§ 2, Нормативные договоры и правовые акты институтов Европейского Союза о миграции

В то время как первичное право Европейского Союза определяет основополагающие вопросы п о л и т и к и в области миграции, вторичное - детально регламентируют положение мигрантов.

К источникам вторичного (или производного) права Европейского Союза относятся документы, которые принимаются в соответствии с учредительными договорами и не противоречат им. Несмотря на «второстепенное» положение по юридической силе, регламенты, директивы и другие акты вторичного права выступают наиболее динамичным компонентом правовой системы Европейского Союза, именно посредством их надгосударственные институты Союза осуществляют регулирование общественных отношений по вопросам, отнесенным к компетенции этой

і

интеграционной организации.

По аналогии с первичным правом, вторичное состоит из двух частей: правовые акты институтов и нормативные договоры.

Нормативные договоры в зависимости от субъектов, их заключающих, подразделяются на три вида: соглашения Европейского Союза с третьими странами (например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским Союзом от 24 июня 1994 года), дополнительные конвенции между государствами-членами и межинституционные соглашения2.

Специальные дополнительные конвенции заключались между государствами-членами в случаях, когда институты Союза не были

См.: Право Европейского Союза в вопросах и ответах: учеб, пособие / СЮ. Кашкин [и др.]; отв. ред. СЮ. Кашкин. ~-М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. С. 48.

2 Межинституционные соглашения - это нормативные договоры институтов Союза, уточняющие и дополняющие отдельные положения учредительных документов (как правило, процедурных норм). Как правило, они связывают три политических института: Европейский парламент, Совет и Комиссию. Аналогичные соглашения способны заключать также другие органы Европейского Союза, например Европол.

уполномочены издавать нормативные акты по каким-либо вопросам. Возможность подписания такого рода документов предусмотрена в Договоре о ЕС 1957 г. (ст. 295) и Договоре о Европейском Союзе 1992 г. (ст. 34). В качестве примера можно назвать Шенгенские соглашения, которые первоначально не входили в правовую систему Европейского Союза.

Основной формой нормотворческой деятельности институтов Европейского Союза являются правовые акты.

Наличие полномочий издавать нормативные, а также индивидуальные акты, не подлежащие ратификации странами-участницами, сближает Европейский Союз с федеративными государствами, а его правовую систему - с «федеральным правом».

Действующая система правовых актов наднациональных институтов в ЕС включает правовые акты Европейских сообществ, правовые акты по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза, правовые акты в рамках сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере.

Согласно ст. 249 Договора об Учреждении Европейского сообщества видами правовых актов Европейского сообщества служат:

• регламент[14] (англ. ге§и1апоп) - акт общего характера, подлежащий прямому применению во всех государствах-членах Союза;
• директива (англ. (Игеспуе)— нормативный акт, выступающий в качестве законодательной базы, оставляя за властями государства свободу выбора форм и средств в достижении результата;
• решение (англ. lt;1ес18юп)3 которое в рамках Союза, как правило, служит индивидуальным актом. Решение является обязательным во всех своих составных частях для тех, кому оно адресовано.
• рекомендация и заключение — акты, не имеющие обязательной

силы.

Правовые акты по вопросам обшей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза — ОВПБ (вторая опора) издаются на основании Раздела V Договора о Европейском Союзе 1992 г. «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» (ст. 13-15).

Правовые акты ОВПБ устанавливают программу, позиции или конкретные мероприятия Союза внешнеполитической направленности, и являются обязательными для государств-членов и для самого Союза, но как таковые непосредственно не порождают прав и обязанностей для физических и юридических лиц (не обладают прямым действием).

общая стратегия (англ. сопшюп 8П"а1:еёу) — документ, устанавливающий программу действий Европейского Союза по отношению к определенной стране или географическому региону. Европейский Союз издает общие стратегии с 1999 г., и первые актом такого рода явилась Общая стратегия от 4 июня 1999 г. «По отношению к России»;

• общая позиция (англ, соттоп розШоп) — правовой акт, посредством которого Европейский Союз определяет свой подход к конкретной внешнеполитической проблеме.

В настоящее время на основании общих позиций устанавливаются санкции Европейского Союза по отношению к иностранным государствам и их руководителям, в том числе запрет въезда последних на территорию государств-членов. Актами подобного рода служат, к примеру, Общая позиция от 18 февраля 2002 г. «Об ограничительных мерах в отношении Зимбабве» и Общая позиция от 27 февраля 2003 г. «Об ограничительных мерах в отношении руководителей Приднестровской области (Республика Молдова)»;

• общая акция (англ. ]окп асиоп) — правовой акт, на основании которого Европейский Союз осуществляет практические действия на международной арене.
• как и в рамках Европейских сообществ, по вопросам ОВПБ издаются решения, которые служат здесь мерами по исполнению общих стратегий, позиций, акций, а также принципов и ориентиров ОВПБ.

Правовые акты в рамках сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере — СПСО (третья опора) издаются согласно разделу VI Договора о Европейском Союзе 1992 г. «Положения о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере» (ст. 34). С учетом предмета третьей опоры акты, принимаемые институтами Союза в этой области, касаются только вопросов борьбы с преступностью, включая и нелегальную миграцию.

Однако, как и акты ОВПБ, они тоже не имеют прямого действия, необходима их имплементация. Наиболее важным правовым актом Союза в рамках третьей опоры служит рамочное решение - «основы законодательства» в уголовно-правовой сфере.

Как и в сфере ОВПБ, по вопросам сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере Союз может принимать общие позиции, определяющие его подход к определенной проблеме.

Еще на этапе становления Европейского Союза в его правовой системе появилась третья, особая группа источников, состоящая из решений наднациональных судов (главным образом, Суда Европейских сообществ).

Совокупность этих решений в западной доктрине обозначают терминами «прецедентное право» (англ. сазе 1а\у)              — в странах

англосаксонской правовой семьи (Великобритания, Ирландия) или «судебная практика» (франц. Лшргийепсе) — в странах континентальной Европы (остальные государства-члены).[15]

Прецедентное право или судебная практика Европейского Союза создается в ходе толкования Судом Европейских Сообществ (далее Судом) положений учредительных документов и других источников первичного и вторичного права организации. Давая официальное толкование, Суд, однако, не только разъясняет смысл действующих норм права, но и весьма часто выводит из них новые принципы и нормы.

Именно таким путем было сформулировано значительное число специальных норм, действующих в рамках 0Тдельных отраслей права Союза.

Установленные Судом правила в дальнейшем служат источником, который используется при разрешении дел судебными органами всех государств-членов, а также самим Судом Европейских Сообществ. По этой причине в новых решениях Суда постоянно можно встретить ссылки на «сложившееся прецедентное право», «установившуюся судебную практику», в то же время Суд формально не связан своими правовыми позициями, может изменять их.

В проекте Конституции говорится, что существующее прецедентное право Союза останется в силе после ее принятия. Можно предполагать, что роль этой группы источников продолжит возрастать в связи с планируемым расширением юрисдикции союзных судов.[16]

Акты вторичного права Европейского Союза о миграции, состоят из актов, регулирующих правовое положение всех мигрантов из третьих стран, независимо от основания их нахождения в стране, а также актов, которые регулируют правовое положение определенных групп мигрантов.

Статья 62 часть 2, б Договора о Европейском Союзе закрепляет обязанность Совета принять правила относительно виз для длительного пребывания граждан третьих стран сроком не более 3 месяцев. В данном контексте необходимо было определить список стран, граждане которых подлежат обязанности иметь визу для пересечения внешних границ государств-членов, и перечня стран, граждане которых освобождаются от этого требования. Определение списка стран, граждане которых подлежат обязанности иметь визу для пересечения внешних границ государств-членов, и освобожденных от нее, основано на внимательном, индивидуальном изучении различных критериев, СВЯЗанных с нелегальной иммиграцией, общественной безопасностью, и внешних отношениях Европейского Союза с третьими странами. 15 марта 2001 года был принят Регламент Совета №539/2001 «Об установлении перечня третьих стран, граждане которых подлежат обязанности иметь визу для пересечения внешних грянитт государств-членов, и перечня стран, граждане которых освобождаются от этого требования» , который заменил Регламент Совета №574/1999 , имевший аналогичное название. С целью реализации данного регламента в статье 2 виза определяется как разрешение, выданное государством-членом или решение, принятое государством-членом, относительно въезда с целью длительного пребывания на территории Европейского              Союза,              но не              более              3

месяцев; въезда с целью транзита через территорию              одного              или нескольких

стран Европейского Союза, за исключением транзита через аэропорты.

Статья 1 Регламента №539/2001 определяет, что граждане стран, указанных в Приложении № 13, обязаны получать визу, пересекая внешние границы государств Европейского Союза. Приложение №2 в соответствии со статьей 2 Регламента, включает список стран, граждане которых освобождены от данного обязательства при въезде на территорию

! См.: ОШгаа1 .Гоигпа! Г, 81, 21.03.2001 С. 1 - 7.

2 См.: ОШс1а1 Мшт1 Ь 72, 18.03.1999 С. 2 - 4.

К ним, например, относятся Россия, Египет, Марокко, Саудовская Аравия, Узбекистан, Индия, Колумбия, Эквадор, Палестинская Автономия и Восточный Тимор.

Европейского Союза на срок не более 3 месяцев (Болгария, Бразилия, Румыния, США, Эквадор, Япония и другие государства).

Важно отметить, что не все группы населения имеют устойчивую связь с каким-либо государством, поэтому возникает необходимость в решении вопроса о требовании иметь визы в отношении лиц без гражданства и беженцев.

В отношении апатридов и беженцев в ЕС действует особый порядок принятия решения о предоставлении виз, в зависимости от того, в каком государстве проживало лицо и какое государство выдало ему документы. Не нарушая обязательств, взятых Европейским Союзом в соответствии с Соглашением об отмене виз для беженцев, подписанном в Страсбурге 20 апреля 1959 года, лица, признанные беженцами и лица без гражданства должны получать визы, если они проживали или получили документы на поездку в одном из государств, указанных в Приложения №1; и могут быть освобождены от данного требования, если они проживали или получили документы на поездку в стране, согласно Приложения №2.

Компетенция государств-членов              Европейского              Союза

распространяется на принятие решения о возможных исключениях из статей 1 и 2 Регламента №539, в отношении владельцев дипломатических паспортов, экипажей гражданских самолетов и ВОдНых судов, членов экипажей самолетов и участников срочных или спасательных работ при возникновении какого либо бедствия или происшествия, экипажей гражданских судов, осуществляющих судоходство в международных водах, владельцы пропусков, выданные некоторыми межправительственными организациями их официальным лицам. Кроме того, требование иметь визу может быть отменено государством-членом Европейского Союза в отношении школьников, имеющих гражданство страны, указанной в Приложении №1, но которые проживают в стране, указанной в Приложении №2 и путешествуют в рамках школьной экскурсии, в сопровождении учителя.

Важным элементом политики государства в области регулирования законной миграции, а также предупреждения и борьбы с нелегальной иммиграцией, является создание единого формата вида на жительство, основанного на высокотехнологичных стандартах. Формат такого документа должен отвечать таким требованиям, как узнаваемость и наличие адекватных элементов защиты, видимых невооруженным глазом. Следует отметить, что с целью повышения уровня защиты документов от подделок, государства- члены и Комиссия Европейского Союза по мере развития технических возможностей вносят необходимые изменения в документы, в первую очередь это касается использования биометрических данных в документы. 13 июня 2002 г. был принят Регламент № 1030/2002 «Об установлении единого формата вида на жительство для граждан третьих стран»[17]. С целью реализации данного регламента в статье 2 виза определяется как разрешение, выданное государством-членом или решение, принятое государством- членом, относительно въезда с целью д Л И Т е л ь н о г о пребывания на территории Европейского Союза, но не более 3 месяцев; въезда с целью транзита через территорию одного или нескольких стран Европейского Союза, за исключением транзита через аэропорты.

В соответствии со ст.1 Регламента вид на жительство, выдаваемый государством-членом Европейского Союза, должен быть стандартного формата и иметь достаточно места для информации, указанной в Приложении к Регламенту. Вид на жительство может быть в форме наклейки или отдельного документа. Каждое государство-член Европейского Союза может внести в документ имеющую значение информацию, в зависимости от вида разрешения и правового статуса владельца документа, к такой информации относятся сведения о наличии либо отсутствии разрешения на работу.

В понятие вида на жительство вкладывается разрешение уполномоченных органов государства-члена Европейского Союза, дающее право легально проживать на его территории гражданину третьей страны. К данному понятию не относятся визы, а также разрешения, выданные на время изучения ходатайств о получении права на резиденцию или убежище.

Информация о технических особенностях, касающихся защитных механизмов на самих документах и технических процедур заполнения форм, является секретной и доступна только для специальных подразделений, созданных в государствах-членах Европейского Союза (ст. 3).

В рамках соблюдения правил защиты информации лицо, получившее вид на жительство, имеет право уточнять личные данные, содержащиеся в документе, которые в случае необходимости могут быть изменены или удалены. Никакая информация, за исключением указанной в Приложении к Регламенту №1030/2002 или содержащаяся в других проездных документах, не может быть занесена в документ из электронного носителя информации базы данных. В соответствии с указанным Приложением, в документе должны быть отражены: название (вид на жительство), которое пишется на языке страны, выдавшей вид на жительство; номер документа; имя и фамилия лица; срок действия; место выдачи и дата начала действия; вид разрешения (например, для членов семьи граждан Европейского союза, которые не пользуются правом свободного перемещения должна быть отметка «член семьи» (англ. 1аіш1у тетЪег) или для лиц, проживающих в Европейском Союзе на долгосрочной основе - «долгосрочный резидент - ЕС» (англ, 1оп§4егт гевЫеш. - ЕС); отметки по выбору страны-члена Европейского Союза, к которым относятся сведения о разрешении на работу; дата выдачи, подпись и ее подтверждение;

Положения данного Регламента не распространяются на граждан третьих стран, которые являются членами семей граждан Европейского Союза и пользуются своим правом на свободное перемещение; граждане стран-членов Европейской Ассоциации Свободной Торговли - участника Соглашения о Европейском Экономическом Сообществе и члены их семей, пользующиеся правом на свободное перемещение; граждане третьих стран, которые освобождены от обязанности иметь визу, в соответствии с Регламентом (ЕС) Совета №539/2001 и будут находиться в Европейском Союзе в течение не более трех месяцев.

На специальной встрече Европейского Совета в Тампере (Финляндия) 15 и 16 октября 1999 года, посвященной принятию программы реализации включенной в Амстердамский договор концепции «европейского пространства свободы, безопасности и правопорядка», было принято решение о том, что правовые статусы граждан третьих стран и граждан Европейского Союза должны быть приближены, и в случае, если лицо легально проживало в государстве-члене Европейского Союза длительный, определенный законом срок и имеет д0ПГ0Ср0ЧНЫй              Л

г ^              t'              ^л0ЛГ0С~0ЧНЫ виднажительство оно

должно получить в данном государстве-члене совокупность прав практически аналогичную гражданам Европейского Союза. На основании этого и ряда других объективных причин была принята Директива Совета 2003/109/ЕС[18] от 25 ноября 2003 года «О статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе».

Рассматриваемая Директива определяет условия получения в стране- члене Европейского Союза гражданами третьих стран статуса лица, проживающего на долгосрочной основе, а также условия нахождения таких лиц в остальных странах-членах Союза.

В связи с тем, что в Директиве встречается большое количество терминов, статья 2 содержит положения-дефиниции ряда понятий. В ней определены такие понятия, как: граждане третьих стран, лицо, проживающее на долгосрочной основе, первое государство-член, второе государство-член, члены семей, беженец, долгосрочный вид на жительство. Это сделано с целью объяснения понятий, встречающихся в Директиве. Гражданин третьей страны (англ. 1Ыгё-соитту паИопа1)- это любое лицо, которое не является гражданином Европейского Союза, в значении, указанном в пункте 1 статьи 17 Договора о Европейском Сообществе. В данном пункте Договора закрепляется, что каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена, является гражданином Союза. Лицо, проживающее на долгосрочной основе или долгосрочный резидент (англ. 1оп§-1;егт гезШеп!) - любой ГраЖданин третьей станы, который имеет статус лица, проживающего на долгосрочной основе. Первое государство-член (англ. йгзт тешЪег-зтахе) - это то государство Европейского союза, которое впервые предоставило статус лица, проживающего на долгосрочной основе, гражданину третьей страны. Второе государство-член (англ. 8есопс1 тетЪег-зШе) - это любое государство-член Европейского Союза, за исключением того государства Европейского Союза, которое впервые предоставило статус лица, проживающего на долгосрочной основе, гражданину третьей страны и в которой данное лицо реализует свой указанный статус. Члены семьи (англ. ГатПу тетЬег)- граждане третьих стран, которые проживают в государстве-члене Европейского Союза в соответствии с Директивой Совета 2003/86/ЕС от 22 сентября 2003 года «О праве на воссоединение семьи». Положения данной Директивы будут рассмотрены ниже. Беженец - гражданин третьей страны, имеющий статус беженца в соответствии с Женевской конвенцией «О статусе беженцев» от 28 июля 1951 года и поправкой, внесенной Протоколом, подписанным в Нью- Йорке 31 января 1967 года. Вид на жительство в Европейском Союзе на долгосрочной основе (англ. 1оп§-тегт гезШепт'з ЕС гезЫепсе решат)- это вид на жительство, выданный государством-членом Европейского Союза о праве проживания на долгосрочной основе.

В рассматриваемой Директиве особо отмечается факт применения ее положений только к лицам, легально находящихся на территории государства, входящего в Европейский Союз. Кроме того, следует отметить, что данная Директива не применяется к лицам, которые: 1. проживают с целью обучения или прохождения каникулярных тренингов (ч.2 (а) ст.З Директивы Совета 2003/109/ЕС); 2. получили право на проживание по основаниям предоставления временной защиты или ходатайствуют о разрешении на п р 0 ж и в а н и е по данному основанию и ждут принятия решения

(ч.2 (Ь) ст.З Директивы Совета 2003/109/ЕС); 3. получили право на проживание на основании предоставления субсидиарных форм защиты в соответствии с международными обязательствами, нацИОНальным законодательством или практикой государства-члена Европейского Союза или ходатайствуют об этом и ждут разрешения их ходатайства (ч.2 (с) ст.З Директивы Совета 2003/109/ЕС); 4. являются беженцами или ходатайствуют о предоставлении им статуса беженца и окончательное решение еще не было принято (ч.2 (о) ст.З Директивы Совета 2003/109/ЕС); 5. временно проживающие, например, по программе аи рап ИЛИ сезонные рабочие (ч.2 (е) ст.З Директивы Совета 2003/109/ЕС);              6. имеют правовой статус,

регулируемый Венской Конвенцией «О дипломатических отношениях» от 1961 года, Венской Конвенцией «О консульских отношениях» от 1963 года, Конвенцией от 1969 года «О спецИШ1ЬНЫХ миссиях» или Венской Конвенцией «О представительстве государств в международных организациях универсального характера» от 1975 года (ч.2 (е) ст.З Директивы Совета 2003/109/ЕС).

Граждане третьих стран имеют приоритетное право П0ЛуЧИТЬ стаТуС лица, проживающего на долгосрочной основе в случае, если они легально в течение 5 лет проживали на территории государств-членов Союза. Исчисление сроков имеет следующую особенность для категорий лиц, перечисленных в ч.2 (а) ст. 3 рассматриваемой Директивы: в случае получения вида на жительство, только половина срока резиденции с целью обучения или каникулярных тренингов будет принята во внимание при исчислении вышеуказанного срока, а сроки резиденции лиц, указанных в ч. 2 (е) и (I) ст. 3 данной Директивы, вообще не засчитываются.

В общем случае в соответствии со статьей 4 Директивы, время отсутствия на территории соответствующего государства-члена, не прерывает течение рассматриваемого 5-летнего срока и будет считаться, если оно не превышает однократно 6 месяцев, а в совокупности 10 месяцев. В исключительных ситуациях или при наличии важных причин, государства- члены имеют право по своему усмотрению признать, что более длительный, чем указанный в законе период отсутствия не прерывает течение 5-летнего срока.

Условием получения статуса лица, проживающего на долгосрочной основе, является доказательство наличия у лица стабильного и регулярного дохода, дОСТатоЧНого для обеспечения себя самого и зависимых родственников без обращения к системе социальной помощи государства- члена Европейского Союза и медицинской страховки (статья 5 Директивы). На усмотрение конкретного государства-члена ЕС в систему условий получения рассматриваемого статуса могут быть включены условия интеграции, в соответствии с национальным законодательством.

Однако в получении такого статуса может быть отказано из соображений общественной безопасности. Принимая решение по каждому конкретному делу, государство-член ЕС, в лице своих органов, учитывает вид противоправного деяния, совершенного лицом или его общественную опасность лица, но не имеет права основывать свой отказ на экономических соображениях.

Гражданин третьей страны, желающий легально проживать на территории страны Европейского Союза на основании вида на жительство на долгосрочной основе, должен подать заявку в уполномоченный орган государства, в котором он проживает, приложив документы, доказывающие его соответствие условиям, указанным в статьях 4 и 5 Директивы, а в случае необходимости, действующие путевые документы или их заверенные копии. Ответ на заявку дается в форме письменного уведомления не позднее 6 месяцев с момента ее подачи. Следует сказать, что в части 2 статьи 7 Директивы предусмотрено продление данного срока в случае сложности изучения заявления при исключительных обстоятельствах. Директива передает в ведение государств-членов Европейского Союза установление последствий непринятия решения по заявлению по истечению установленного срока разрешения.

В случаях обнаружения обманного пути получения статуса лица, проживающего на долгосрочной основе, наличия оснований для высылки лица или отсутствии на территории Европейского Союза в течение 12 месяцев долгосрочный резидент утрачивает свой статус.

Значение получения статуса лица, проживающего на долгосрочной основе, заключается в том, что данное лицо уравнивается в своих правах с гражданами ЕС в вопросах найма на работу; получения образования и грантов, прохождения каникулярной стажировки; признания профессиональных дипломов, сертификатов и других квалификаций, в соответствии с национальных законодательством; социальной поддержки и защиты в соответствии с национальным законодательством; налоговых льгот; доступа к товарам и услугам, а также программам получения жилья; свободы ассоциаций и членства в организациях, представляющих рабочих или работодателей, или организациях, члены которых занимаются специфической деятельностью, в рамках законодательства страны Европейского Союза об общественной политике и безопасности; свободного передвижения по территории страны-члена ЕС, ограниченного законом в целях обеспечения безопасности. Следует обратить внимание, что национальным правом могут быть закреплены ограничения при найме на работу, если по национальному или союзному законодательству определенный вид деятельности может осуществляться только гражданами Европейского Союза. Кроме того, доступ к получению образования или стажировке может быть ограничен в зависимости от уровня владения языковыми навыками.

Следует отметить, что уполномоченные органы государства-члена Европейского Союза могут принять решение о выдворении долгосрочного резидента в случае, если он представляет опасность государственной политике или общественной безопасности. Однако, во-первых, такое решение не должно основываться исключительно на экономических причинах, а во-вторых, при принятии такого решения должны учитываться;

срок резиденции, возраст лица, наличие связи со страной проживания и

ОТС^ТСТВИе таков0 1 I со страной происхождениЯ.

Важно подчеркнуть право государств-членов Европейского Союза предоставлять лицам вид на жительство на определенный или неограниченный срок с более благоприятными условиями, чем те, которые закреплены в рассматриваемой Директиве 2003/109/ЕС. Но это не будет влиять на правила проживания этих лиц в других государствах-членах, т.к. к ним в этом случае будет применяться общий порядок, закрепленный вышеуказанной Директивы.

Долгосрочный резидент имеет право в течение трех месяцев проживать на территории второго государства-члена Европейского Союза. По истечении указанного срока при желании резидента оставаться в том же государстве, он должен соблюсти определенную процедуру, которая сводится к обращению в уполномоченные органы соответствующей страны с ходатайством о выдаче вида на жительство. Не является основанием для получения вида на жительства в государствах-членах Европейского Союза работа, выполнение которой невозможна без пересечения границ государств. Заявление должно дополняться документальными, закрепленными в национальном законодательстве доказательствами наличия необходимых условий, видом на жительство, полученным в первом государстве-члене ЕС и путевыми документами или их заверенными копиями. Указанными доказательствами являются трудовой контракт для лиц, работающих по нему, документы, свидетельствующие о наличии средств и разрешений для лиц, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, документы свидетельствующие об обучении или прохождении каникулярной практики для студентов.

К лицам, ходатайствующим о получении вида на жительства во втором государстве-члене ЕС, могут быть предъявлены такие требования, как наличие стабильного и регулярного источника доходов и медицинской страховки. Также одним из условий может быть обязательная интеграция, которая не учитывается, если к резиденту уже предъявлялись аналогичные интеграционные требования при первичном получении вида на жительство. Единственным условием, которое может быть установлено, является посещение языковых курсов.

При обращении за получением вида на жительство во втором государстве-члене Европейского Союза срок рассмотрения заявления, установленный статьей 19 часть 1 Директивы 2003/109/ЕС, является 4 месяца, который может быть продлен, но не более чем на 3 месяца. Второе государство член обязательно должно информировать о предоставлении вида на жительство первому государству-члену Европейского Союза.

Что касается членов семей, то в случае, если брак еще не был заключен в первом государстве-члене, то подлежат применению положения Директивы 2003/86/ЕС «О праве на воссоединение семьи», в других случаях члены семьи имеют право присоединиться к долгосрочному резиденту.

Проблема воссоединения семей является очень актуальной в наши дни. В современном мире часто возникают слхуацщЛ когда один из супругов вынужден работать в иностранном государстве, вдали от своих родственников. Без права на воссоединение семьи невозможна полноценная семейная жизнь. Оно способствует социально-культурной стабильности в обществе и интеграции граждан третьих стран в государствах-членах Европейского Союза. Эти два элемента обеспечивают экономическое и социальное сплочение, что в соответствии с Договором о ЕС является фундаментальной целью Сообщества[19].

Для определения условий, по которым граждане третьих стран, законно проживающие в одной из стран Европейского Союза, могут пользоваться своим правом на воссоединение с семьей 22 сентября 2003 года, была принята Директива Совета 2003/86/ЕС «О праве на воссоединение семьи»[20]. Кроме того, данная Директивой обращает в н и м а н и е на важность проведения политики интеграции, которая направлена на предоставление мигрантам прав и обязанностей, близких к тем, которые имеют граждане Европейского Союза.

Директива «О праве на воссоединение семьи» была основана на фундаментальных правах и принципах, закрепленных в частности в статье 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Хартии фундаментальных прав Европейского Союза. Статья 8 Европейской конвенции говорит, что каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни.

На основании этих международных документов, Директива закрепляет, что граждане третьих стран, которые имеют вид на жительство в одной из стран Союза, действующее не менее года, и которые намерены получить вид на жительство на долгосрочной основе, могут ходатайствовать о воссоединении с семьей.

Директива повторно дает определения ряда терминов, которые уже закреплялись в других актах институтов ЕС, например: гражданин третьей страны, беженец, разрешение на проживание. Кроме того, в соответствии с данной статьей,              спонсор -              это гражданин              третьей страны,              законно

проживающий в государстве-члене ЕС и ходатайствующий или члены семьи которого ходатайствуют о воссоединении семьи с целью проживания вместе с ним; воссоединение семьи — это въезд и проживание в государстве ЕС членов семьи гражданина третьей страны законно проживающего в том же государстве с целью совместного проживания семьи, независимо от того заключен ли брак до или после въезда резидента; несопровождаемый несовершеннолетний - это гражданин третьей страны не ДОСТИГЫШЙ возраста 18 лет, который прибыл              на территорию              государства-члена              ЕС, не

сопровождаемый              взрослыми              вопреки закону              или обычаю, и              которому

взрослыми не оказывается необходимая забота, или несовершеннолетние, которые были брошены после въезда на территорию государства-члена.

Положения              Директивы              распространяют              свое действие только на

спонсоров, имеющих вид на жительство сроком на один год или более, и который имеет обоснованное намерение П0ЛуЧИТЬ разрешение на постоянное проживание, независимо от статуса членов его семьи. Спонсором в соответствии с Директивой не являются лицо, ходатайствующее о предоставлении статуса беженца, и лицо, которому разрешено проживать в стране ЕС в связи с необходимостью предоставления временной защиты или ходатайствующее о таком предоставлении такой защиты. Следует также отметить, что Директива также не применяется к членам семей граждан Европейского Союза.

Право на воссоединение семей в рамках Директивы распространяется на супругу спонсора, несовершеннолетнего ребенка спонсора или его супруги, включая усыновленных детей. Следует пояснить, что несовершеннолетние дети не должны состоять в браке, а в случае полигамного брака, на территорию Союза на основании права на воссоединение семьи, возможен въезд только одной жены. Последнее замечание играет особенно важную роль для государств-членов ЕС, в которых подавляющее число мигрантов составляют граждане стран, где полигамные браки законны. Спонсор, состоя в браке и проживая вместе супругой на территории ЕС, не сможет ходатайствовать о разрешении въезда в страну Союза и проживания с ним другой жены.

На усмотрение государств-членов ЕС Директива оставляет решение вопроса о разрешении въезда и проживания для воссоединения семей родственников по прямым восходящим линиям спонсора или его супруги, если первые являются от них зависимыми и не имеют достаточной государственной поддержки на родине, а также взрослых, не состоящих в браке детей, если они не в состоянии самостоятельно себя обеспечивать в связи с состоянием здоровья.

Кроме того, государства-члены Европейского Союза могут разрешить въезд гражданского супруга, ЯВЛЯЮщегося гражданином третьей страны, у которого имеются длительные отношения со спонсором. В этом случае уполномоченные государств-членов Союза при принятии решения о ходатайстве будут опираться на такие факты, как наличие общих детей, предыдущее совместное проживание, регистрация отношений, каким-либо иным, отличным от заключения брака способом.

В общем случае, к ходатайству должны быть приложены документальные доказательства заключения брака, или наличия других оснований, а также заверенные копии путевых дОКуМентов Ддд окончательного принятия решения, должностные лица государств ЕС могут вызвать супруга или членов его семьи для „нієрвью? а также проводить в случае необходимости самостоятельные расследования,

В общем порядке,              ходатайства              о воссоединении семей

рассматриваются, когда члены семьи находятся за пределами государства- члена ЕС, принимающего решение, однако национальным законодательством могут быть предусмотрены              исключения.              При принятии решения,

уполномоченные органы обязаны предоставить ходатайствовавшему лицу письменное уведомление о              результате              рассмотрения ходатайства.

Предельный срок такого уведомления - 9 месяцев со дня подачи ходатайства, который при наличии уважительных причин может быть продлен. В п.5 ст. Директивы указано, что принятое решение должно в максимальной степени учитывать интересы несовершеннолетних детей.

Из соображения общественной политики и безопасности, государство- член Европейского Союза может принять решение об отказе в удовлетворении ходатайства, а также аннулировать вид на жительство для члена семьи с запретом его последующих возобновлений. Заболевание лица, возникшее после ПОЛуЧения ВИда на жительство, не может рассматриваться в качестве единственного основания прекращения действия вида на жительство или принятия решения о высылке лица из страны.

К спонсору предъявляется ряд требований, После удовлетворения ходатайства, от него могут быть потребованы доказательства наличия нормальных условий для проживания, наличия медицинской страховки, стабильного и регулярного дохода, достаточного для обеспечения членов семьи.

Что касается вопроса интеграции, то государства-члены Союза могут потребовать от граждан третьих стран соответствия определенным интеграционным требованиям, установленным национальным законодательством. Однако, такие требования к уровню интеграции могут быть предъявлены только после удовлетворения ходатайства о воссоединении семьи.

После получения вида на жительство, члены семьи получают на тех же условиях, что и спонсор, доступ к обучению, найму на работу, а также различным видам тренингов.

Не позднее, чем по истечении 5 лет резиденции, в случае проживания в стране ЕС на основании права на воссоединение семьи, супруг и ребенок, достигший возраста совершеннолетия, могут ходатайствовать о предоставлении им автономного вида на жительство, независимого от спонсора. Национальное законодательство может лишить права на такое ходатайство супруга в случае расторжения брака.

Государства Европейского Союза могут отказать во въезде и проживании на основании права на воссоединение семьи или лишить уже предоставленного вида на жительство, если будет установлено, что спонсором не выполняются закрепленные в Директиве требования, если спонсор и члены его семьи больше не проживают, как одна семья, или если будет установлено, что спонсор имеет стабильные продолжительные отношения с другим лицом. Кроме того, основаниями наступления ответственности могут служить предоставление ложной информации, документов, а также факт заключение брака или усыновления/удочерения с единственной целью получения для лица доступа в стране Союза. В связи с этим, государства-члены ЕС могут организовывать проверки с целью установления не является ли брак или усыновление/удочерения фиктивными.

Членам семьи может быть отказано в продлении вида на жительство, в случае, если срок действия вида на жительство спонсора истекает, а у членов семьи нет автономного вида на жительство.

Важно подчеркнуть, что Директива закрепляет право стран Европейского Союза изменить в сторону улучшения ее положений.

Учитывая то, что многие государства мира рассматривают право на воссоединение семей очень важным и неотъемлемым в современном динамичном мире, лица, стремящиеся въехать на территорию другого государства, стараются сделать это на максимально льготных условиях, а зачастую, нарушая закон. Одним из таких способов является въезд в страны Европейского Союза на основе права на воссоединение семей. Конечно, сам по себе въезд на территорию ЕС на основе права на воссоединение семей является законным. Однако, в случае, если заключенный брак является фиктивным, налицо попытка незаконного въезда на территорию государства. Для борьбы с таким явлением как фиктивные браки в Европейском Союзе была принята Резолюция Совета 97/С 382/01 от 4 декабря 1997 года «О мерах, необходимых к принятию с целью борьбы с фиктивными браками» . Положения данной Директивы будут подробно рассмотрены в рамках 1 параграфа 3 главы диссертационного исследования «Правовой опыт Европейского Союза по противодействию нелегальной миграции».

Среди лиц, желающих въехать на территорию Европейского Союза, значительное число рабочих-мигрантов. Статья 15 Хартии фундаментальных прав Европейского Союза закрепила право выбора занятия и право работать: каждый имеет право работать и заниматься любым видом деятельности (п. 1); граждане третьих стран, которые получили разрешение на работу на территории государств-членов ЕС имеют те же условия труда, что и граждане Союза (п. 3), Однако, учитывая то, что высокий уровень безработицы способствовал повышению спроса на вакансии для граждан Сообщества, Совет принял Резолюцию от 20 июня 1994 года «Об ограничениях допуска граждан третьих стран на территорию стран Европейского Союза для найма на работу»1.

Совет закрепил, что принципы, указанные в резолюции, не должны быть изменены в сторону смягчения требований в национальном законодательстве. Данные принципы регулируют критерии допуска в ЕС, процедуру допуска, срок нахождения на территории ЕС, его продления, деловые визиты, а также положение граждан третьих стран, которые имеют тесную связь с государством Европейского Союза.

Государства-члены ЕС будут рассматривать ходатайства граждан третьих стран о получении разрешений на работу, только в случае, если данные вакансии не могут быть заняты гражданами ЕС, или не гражданами ЕС уже находящимися на его территории. Временно на территорию Союза могут быть допущены граждане третьих стран, когда:

• работа предлагается конкретному рабочему или работодателю и выполнение этой требует особой квалификации и навыков,
• работодатель предлагает вакансии определенным рабочим и компетентными должностными лицами установлено, что эти вакансии не могут быть заняты гражданами Союза в виду нехватки рабочей силы, которая может принести значительный ущерб бизнесу.

В рассматриваемом контексте, вакансии предлагаются сезонным рабочим в строго контролируемых видах работ лицам, проходящим практику; приграничным рабочим; и лицам, работающим в международных компаниях, которые временно переводятся для работы в подразделение, находящееся на территории Союза. Для п0лучєния ра3решения въехать на территорию Союза эти лица вначале должны получит разрешение на работу, а также иметь визу или вид на жительство.

Сезонные рабочие допускаются на территорию ЕС на срок не более 6 месяцев в течение 12 месяцев, и должны отсутствовать на территории Союза не менее 6 месяцев перед следующим въездом с целью работы. Лица, проходящие практику, могут проживать в ЕС в течение года. Этот срок может быть увеличен, учитывая сроки прохождения практики, необходимой для получения навыков и профессиональной квалификации, признанной в ЕС. В приложении к Резолюции лица, проходящие практику, определены как рабочие, чье присутствие на территории государства-члена строго ограничено по времени и связано с повышением их навыков и квалификации в выбранной профессии перед возвращением в свои страны, чтобы работать по специальности. Другие группы граждан третьих стран могут находиться на территории Союза в течение 4 лет.

Граждане третьих стран, уже проживающие в государстве Союза имея статус, например, студента, не могут получить разрешение продлить свое проживание с целью поиска работы. По окончании срока обучения эти лица должны вернуться в свою страну.

К деловым визитам в государства Европейского Союза относятся въезды граждан третьих стран с целью:

• проведения переговоров о поставке продукции и предоставлении

Услуг,

• доставки продуктов или сборки машин, произведенных в третьих государствах, с целью выполнения обязательств по договору поставки, и такой визит не должен превышать 6 месяцев.

Не ВЫзывает сомнения, что международный обмен студентами оказывает благоприятное воздействие на отношения между странами. Кроме того, по окончании обучения, квалифицированные специалисты возвращаются в страны своего гражданства и уже там в полном объеме реализуют полученные навыки. Анализируя вторичное законодательство Европейского Союза можно выделить такую категорию мигрантов, как студенты, школьники и лица, проходящие практику во время каникул. Учитывая значение вопроса обучения граждан третьих стран, в Европейском Союзе осуществляется целенаправленная правовая политика регулирования

статуса студентов, школьников и лиц, проходящих практику во время каникул.

Их правовой статус регулируют Решение Совета 92/795/1НА1 от 30 ноября 1994 года «Об общей акции, принятой Советом на основе статьи К.3.2.Ь Договора о Европейском Союзе о возможностях путешествий для школьников из третьих стран, проживающих в государстве-члене»2 и Резолюция Совета от 30 ноября 1994 года «О допуске на территорию государства-члена граждан третьих стран с целью обучения».3

При принятии Резолюции, Совет учитывал одобренный на Европейском Союзе в Маастрихте в декабре 1991 года отчет министров, отвечающих за иммиграционную политику, в котором приоритет отдавался гармонизации правил принятия студентов из третьих стран.

Национальные законодательства государств-членов Союза в области регулирования принятия граждан третьих стран с целью обучения должны опираться на принципы, установленные рассматриваемой Резолюцией и не могут изменять эти принципы в сторону ослабления в своих законодательных актах.

Следует сразу оговориться, что положения Резолюции Совета от 30 ноября 1994 года «О допуске на территорию государства-члена граждан третьих стран с целью обучения»4 не распространяются на лиц, которые пользуются правом свободы передвижения по территории Союза, а также граждан третьих стран, которые были допущены на территорию Союза с целью воссоединения семей. Право свободного передвижения в Европейском Союзе имеют граждане государств, входящих в его состав, граждане стран- участниц Договора о Европейском экономическом сообществе и члены их семей.

"тшйсе апс! Ноте АЯангз" с английского правосудие и внутренние дела (ПВД).

2См.: ОШс1аПоигпа1 Ь 327,19.12.1994 С. 1 - 3.

3. См.: ОШсЫЬигпа1 Ь 274,19.09.1996 С. 10.
4. См.: ОШс1а1 Ьигпа! 121А, 19.09.1996 С. 10.

Гражданин третьего государства, желающий обучаться в Европейском Союзе, должен предоставить уполномоченным органам государства-члена Союза доказательства того, что он соответствует всем требованиям данного государства для въезда и проживания, имеет прямое приглашение для обучения в качестве основного вида деятельности в государственный ВУЗ, ВУЗ, имеющий государственную аккредитацию или аналогичное образовательное учреждение. Государства-члены ЕС также могут потребовать доказательства непрерывности обучения. Лицо, желающее стать студентом[21] также должно иметь доказательства наличия финансовых средств для оплаты своего обучения и проживания, с тем, что бы исключить заработок денег в качестве основной цели нахождения на территории ЕС, а также возможное обращение за социальной поддержкой в государстве-члене Союза.

В национальном законодательстве могут быть закреплены требования к состоянию здоровья студентов из третьих стран, а также предоставление доказательств того, что студент вернется в страну своего гражданства по окончании периода обучения.

Вид на жительство для студентов ограничен сроком обучения. Если период обучения больше одного года, вид на жительство, выданный сроком на один год, может ежегодно продлеваться. Основанием продления будет являться доказательство соответствия студента всем предъявляемым требованиям, а также успешная сдача экзаменов или тестов, предусмотренных программой университета.

По окончании или прекращении обучения, гражданин третьей страны должен покинуть страну ЕС, однако, если он захочет вернуться в эту страну, он должен дополнительно ходатайствовать о повторном въезде.

Другой немаловажный вопрос в отношении студентов-иностранцев - это вопрос их допуска к работе на территории принимающего государства Союза. В государстве ЕС, студенту из третьей страны, может быть разрешено устраиваться на краткосрочную или вспомогательную работу. Такая работа не должна оказывать воздействие на продолжительность обучения, а заработок не должен влиять на возможность студента              свое

^              J              ^              оплачивать

обучение.

По вопросу воссоединения семей, резолюция предоставляет государствам-членам Европейского Союза право самостоятельно регулировать данные вопросы в своем национальном законодательстве. Однако, следует отметить, что данные вопросы регулируются уже рассмотренной специальной директивой Совета 2003/86/ЕС от 22 сентября 2003 года «О праве на воссоединение семей». В любом случае, статья 5 Резолюции Совета о допуске на территорию государства-члена граждан третьих стран с целью обучения закрепляет, что по окончании периода обучения, супруга или супруг, а также дети, проживавшие со студентом из третьей страны на основании права на воссоединение семьи, должны будут покинуть страну ЕС, если у них нет автономного права на резиденцию.

С целью закрепления для школьников из третьих стран, проживающих на территории одного государства Европейского Союза, условий въезда и временной резИдещии в друГИХ государствах-членах было принято Решение Совета 94/795/ХНА от 30 ноября 1994 года «Об общей акции, принятой Советом на основе статьи К.3.2.Ъ Договора о Европейском Союзе «О возможностях путешествий для школьников из третьих стран, проживающих в государстве-члене» .

Ни одно государство, входящее в Европейский Союз не может требовать получения визы от школьника из третьей страны, который проживает в одной из стран Союза, и который желает въехать на территорию другого государства-члена ЕС для краткосрочного визита или с целью транзита. С целью краткосрочного визита или транзита школьники могут

вЬСЛсШ) Но 1 СррИ 1 ирИ. Л gt;              1 э. Шр0 10 ЮУДа.рЫаа ИЧЛ, ССЛИ ОНИ ОСуЩеС1ВЛЯШ1

экскурсию в составе группы, которую сопровождает педагог из школы, в которой они учатся. Педагог должен иметь, выданный школой, список который включает перечень сопровождаемых школьникоВ5 а также указывает цель поездки и программу визита или условия транзита. В случае если у школьников нет идентификационных карточек с фотографиями, то к списку должны прилагаться фотографии этих школьников. В иных случаях, школьник должен иметь действующий документ, дающий право на пересечение гранимы. Однако, школьнику может быть отказано в разрешении на въезд, если не соблюдаются не только требования, закрепленные в Решение Совета 94/795/ЖА, но и дополнительные требования, установленные на национальном уровне.

Статья 3 Решения обязывает государство Союза принять обратно на свою территорию без каких-либо формальностей школьников, выезжавших на территорию другого государства ЕС.

На основании актов ИНСТИТуТОВ? страны ЕС проводят свою миграционную политику, которая не может противоречить союзному законодательству, а может только дополнять его. В качестве примера можно привести некоторые нормы миграционного права Франции. Въезд во Францию может осуществляться по краткосрочной (на период до 3-х месяцев) или по долгосрочной визам (на период более 3-х месяцев). Разрешение на въезд во Францию с целью длительного пребывания (более 3х месяцев) могут получить лица, приезжающие с целью воссоединения семьи (дети, жены, мужья), лица, получившие разрешение на работу, а также

студенты. Если гражданин государств, не входящих в число стран — участниц Шенгенского соглашения, хочет прибыть по Францию на долгий срок для реализации своих профессиональных целей, он должен получить визу, контракт и разрешение на работу. Для того чтобы нанять на работу иностранца из третьих стран, работодатель должен обратиться в Управление труда соответствующего Департамента Франции, который затем направляет запрос в Национальное агентство занятости. В ходе этих обращений работодатель должен доказать, что наем иностранного работника не ухудшит состояние рынка труда для французских граждан или для постоянно проживающих во Франции граждан других стран. Серьезным основанием для отказа в прошении может стать криминальное прошлое потенциального иммигранта.

В случае принятия положительного решения разрешение на работу можно получить во французских консульствах или зарубежных представительствах Отдела по международной миграции (ОМ1). Однако для этого работодатель должен заплатить специальную пошлину. Другим дополнительным условием получения разрешения на работу является прохождения потенциальным иммигрантом после прибытия во Францию медицинского освидетельствования, которое организуется Отделом международной миграции. Кроме того, ОМ1 осуществляет сбор и хранение информации о каждом иностранном рабочем. Если работодатель будет использовать работника без разрешения на работу, то за нарушение закона налагается специальный штраф, который работодатель должен будет уплатить в ОМ1. При наличии достаточных денежных ресурсов и жилищных условий иностранные работники могут приглашать к себе для проживания своих близких родственников. Однако это право не распространяется на тех, кто имеет временное разрешение на работу, за исключением специалистов из области информационных технологий. Следует отметить, что современное французское законодательство разрешает работать супругам иностранных

работников. Иностранные рабочие также обладают правом на П0ЛуЧение вида на жительство. Кроме того, они могут пользоваться всеми видами социальных услуг, поскольку изначально в их контракты заложены отчисления во все социальные фонды.[22]

Интеграция граждан третьих стран в государствах-членах ЕС является одной из составных частей миграционной политики. Законодательство ЕС об интеграции состоит из Директив Совета: 2000/78/ЕС от 27 ноября 2000 г. «О создании общей системы равного обращения при приеме на работу»[23], 2000/43/ЕС от 29 июня 2000 г. «Об имплементации принципа равного обращения между людьми, независимо от расовой или этнической принадлежности» . Практически ежегодно Комиссия направляет Совету, Европейскому Парламенту, Европейскому Экономическому и Социальному Комитету и Комитету Регионов сообщения, затрагивающие вопросы интеграции[24]. Такие сообщения носят информационный характер. Основываясь на существующей в ЕС правовой базе, сообщения предлагают возможные варианты для повышения эффективности работы актов права, как на уровне Союза, так и на уровне государств-членов. Так в Сообщении Комиссии Совету, Европейскому Парламенту, Европейскому Экономическому и Социальному Комитету и Комитету Регионов «Об иммиграции, интеграции и трудоустройству» от 03.06.2003 г. закрепляется необходимость объединения усилий государств-членов ЕС для осуществления успешной интеграции иммигрантов.

В современной мировой практике можно выделить три основные модели интеграции иностранных граждан в общественную и политическую жизнь государства: этническая, республиканская и поликультурная модели. В соответствии с этнической (немецкой) моделью, гражданская принадлежность основывается, прежде всего, на родстве («право крови»), а

и              и              и              /-1              "і г              и

также на языковой, культурной и религиозной общности. По этой модели иностранные этнические общины рассматриваются, как не подлежащие ассимиляции, и проводимая политика не ставит своей задачей превратить их в граждан страны. В основу предоставления гражданства в республиканской (французской) модели, положена идея присоединения к общественному договору («право почвы»). В этом случае все формы так называемой этнической              ф              ц И И вытесняются сферы государственной в сферу

идентификации              из              т              ф              j              ^              г              т г j

частную, а целью политики является аккультурация, а затем и ассимиляция каждого иммигранта через школу и другие общественные институты. Поликультурная (англосаксонская) модель основана на признании того факта, что всех группы в обществе обладают равными гражданскими правами на сохранение своей идентичности и культурной самобытности. Эти права могут быть закреплены в законодательных актах государства. Примерами стран, где ^училя развитие поликультурная модель интеграции, являются Австралия, Канада, США, Швеция.'

В настоящее время неотъемлемой частью жизни любого человека стали высокие технологии, которые обеспечивают жизнедеятельность и развитие современного общества. В таком технологически развитом обществе наблюдается интенсивное развитие программного обеспечения. Институты Европейского Союза стремятся в своей деятельности соответствовать динамике современной жизни. Это положение имеет два значения: во-

См.: Сазйез 8., МШег М. ТЪе а§е оГМ:щга11оm: Ш1етайопа1 РориЫюп Моуететй т. Ше Мойегп\Уот1с1. Ыел Уогк. 1993. С. 39.

первых, в актах институтов ЕС закрепляется механизм правового регулирования использования достижений высоких технологий, а во-вторых, в Европейском Союзе активно используются эти высокие технологии. Для любой современной организации, характерен непрерывный поток текстовой и цифровой информации. Без хорошо организованной системы информационного обеспечения ни одна из служб не может успешно решать свои задачи. Это положение вещей в полной мере относится и к деятельности правоохранительных органов. В свете рассматриваемой проблемы показательна практика внедрения информационных систем в деятельность органов Европейского Союза.

В настоящее время происходит становление визовой информационной системы в Европейском Союзе. Решение о создании общей визовой идентификационной системы было основано на положениях Заключения Совета к Комиссии от 20 сентября 2001 года. 28 февраля 2002 года Совет принял план по борьбе с нелегальной иммиграцией и трафиком людей в Европейском Союзе. Среди мер и действий в данной сфере было закреплено положение о развитии Европейской визовой идентификационной системы. На сессии 21-22 июня 2002 года Европейский Совет в Севилле возложил * ответственность на Совет и Комиссию в рамках их компетенции максимально способствовать созданию общей идентификационной системы для информации о визах.

В общем можно сказать, что визовая информационная система (ВИС) - это система для обмена информацией о визах между странами-членами Европейского Союза. ВИС имеет своими целями создание эффективного инструмента реализации борьбы с контрабандой, посредством улучшения информационного обмена о выдаче виз в консульских учреждениях и на контрольных пунктах границ; способствование реализации Регламента Совета (ЕС) N0343/2003, закрепляющего компетенцию государств при решении вопроса о предоставлении статуса беженца; реализации идентификации и документации информации о нелегальных мигрантах без

документов и упрощению административных процедур по возвращению граждан третьих стран; а также осуществление эффективного управления общей визовой политики, обеспечение внутренней безопасности и борьбы с терроризмом.

Визы можно разделить на шенгенские (А - транзитная авиа виза, В - транзитная виза, С - краткосрочная виза), национальные (Тgt; - долгосрочная национальная виза, О+С - яацИОНальная долгосрочная виза, временно рассматриваемая как краткосрочная) и визы с ограниченной территорией действия в странах, которые отменили контроль на их внутренних границах (ЬТУ).

Следует отметить, что имплементация ВИС осуществляется постепенно, начиная с ввода учетной информации и цифровых фотографий, К 2006 году должна быть занесена информация о типах виз, статусах виз (запросах на получение виз, выданных визах, отказах в визах, аннулированных и продленных визах), вся информация, необходимая для идентификации заявителя, которую можно получить из бланка заявления, наименование органа, выдавшего, отказавшего в и продлившего визу, стандартные основания для отказа, отмены и продления виз, информацию о лицах, высылающих приглашения, которые оплачивают дорожные расходы. На втором этапе - до конца 2007 года планируется добавить в систему биометрическую информацию для идентификационных целей. Следует отметить, что в индивидуальном порядке государства смогут создавать базы данных отпечатков пальцев и фотоизображений раньше других стран-членов. Планируется построить работу по созданию ВИС таким образом, чтобы не возникало необходимости во внесении изменений, когда система будет функционировать в полном объеме.

Визовая информационная система будет основана на централизованной структуре и общей технической базе вместе с Шенгенской информационной системой в той степени, которая позволит обеспечивать техническую и информационную безопасность двух систем. Однако необходимо отметить, что визовая и Шенгенская информационные системы останутся самостоятельными с четко разграниченными информационными базами и доступами. ВИС будет включать Центральную Визовую Информационную систему (С8-У18) и национальные представительства (Ы1-У18) в каждом государстве-члене, которые обеспечат связь с соответствующими должностными лицами государств, и обмен информацией между С8-У18 и М-У18.

Соблюдая законодательство Европейского Союза о защите личной информации, доступ к ВИС будет осуществляться в двух формах. Допуск с целью ввода и обновления информации будет предоставлен должностным лицам, выдающим, аннулирующим и продлевающим визы. К ним относятся должностные лица миграционных служб, сотрудники служб контроля. Доступ к информации будет у лиц, перечисленных выше, а также у всех лиц, которым в силу выполнения своих служебных обязанностей будет необходима данная информация. Сотрудники полицейских департаментов, иммиграционных служб и служб, ответственных за внутреннюю безопасность в рамках выполнения их должностных обязанностей будут наделяться соответствующими полномочиями по усмотрению государств. Пользователи ВИС будут иметь доступ к информации Шенгенской информационной системы через С8-У18, если у них будет доступ к Шенгенской информационной системе. Пользователи Шенгенской информационной системы - полицейские, должностные лица иммиграционных и таможенных служб при наличии соответствующего допуска могут пользоваться ВИС через Шенгенскую информационную систему 2 на центральном уровне.

Возвращаясь к вопросу о соблюдении законодательства о защите личной информации, следует отметить, что срок хранения информации ограничен 5 годами, который начинает течь с момента занесения в систему информации о принятом решении по заявлению на получение визы.

Раздел IV Конвенции «О применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. «О постепенной отмене проверок на общих границах» от 14 июня 1985 г. на основе достижений научно-технического прогресса закрепил процесс создания и функционирования единой информационной системы, также названной Шенгенской информационной системы, состоящей из национальной части каждой Договаривающейся Стороны и технического эксплуатационного центра (ст. 92 Конвенции).

во въезде, вносятся в систему на основе национальных перечней, основывающихся на решениях компетентных административных органов и судов с учетом национального законодательства. Эти решения могут обосновываться угрозой для общественной безопасности и порядка или национальной безопасности, которую ПредСтавляет пребывание гражданина третьего государства на территории ЕС, например, если гражданин третьего государства был осужден за совершение преступления, за которое полагается наказание не менее одного года лишения свободы. Решения могут основываться также на том, что гражданин третьего государства ранее был выслан или выдворен из страны, причем принятые к нему меры остаются в силе и имеется запрет на въезд или на пребывание, вызванный несоблюдением национального законодательства о въезде или пребывании иностранцев.

Информацию в систему вносит только ответственный орган, определяемый законодательством стран-членов ЕС. Не позднее чем через три года после постановки на учет государство, внесшее информацию в систему, должно перепроверить необходимость дальнейшего ее хранения. Однако государство может в              своим национальным

J ^ г              соответствии              со              ^

законодательством установить более короткие сроки такой перепроверки.

Данные, касающиеся личности должны храниться не дольше, чем это необходимо для достижения поставленной цели.

Соединенное Королевство не присоединилось в полном объеме к Шенгенским соглашениям, однако, Великобритания недавно присоединилась согласно решения Совета Европейского Союза к Шенгенской информационной системе.[25]

Регламенты Совета № 2725/2000 от 11 декабря 2000 г. «О создании «Евродак» с целью сравнения отпечатков пальцев для эффективной реализации Дублинской конвенции»[26] и № 407/2002 от 28 февраля 2002 г. «О правилах имплементации Регламента Совета №» 2725/2000»[27] регулируют занесение в общую компьютерную базу данных отпечатков пальцев иностранцев, ходатайствующих о предоставлении убежища, а также граждан третьих стран (включая Россию), которые были задержаны при попытке незаконного пересечения внешних границ или обнаружены неправомерно находящимися на территории одного из государств-членов ЕС.

В России в последнее время были предприняты конкретные меры, направленные на упорядочение регулирования миграционных процессов в государстве, в том числе касающиеся визовой политики. В частности, в! соответствии с Положением о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временной пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2005 г., был издан Приказ МВД № 148 от 10 марта 2006, На базе Федеральной миграционной службы России (ФМС России) создается центральный банк данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации (центральный банк данных), для совместного использования заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Поставщиками данных будут ВЫСТуПать МВД России, ФМС России, МИД России и ФСБ России. В частности, МВД России

предоставляют в центральный банк данных информацию о привлечении к административной ответственности иностранных граждан в части, отнесенной законодательством к компетенции органов внутренних дел (ОВД); о преступлениях, совершенных иностранными гражданами; о преступлениях, совершенных в отношении иностранных граждан. ФМС предоставляет основную массу информации, например: об оформленных визах иностранным гражданам; о регистрации иностранных граждан по месту пребывания или проживания и т.д. В течение 24 часов, информация направляется в центральный банк данных и в такой же срок заносится в центральный банк данных. Обмен информацией осуществляется на электронных или бумажных носителях почтой с сопроводительным письмом, в режиме электронной почты или в процессе непосредственного взаимодействия информационных систем между поставщиками информации. Физическое лицо, либо его представитель на основании доверенности имеет доступ к своим персональными данным, такая информация предоставляется в 10-дневный срок.

Однако, учитывая уже существующую практику ЕС, на наш взгляд, данный Приказ нуждается в доработке. В частности, необходимо закрепить;; предельный срок хранения информации, он может быть ограничен 5 годами с момента занесения в банк информации, Кроме того, целесообразно перенять опыт в ЕС, и закрепить обязанность поставщиков перепроверять необходимость дальнейшего хранения информации по истечении трех лет с момента ее предоставления.

Таким образом, изучение практики Европейского Союза в рассматриваемой области может оказать неоценимый вклад в совершенствование российской политики в данной сфере и способствовать более эффективному взаимодействию между Россией и Европейским Союзом. Кроме того, практическая польза от наличия достаточной информации об информационных системах ЕС заключается и в возможности более эффективной работы правоохранительных органов России в части

получения необходимой информации на направляемые запросы правоохранительным органам Союза.

На основе рассмотренных актов вторичного права о миграции, мы пришли к выводу о возможности выделения их классификации. Таким образом, все акты о миграции, относящиеся к вторичному праву Европейского Союза можно классифицировать на две группы в соответствии с объектом правового регулирования.

К первой группе относятся акты, имеющие общий объект правового регулирования, т.е. регулирующие правовое положение всех мигрантов из третьих стран, независимо от основания их нахождения в стране. В данной группе также выделяются две подгруппы актов: первые адресованы в первую очередь самим мигрантам и ими реализуются, например, акт, закрепляющий перечень Третьих стран, граждане которых ПОдЛежат обязанности иметь визу для пересечения внешних границ государств-членов, и перечень стран, граждане которых освобождаются от этого требования. Во вторую подгруппу объединены акты вторичного права, непосредственно касающиеся миграции, и которые реализуются специально уполномоченными органами Европейского Союза и государств в него входящих. В качестве примера можно назвать Директиву Совета Европейского Союза №2002/90/ЕС «Об определении понятия помощь незаконному въезду, транзиту и пребыванию» и Рамочное решения Совета Европейского Союза 2002/946/ПВД от 28 ноября 2002 г. «Об усилении уголовно-правовых стандартов в целях наказания за помощь незаконному въезду, транзиту и пребыванию»[28].

Во вторую группу объединены акты институтов Европейского Союза, которые имеют специальный объект правового регулирования, т.е. правовое положение определенных групп мигрантов, таких, например, как граждан третьих стран, проживающих в ЕС на долгосрочной основе, на основании воссоединения семьи или с целью получения образования.

Кроме того, опираясь на наличие большого количества актов в Европейском Союзе, регулирующих довольно широкий спектр правовых вопросов, затрагивающих миграцию, а также, уЧИТЫВая лх эффективность при реализации, мы              приходим              выводу о наличии в ЕС              системы

миграционного права              и общей              миграционной              политики. В              1999 г.

Амстердамский договор передал ЕС компетенцию в области миграции. С тех пор, иммиграция более не относилась к вопросам, решения по которым принимались на уровне правительств ГОСударСТВ_членов Союза, а компетенция принятия актов об иммиграции перешла к Совету Министров Европейского Союза на основе предложений Европейской Комиссии. Следует отметить, что до 2004 г, предложения Совету вносились государствами-членами              ЕС. В соответствии со              ст. 63 Договора о

Европейском Союзе, в течение пятилетнего периода с момента вступления в силу Амстердамского              Договора,              Совет должен              обеспечить              принятие

различных актов, в том числе, регулирующих вопросы нелегальной миграции. Как уже отмечалось в исследовании, рассмотрению актов, регулирующих нелегальную миграцию, посвящен 1 параграф 3 главы данного исследования.

Учитывая то, что Амстердамский Договор вступил в силу в 1999 г., к 2004 г. Совет должен был выполнить возложенные на него обязанности. Этот пятилетний срок не распространялся на принятие актов, регулирующих условия въезда, проживания и прав граждан третьих стран, живущих в Союзе. Однако, на основе рассмотренных актов ЕС, можно сделать вывод о том, что в ЕС были разработаны и приняты акты, регулирующие не только нелегальную миграцию, но также и вышеперечисленные миграционные вопросы.

Таким образом, на основе актов первичного права, в Европейском Союзе была создана развитая система актов его институтов, регулирующих миграцию. В то же время, наличие совокупности норм права, которые составляют обособленную часть системы права и регулируют качественно однородное общественное отношение специфическим методом правового регулирования, свидетельствует о существовании отрасли права, в данном случае - миграционной.

Учитывая анализ миграционного законодательства Европейского Союза, на наш взгляд для упрощения применения всех правовых положений ЕС, регулирующих миграцию, целесообразно провести кодификацию источников миграционного права в Союзе. Речь идет об обобщении всех миграционных норм в едином кодексе законов о миграции. В настоящее время начата работа в данном направлении - ведется разработка регламента, который объединит правила пересечения физическими лицами государственных границ, который отменит ряд ранее принятых документов ЕС по вопросам пересечения границ, в том числе две главы Шенгенской конвенции от 19 июня 1990 г.