§ 1. Первичное право Европейского Союза о миграции
В соответствии с доминирующей точкой зрения источники права Европейского Союза подразделяются на две основные группы - первичное и вторичное право.1
В качестве источников первичного права Союза выступают, в первую очередь, его учредительные документы: Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 г., Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали, Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г.
(далее - Договор о ЕС), Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (далее - Договор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г.Кроме этого, в первичное право Европейского Союза входит дополнительное первичное право, положения которого также регулируют вопросы миграции. Оно включает, например, ревизионные договоры, посредством которых могут вноситься поправки по разным вопросам, включая и миграцию, в Договор о Европейском Союзе и другие учредительные документы; договоры о присоединении, на основании которых в Европейский Союз вступают новые государства-члены. Последним ревизионным договором, в редакции которого действуют ныне учредительные документы Союза, служит «Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие Европейские Сообщества и некоторые связанные с ними акты» от 26 февраля 2001 г.
Договоры о присоединении заключаются с согласия Европейского Парламента между действующими государствами-членами, с одной стороны,
- См.; Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. - М., 2001. С. 277; Капустин А.Я. Европейский Союз; интеграция и право; Монография. — М,, 2000. С243; Муромцев Г.И. Гл. 2 Право ЕС (европейское право), его // Право Европейского союза:
Г \ IT IT /? источники// -Т Г
правовое регулирование торгового оборота.
Учебное пособие. - М., 2000. С. 44.- Ниццкий договор вступил в силу 1 февраля 2003 г.
и государствами-кандидатами на вступление — с другой. Последний договор о присоединении, на основании которого в Европейский Союз вступили 10 стран Восточной Европы Средиземноморья[12], также регулирует вопросы внешней миграции. Составной частью каждого договора о присоединении выступает Акт об условиях присоединения, который вносит соответствующие поправки в учредительные дОКуМенты и устанавливает переходный период для постепенной адаптации новых государств-членов к требованиям Европейского Союза. К актам об условиях присоединения, прилагаются многочисленные протоколы. Всего существует более 80 подобных протоколов. В качестве примера протокола, регулирующего миграционные вопросы и тесно связанный с Российской Федерацией, можно назвать Протокол №3 от 16 апреля 2003 г. к Акту об условиях присоединения «О транзите лиц сухопутным путем между Калининградской областью и остальными частями Российской Федерации». В соответствии с протоколом после вхождения Литвы в Европейский Союз и в Шенгенское пространство данный вопрос будет регулироваться правовыми актами Совета Европейского Союза,
Возникновение Европейского Союза шло поэтапно, каждому этапу соответствует принятие одного из учредительных договоров. Каждый из учредительных договоров, на основе которых был создан Европейский Союз, наряду с широким кругом вопросов, прямо или косвенно затрагивает вопросы миграции.
Первым шагом данного процесса можно назвать Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали, подписанный 18 апреля 1951 г. в Париже, вступивший в силу 23 июля 1952 г. и прекративший действие 23 июля 2002 г. Его принятие было обусловлено предложением правительства Франции странам континента приступить к формированию основ Европейской федерации, которое известно как «план Шумана».
Вторым шагом было подписание 25 марта 1957 г Договоров1, устанавливающих Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии и Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом).
Заключительным этапом, выразившимся в принятии последнего, третьего, действующего на настоящий момент, учредительного договора было подписание в Маастрихте 7 февраля 1992 г. Договора о Европейском Союзе. Маастрихтский договор изменил название Европейского экономического сообщества на Европейское Сообщество. Он новые формы взаимодействия между правительствами государств-членов — например в вопросах защиты, а также правосудия и внутренних дел. Добавив данное межправительственное взаимодействие в существующую систему Сообщества, Маастрихтский договор создал новую структуру с тремя опорами. Эта организация и представляет собой на настоящий момент Европейский Союз.
Нормы актов первичного права обладают высшей юридической силой по отношению ко всем другим нормам Европейского Союза, содержащимся в актах вторичного права. Это в полной мере относится и к вопросу регулирования миграции. В связи с чем, на наш взгляд, необходимо более подробно остановиться на каждом из вышеперечисленных договоров, с целью выделить их роль в формировании миграционной политики Европейского Союза,
Согласно Договору, учреждающему Европейское сообщество угля и стали, основной задачей объединения было стимулирование экономического развития, повышения жизненного уровня в государствах посредством создания общего рынка угледобывающей и сталелитейной промышленности. Можно сказать, что Европейское сообщество угля и стали стало опытным полем для проверки возможной интеграции, одним из элементов которой
1 Данные Договора часто называются "Римскими договорами'1. Хотя когда используется термин "Римский договор" речь идет о Договоре, устанавливающем Европейское Экономическое Сообщество.
является единая миграционная политика. Договор о Европейском сообществе по атомной энергии также учреждал узкое по функциональному назначению интеграционное объединение. Сфера применения данного Договора была ограничена конкретными функциональными рамками, в то же время, Договор о Европейском сообществе по атомной энергии в вопросах институциональной структуры и определения роли наднационального сотрудничества соответствовал положениям Договора о Европейском экономическом сообществе.
Безусловно, важнейшее и решающее значение для развития всего процесса интеграции имело создание Европейского экономического сообщества. Во время становления единого общего рынка между рядом государств Европы естественно возник вопрос о соотношении внутригосударственного и международного законодательства. Римским договором 1957 г., уЧредИВПШМ Европейское экономическое сообщество, в ряде статей государства делегировали часть национальной компетенции органам Европейского экономического сообщества. К ним, помимо других, в первую очередь относилось перемещение рабочих рук, т.е. миграционные вопросы.
Сообщество, в соответствии с Договором, призвано обеспечить гармоничное экономическое развитие, повышение уровня жизни и укрепление связей между странами посредством создания «общего рынка». В понятие которого, вкладываются четыре свободы: свобода движения
капиталов, товаров, услуг и рабочей силы.
Что касается положений, непосредственно, затрагивающих права мигрантов, в Договоре о создании ЕЭС был закреплен запрет дискриминации человека в связи с гражданством (ст. 12), провозглашались свобода передвижения граждан и работников (ст. 39), социальные права работников (ст. 42), свобода выбора местожительства (ст. 39 - 42), свобода движения услуг (ст. 49-55) и право на равную оплату труда (ст. 141).
В праве ЕС запрещена любая дискриминация, основанная на гражданстве, например, более предпочтительное отношение к собственным гражданам по сравнению с мигрантами, происходящими не из ЕС. Запрет на дискриминацию рассматривается в основном как относительный. Это значит, что под него подпадает не каждый вид дискриминации, возникающий по причине гражданства. При рассмотрении дел о не соблюдении запрета на дискриминацию, судопроизводство всегда требует предоставления особых оправдательных оснований. В качестве примера можно привести часть 3 статьи 47 Договора о Европейском экономическом сообществе, закрепляющую возможность установления ограничений в случаях существования неравных условий осуществления медицинских и смежных с ними фармацевтических видов профессиональной деятельности в разных странах.
Общий запрет на дискриминацию является второстепенным по отношению к конкретным запретам на дискриминацию, относящимся к основным свободам. То есть специальные запреты имеют первостепенное значение и приоритет при правоприменении.Особо следует выделить регулирование нормами Договора о ЕЭС предоставление услуг мигрантами.[13]
Ограничения этих свобод в Сообществе запрещены не только для граждан государств-членов ЕС, проживающих и оказывающих услуги в государстве-члене Сообщества, не имея его гражданства. В соответствии с частью 2 статьи 49 Договора о ЕЭС, Совет, принимая решение квалифицированным большинством по предложению Комиссии, может распространить действие положений данной главы на граждан третьих стран, поселившихся в Сообществе и оказывающих услуги.
Договор о создании Европейского Союза (ду-?С) был подписан 7 февраля 1992 г. в голландском городе Маастрихт. Он изменил название Европейского экономического сообщества было на Европейское
Сообщество. Необходимым условием вступления в силу Маастрихтского договора была его ратификация государствами-членами. Но в связи с тем, что с созданием ЕС, сильно расширился круг суверенных полномочий, переходивших от государств в ведение Союза, практически во всех государствах введение в действие Договора потребовало дополнительного внесения изменений в текст основных национальных законов.
Тем, не менее, несмотря на все сложности, Договор был ратифицирован всеми государствами-членами Европейских сообществ и вступил в силу 1 ноября 1993 года.
Поскольку, в соответствии со ст. А абз. 3 ДЕС, Европейские сообщества образуют основу Европейского Союза, последний включает как бы три слагаемых - три сообщества, совместная внешняя политика и политика безопасности и сотрудничество полиций и судов в уголовно-
и Л r~V и и и
правовой сфере. Эти три элемента называются первой, второй и третьей
Одной их целей Европейского Союза в статье 2 Договора было закреплено сохранение и развитие Союза в качестве пространства свободы, безопасности и правосудия, внутри которого обеспечено свободное передвижение лиц во взаимосвязи с надлежащими мерами в сфере контроля за внешними границами, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением.
Статьей 17 Маастрихтский договор закрепил гражданство Союза, т.е. каждое лицо, имеющее Граідінстіо государства-члена, является гражданином Союза.
В компетенцию Европейского Союза вошли многие вопросы въезда (и выезда) на территорию государств-членов граждан третьих стран, предоставления убежища. В разделе VI Договора «Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел» рассмотрены такие вопросы, связанные, со свободой передвижения людей, как:
- правила пересечения внешних границ, государств-членов и контроля на границе;
- иммиграционная политика и политика, касающаяся граждан третьих стран;
- правовая взаимопомощь в гражданских делах;
- правовая взаимопомощь в уголовных делах;
- таможенное сотрудничество;
- полицейское сотрудничество.
Важным ревизионным договором, изменившим Маастрихтский и Римский договоры, стал подписанный 2 октября 1997 года Амстердамский договор.
Амстердамский договор пошел еще дальше по пути расширения каталога фундаментальных прав и основных свобод человека и укрепления механизма их защиты в праве Союза. Общий подход нашел отражение в том, что удельный вес и значение этих прав и свобод подчеркиваются введением нового параграфа в статье 6 Маастрихтского договора. Перечень важнейших принципов, на которых базируется Европейский союз, теперь начинается со следующего положения: «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также господства права - принципах, общих для государств-членов». Сходное положение можно найти в преамбуле Маастрихтского договора. Новый пункт, являющийся, кстати, первым параграфом статьи 6, отличается не только более широкой трактовкой, но и тем, что включен непосредственно в текст Договора. Это повышает его авторитет и действенность. Требования, связанные с соблюдением прав и свобод человека, относятся не только к государствам- членам Европейского Союза. Они представляют собой непременное условие, учитываемое при решении вопроса о приеме новых членов. Статья 49 Маастрихтского договора, трактующая условия приема, изменена в
1 См.: Европейское право: Учебник для вузов/Под общ. ред. дло.н, проф. Л.М. Энтина, - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2002. С.528.
Амстердамском договоре таким образом, что теперь с просьбой о приеме может обращаться только такое европейское государство, которое уважает принципы, установленные в пункте 1 статьи 6,
С вступлением в силу Амстердамского договора от 1 мая 1999 года, иммиграционная политика полностью перешла в компетенцию Сообщества. Так, статья 63 Римского договора отнесла миграцию к компетенции Европейского Союза. В соответствии с ней, Совет в период со
" пятилетнии-Г^
дня вступления в силу Амстердамского договора, должен принять меры, касающиеся иммиграционной политики об условиях въезда и проживания, а также стандартных процедур выдачи государствами-членами долгосрочных виз и видов на жительство, в том числе по мотивам воссоединения семей, нелегальной иммиграции и нелегального проживания на территории Союза, в том числе репатриации лиц, нелегально пребывающих на этой территории.
Кроме того, в пятилетний срок должны быть приняты меры, определяющие права и условия, при которых гражданин третьей страны , легально проживающий в одном ГОсударстве-члене, может поселиться в другом государстве-члене. Меры, принятые Советом по данным вопросам не могут быть препятствием для сохранения или введения государством-членом
новых национальных норм в соответствующих областях? если они не
противоречат Римскому договору и международным соглашениям (ст. 63 Римского договора).2
Амстердамский договор регулирует вопросы свободного движения лиц, контроля внешних границ, иммиграции, защиты прав граждан третьих стран, судебного взаимодействия по гражданским делам. Ранее эти вопросы относились к Главе VI Договора о Европейском Союзе (правосудие и внутренние дела), но Амстердамский договор отнес их к вопросам компетенции Сообщества. В течение указанного пятилетнего периода,
Любое лицо, которое не является гражданином Европейского Союза (статья 2 Директивы Совета 2003/109/ЕС «О статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе»).
2 См.: Витвщкая О., Горние Г. Право Европейского Союза. - СПб.; Питер, 2005. С. 159-160.
Комиссия ЕС разделяет право инициативы по этим вопросам с государствами-членами Европейского Союза. По истечении указанного периода, Комиссия ЕС получает исключительное право инициативы по данным вопросам,
В соответствии со статьей 14 Договора, учреждающего Европейское Сообщество, оно должно принять меры для постепенного создания внутреннего рынка к 31 декабря 1992 г. Внутренний рынок должен представлять собой пространство без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное движение товаров, лиц (в том числе и граждан стран, не входящих в ЕС), услуг и капиталов.
Совет должен принять в пятилетний срок со дня вступления в силу Амстердамского договора меры, предназначенные обеспечить отмену всех видов контроля за передвижениями граждан - как Союза, так и третьих стран - через внутренние границы Союза, меры, касающиеся пересечения внешних границ государств-членов, устанавливающие стандарты и процедуры, применяемые государствами-членами при осуществлении контроля на вышеуказанных границах; правила выдачи виз для предполагаемого пребывания на территории Союза на срок не более трех месяцев, которые включали бы: перечень третьих стран, чьи граждане нуждаются в визах при пересечении внешних границ, и стран, к чьим гражданам такое требование не предъявляется; Пр0цеДурЫ и условия выдачи виз в государствах-членах; унифицированный формат визовых документов; положение о единой визе; меры, определяющие условия предоставления гражданам третьих стран права передвижения на территории государств-членов на срок не более трех месяцев.
Амстердамский договор ввел дополнительные анти- дискриминационные меры, целью которых является защита от определенных видов дискриминации. Так, в частности, в Договоре была определена компетенция Совета в области борьбы с дискриминацией, которая может затронуть мигрантов: по расовому признаку, в связи с этническим происхождением, религиозными и иными мировоззрениями. Частью 1 статьи 13 Договора о Европейском Сообществе Совет наделяется полномочиями, действуя единогласно, на основе предложений Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом, предпринять соответствующие действия для борьбы с дискриминацией, осуществляемой по признакам расового или этнического происхождения, религии или убеждений и некоторым другим признакам. Одним из первых нормативных актов, изданных на основе этой статьи Договора является Директива 2000/43/ЕО от 19.06.2000 «О применении принципа о равном обращении без различий в зависимости от расы и этнического происхождения».
Стоит отметить, что в Амстердамском договоре развиваются положения о защите фундаментальных прав человека в суде. Положение Маастрихтского договора о том, что Союз уважает основные права человека в том виде, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, в которой есть положения и о мигрантах, и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права сообществ, сохранено без изменений. Вместе с тем, что весьма существенно, статья 46 Маастрихтского договора получила дополнение, разрешившее Суду Европейских Сообществ применять положения Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении действий государств-членов, если таковые действия подпадают под его юрисдикцию.
Амстердамский договор характерен тем, что он значительно усилил защиту прав и свобод человека, включая и мигрантов. Можно с полным основанием назвать «переломным» принятое государствами-участниками решение о санкциях, налагаемых на нарушителей принципов, лежащих в основе Европейского Союза, Государства-члены могут теперь быть даже исключены из Союза за серьезные и неоднократные нарушения, в том числе и в вопросах соблюдения основных прав и свобод человека. Весьма существенно, что Амстердамский договор установил процедуру назначения такого рода санкций.
В протоколах приложенных к договору и относящихся к первичному праву, содержатся более конкретные положения, касающиеся основных прав и фундаментальных свобод человека.
Протокол 1997 года о применении некоторых аспектов статьи 14 Договора об учреждении Европейского Сообщества к Соединенному Королевству и Ирландии (приложен к Договору о Европейском Союзе и Договору об учреждении Европейского Сообщества), гарантирует Великобритании и Ирландии право на осуществление пограничных проверок при въезде на их территорию.
Протокол 1997 года о позиции Соединенного Королевства и Ирландии (приложен к Договору о Европейском Союзе и Договору об учреждении Европейского Сообщества) предусматривает право данных стран самостоятельно решать вопрос об участии в процессе принятия актов Сообщества по вопросам визовой политики, иммиграции, убежища, гражданского судопроизводства.
Протокол 1997 года о позиции Дании (приложен к Договору о Европейском Союзе и Договору об учреждении Европейского Сообщества) предусматривает неучастие Дании в принятии и применении актов по вышеуказанным вопросам, за исключением некоторых аспектов визовой политики.
Таким образом, интеграция в Европе, начатая с узко направленных сфер, постепенно охватывала практически все сферы политики государств. Первым учредительным договором, затронувшим регулирование перемещения лиц, миграции, был Римский договор 1957 г., учредившим Европейское экономическое сообщество. В соответствии с ним, государства делегировали часть национальной компетенции органам Европейского экономического сообщества, в том числе вопросы перемещения рабочих рук. Кроме того, договор закреплял запрет всякой дискриминации человека в связи с гражданством, свободу передвижения граждан и работников, свободу выбора местожительства, свободу движения услуг.
Одной их целей создания Европейского Союза на основе Маастрихтского договора было сохранение и развитие Союза в качестве пространства свободы, безопасности и правосудия, внутри которого обеспечено свободное передвижение лиц во взаимосвязи с надлежащими мерами в сфере контроля за внешними границами, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступлений и борьбы с преступностью.
Определение вопроса, кто является гражданином Европейского Союза, играет большую роль в данной работе. Это связано с тем, что данная работа
lt;_gt; Т~' lt;_gt; lt;_gt; /“1
охватывает вопросы регулирования внешней миграции в Европейский Союз. Следовательно, необходимо иметь четкое представление, кто является внешним мигрантом в Европейском Союзе, а кто гражданином Союза. Статьей 17 Маастрихтского договора закреплялось, что каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена ЕС, является гражданином Союза. Таким образом, все апатриды, а также граждане государств, не являющихся членами ЕС, и въезжающие в Союз, являются в нем внешними мигрантами.
С вступлением в силу Амстердамского договора от 1 мая 1999 года, иммиграционная политика полностью перешла в компетенцию Союза, а за Советом была закреплена обязанность в пятилетний период принять меры, касающиеся иммиграционной политики об условиях въезда и проживания, а также стандартных процедур выдачи государствами-членами долгосрочных виз и видов на жительство, в том числе по мотивам воссоединения семей, нелегальной иммиграции и нелегального проживания на территории Союза, в том числе репатриации лиц, нелегально пребывающих на этой территории, а также должны быть приняты меры, определяющие права и условия, при которых гражданин третьей страны, легально проживающий в одном государстве-члене, может поселиться в другом государстве-члене.
Таким образом, значение Амстердамского договора заключается в том, что он отнес миграционную политику к вопросам компетенции Сообщества, которое является составной частью Союза. За государствами- членами осталось право сохранения или введения новых национальных норм в данной области, если они не противоречат Договору и международным соглашениям.
Протоколы к учредительным договорам также относятся к первичному праву, но содержат более конкретные положения по вопросам их применения для разных стран.
Учитывая все вышеизложенное, посредством учредительных документов, иммиграционная политика полностью перешла в компетенцию Европейского Союза. Это, однако, не означает полного ограничения в принятии решений в данной сфере для государств-членов. Они могут принимать решения по вопросам, не урегулированным правом Европейского Союза и не противоречащим ему.