению «консультации», т.е. применяется консультационная процедура принятия решений (пар. 3 ст. 137 Договора о ЕС).

Ниццкий договор 2001 г. предусмотрел возможность принятия решений институтами по одному из вышеуказанных вопросов (за исключением проблемы финансовых ассигнований на социальные нужды), используя процедуру совместного принятия решений. Однако решение об этом принимается на основе процедуры консультаций.

3. Решения в области здравоохранения принимаются на основе процедуры совместного принятия решений (пар. 4 ст. 152 Договора о ЕС).

Во всех случаях обязательно также проведение консультации с органом представительства социальных и экономических интересов в Европейском Сообществе — Экономическим и социальным комитетом, мнения и предложения которого по проектам нормативных актов и иных решений Сообщества в социальной сфере публикуются в Официальном журнале и учитываются институтами ЕС, государствами-членами в правотворческой деятельности.

Кроме Экономического и социального комитета в рамках ЕС было создано множество других вспомогательных и совещательных органов, оказывающих помощь государствам и институтам ЕС в подготовке мер в различных областях социальной политики, сборе и анализе данных и предложений:

• Европейское агентство по улучшению условий жизни и труда (англ.: European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions);
• Совместный комитет по социальным проблемам сельскохозяйственных рабочих;
• Совместные комитеты по социальным вопросам в области автомобильного, железнодорожного и речного транспорта;
• Постоянный комитет по вопросам занятости;
• Совещательный комитет по безопасности, гигиене и защите здоровья при выполнении работ и др.

Ниццкий договор 2001 г. предусмотрел создание еще одного органа Сообщества — Комитета социальной защиты, имеющего консультативный статус.

Порядок формирования, полномочия и другие вопросы организации и деятельности этих и других вспомогательных комитетов устанавливаются решениями Совета либо Комиссии . Совещательные органы ЕС обычно образуются на двух- или трехсторонней основе, их членами являются представители государств-членов, профессиональных и предпринимательских союзов, а также служащие Европейских сообществ.