Елементи і структура законодавчої гілки влади

Законодавча влада є системою органів держави, які мають право приймати закони. Згідно теорії поділу влади, це одна з трьох гілок влади в державі, що врівноважують одна одну. Вона здійснює своє виключне право видавати нормативно-правові акти - закони, які мають вищу після конституції юридичну силу.

Наразі законодавча влада - одна з гілок єдиної, але функціонально розподіленої державної влади, сутність якої полягає у здатності держави здійснювати свою волю, впливати на діяльність і поведінку людей та їх об'єднань за допомогою законів і нормативно-правових актів, які приймаються представницькими органами (парламентом, радою). В інституціональному розумінні законодавча влада виступає системою державних закладів, які мають право приймати закони, обов'язкові для всіх громадян та їх об'єднань, а також для інших державних органів. Разом з тим, законодавчу владу часто називають представницькою. На основі виборів народ передає владу представникам, таким чином уповноважуючи представницькі органи здійснювати державну владу. У цьому розумінні можна говорити про первинність представницьких органів у механізмі державної влади. Дж. Локк навіть вважав, що “законодавча влада за необхідністю повинна бути верховною, а всі інші влади у вигляді якихось членів чи частин суспільства випливають з неї та підлеглі їй”^{[303] [304].}

На зародження і розвиток законодавчих органів влади впливають культурні традиції, історичний досвід та політичні реалії. У деяких країнах успішно функціонують виборчі системи в масштабах всієї країни без партійних списків, в інших - географічно поділені системи з вибором одного члена законодавчого органу від кожного округу.

Законодавча влада ґрунтується на принципах конституції і верховенства права, формується шляхом вільних виборів. Законодавча влада вносить поправки до конституції, визначає основи внутрішньої і зовнішньої політики держави, затверджує держбюджет, приймає закони, контролює їх виконання. Закони є обов’язковими для всіх виконавчих органів влади і громадян. Верховенство законодавчої влади обмежене принципами права, конституцією, правами людини. Законодавчі органи знаходяться під контролем виборців за допомогою системи народного представництва і вільних демократичних виборів та в системі з іншими органами влади - судовими і виконавчими. У демократичних державах носієм законодавчої влади виступає парламент, ефективність діяльності якого багато в чому залежить від перевірених досвідом державного будівництва структур.

Проте, визначаючи парламент як представницький орган державної влади, не можна характеризувати його як “представницьку владу”, про яку ми згадували вище. На думку В. Шаповала, використання терміна “представницька влада” є хибним з огляду на конституційно прийнятий принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Такий поділ відображає функціональне призначення органів, які реалізують ту чи іншу “гілку” влади. Термін “представницька влада” може засвідчувати лише спосіб формування відповідних органів - виборність. “У разі його прийняття, - пише В. Шаповал, - невиправдано будуть поєднані в одне ціле установчі збори і парламент, як загальнонаціональні представницькі органи і муніципалітети, як місцеві представницькі органи.

Таким чином, провідна роль законодавчої влади в загальній структурі державної влади зумовлена тим, що саме вона створює ту правову основу, в межах якої і можуть діяти інші гілки державної влади.

Основу, начало, складову влади, яку можна виокремити, аналізуючи владну вертикаль або горизонталь, становлять елементи законодавчої гілки влади. По вертикалі, в основі лежать початкові структури, ланки, вузли влади, розташовані в піраміді влади (її первинні територіальні осередки, адміністративні підрозділи тощо). По горизонталі, залежно від ешелону влади, можливо виділення підрозділів, які існують паралельно, одночасно і становлять частину повноважень, відповідальності, норм, принципів, засобів влади.

Проблема елементів законодавчої гілки влади вимагає уважного порівняльного аналізу досвіду, традицій різних держав і, звичайно ж, сучасного будівництва української державності. Однією з ключових категорій в цьому плані є самостійна та істотна категорія - структура влади - організаційна будова, внутрішній пристрій системи влади у всьому різноманітті її органів (елементів, ланок, ешелонів) у їх тісному зв'язку, підкоренні, супідрядності (координації, субординації), взаємодії аж до взаємних перешкод у практиці. “Горизонтальні” і “вертикальні” структурні питання є найбільш складними, оскільки пов'язані з поділом влади. Вони майже завжди вирішуються на фоні політичних суперечок, причому в них часто домінує короткострокова мета - отримати і утримати владу.

Перша проблема - вибір між президентською і парламентською системою, у кожної з яких багато різновидів.

Президентська система, що є найбільш відомою в американській версії, передбачає обрання глави виконавчої влади народом на фіксований термін.

При парламентській системі єдиним джерелом виборної легітимності є парламент. Відсутній поділ повноважень між законодавчою і виконавчою владою - судова влада, зрозуміло, незалежна, але вона знаходиться поза законодавчою сферою - оскільки виконавча влада, створена урядом і очолювана прем'єр- міністром, визначається партією, яка має більшість у парламенті, або коаліцією, що відображає думку більшості законодавців. Главою держави виступає президент, наділений невеликими повноваженнями і, звичайно, обраний парламентом. Прем'єр- міністр і уряд підзвітні парламенту та можуть бути відправлені ним у відставку. Вибори можуть призначатись у будь-який час, що забезпечує гнучкість системи. Оскільки немає формального поділу повноважень між законодавчою і виконавчою владою, вірогідність зайти в глухий кут невелика, адже уряд або прем'єр- міністр, які втрачають довіру парламенту, можуть бути відправлені ним у відставку. Проте, парламентська система може породжувати часту зміну урядів, нестабільність, раптові різкі зміни в політиці, коли опозиція отримує більшість у парламенті.

На питання про те, яка система краща, не існує чіткої відповіді. Це нерідко залежить від історичних особливостей розвитку країни чи регіону, вимог моменту та інших чинників. Наприклад, значна частина країн колишнього Радянського Союзу, а також балтійські держави встановили парламентські форми державного правління тому, що прагнули стати частиною Західної Європи, переважна більшість країн якої мають саме парламентську систему. Проте решта колишніх республік Радянського Союзу впровадила у себе президентські системи.

Слід зазначити, що в політологічній та юридичній літературі минулого питання вибору найкращої форми державного правління розглядалося в різних аспектах. Вперше ця проблема була ґрунтовно розроблена ще у працях видатного англійського практика, мислителя, теоретика парламентаризму Єремії Бентама (1748-1832). Відповідаючи на запитання, чи необхідно ділити парламент на дві палати, учений навів аргументи “за” і “проти”. Негативні наслідки такого поділу наступні:

1) в умовах двопалатного парламенту меншість може мати таке саме значення, як і більшість (наприклад, певне рішення прийнято в одній палаті одностайно, але перевага більшості в іншій палаті навіть на один голос таке рішення заблокує, хоч коли підсумувати голоси у двох палатах, то це питання отримає більшість);

2) виникатимуть два різні спрямування діяльності зборів (залежно від складу палат), що може бути вигідно тому класу, який переважатиме на той момент у парламенті;

3) кожна палата буде мати в своєму розпорядженні менше потрібної інформації, ніж при однопалатному парламенті (скажімо, автор проекту в одній палаті не зможе відстоювати свій проект в іншій палаті, тому може бути прийняте недостатньо аргументоване рішення);

4) розподіл парламенту на палати неминуче уповільнить прийняття рішення;

5) неприродний вигляд матиме опозиція, адже права в двопалатному органі розподілятимуться таким чином, що одна палата ініціюватиме те чи інше рішення, а інша - його негаціюватиме, тобто заперечуватиме, застосовуючи право вето.

Проте позитивні аргументи “за” двопалатний парламент у Єремії Бентама все ж переважають:

1) зрілість суджень.

До переліку таких прихованих (латентних) фундаментальних властивостей поля політики належать чинники політичного розмежування - сукупність потенційних політичних опозицій, кожна з яких ділить учасників політичної дії за ознакою “свій - чужий”. Можливі приклади: “комуніст - антикомуніст”, “прихильник ринкової економіки - прихильник планової економіки”, “прихильник унітарної держави - прихильник децентралізованого політичного пристрою” тощо. Ці опозиції відносяться до латентних явищ щонайменше з двох причин. Перша - ми не маємо підстав стверджувати, що всі перераховані вище чинники актуальні на цей момент (а отже, дійсно структурують поле політики) і що ми врахували все, що є актуальним на цей момент. Друга - динаміка політичного життя виявляється у постійній зміні ієрархії чинників розмежування: те, що було актуальним раніше, відходить на другий план, з’являються (точніше, стають актуальними) нові чинники і т.п. Проте, будь-які складні системи, насамперед, соціальні, повинні вирішувати два конкуруючі завдання: зберігати себе як систему і одночасно змінюватися, пристосовуючись. Практично це розв’язується наявністю в складних системах двох підсистем, одна з яких відповідає за стабільність системи, не дозволяючи “розгойдувати” її, нейтралізуючи реакції на зовнішні подразники, а інша відповідає за її адаптування, своєчасно “вловлюючи” зміни середовища і знаходячи способи пристосуватися до цих змін.

Необхідно також вирішити, яким буде законодавчий орган - однопалатним чи двопалатним (з верхньою і нижньою палатою). Якщо будується федеральна держава з відносно автономними компонентами, така як Сполучені Штати або Німеччина, бажано мати другу (верхню, як Сенат США) законодавчу палату, яка представлятиме інтереси суб’єктів федерації. Діяльність другої

палати іноді обмежується прийняттям певних рішень, зокрема таких, які стосуються податків і судових чи інших призначень, або вирішенням питань, що безпосередньо стосуються суб'єктів федерації. Загалом друга палата виступає як апеляційний суд, який діє після попереднього розгляду справи.

2) двопалатність призводить до обмеження парламентської влади, приборкання можливих зловживань, які при однопалатному парламенті менш контрольовані, ніж тоді, коли всередині нього існує опозиція;

3) розподіл на дві палати вигідний “низам”, оскільки дає змогу роз'єднати “верхні” і “нижні” класи суспільства, розвести їх по різних палатах, а отже, зменшити вплив “грошового мішка” на виборчу кампанію. Але при цьому, як зазначає Бейтам, необхідно чітко визначити кількість депутатів верхніх станів, інакше буде “небезпека того, що вони здобудуть на виборах велику перевагу завдяки впливу свого суспільного становища і багатства”;

4) за умов, коли представники “верхніх” і “нижніх” класів перебуватимуть у різних палатах, полегшиться здійснення контролю з боку всієї нації за діяльністю верхньої палати. Знаючи про те, що народ з посиленою увагою слідкує за ними, “верхи” будуть змушені ставитися до прийняття рішень якомога сумлінніше, розуміючи, що відкриті виступи проти законопроекту нижньої палати, який явно принесе суспільству користь, підірвуть довіру до них з боку їхніх виборців. Але якщо вони “змішані” з депутатами “низів” в одному однопалатному парламенті, то перед ними відкриваються небезпечні для суспільства можливості таємного впливу;

5) у великій державі однопалатний парламент стає занадто громіздким для конструктивної роботи.

Вибір, створювати чи ні другу палату парламенту, ставить додаткове питання: наскільки централізованою повинна бути держава? Який обсяг повноважень і автономії варто делегувати на нижні рівні влади - в регіони або національні утворення? Скільки самостійності надати містам, селищам і селам, адже діапазон можливостей широкий - від абсолютно автономних одиниць до повного централізованого контролю.

На думку більшості вчених розподіл законодавчої влади на дві палати, безперечно, відчутно уповільнить здійснення реформ. Такий розподіл “краще зберігає існуюче, аніж утворює нове. Проте, незмірно підвищується якість реформування суспільства в тому розумінні, що істотно посилюється самоконтроль реформаторів, інші рішення безперервно шліфуються в інтелектуально-опозиційній боротьбі, при цьому “міжпалатна опозиція” яскраво висвітлює дух і спрямованість кожного парламентського рішення, висвітлює, передусім, з позицій його суспільної користі. Нижня палата при наявності верхньої стає поміркованішою в питанні використання своїх повноважень (а це не може не позначитися позитивно на діяльності всього парламенту), вчиться постійно підкорятися правилам, які сама встановлювала¹.

Оригінальне обґрунтування необхідності бікамералізму дав А. Єсмен. Він вказав на інші аспекти наслідків впровадження двопалатного парламенту. “Розподіл законодавчого корпусу на дві палати, - писав він, - має на меті, насамперед, послабити активну силу законодавчої влади, що є надзвичайно великою... Деспотія законодавчих зборів, як показав досвід, такою ж мірою страшна і згубна, як деспотія монархів або диктаторів. Найкращим засобом уникнути цієї небезпеки є, очевидно, розподіл законодавчого корпусу на дві палати. Завдяки цьому законодавча влада втрачає разом з єдністю надмірність своїх сил і знову стає тим, чим вона повинна бути, тобто рівною решті влад”^{[307] [308].}

Якщо застосовувати логіку А. Есмена до сучасних політичних процесів в Україні, то слід зазначити, що, незважаючи на анахронізми, які неминучі при такому часовому відрізку, абсолютна більшість узагальнень цих вчених не втратили своєї актуальності. Що ж стосується концепції А. Есмена, то її значення в тому, що він вказує на недоліки парламентської республіки, коли законодавча влада вивищується над рештою гілок влади. “Становище Верховної Ради України і де-юре, і де-факто, - зазначає Л. Кривенко, - не має нічого спільного з всевладдям законодавчої гілки столітньої давнини. Воно протилежне моделі, щодо якої бікамералізм вважався доцільним та конструктивним, оскільки саме в Україні величезна влада сконцентрована в руках Президента, а повноваження Верховної Ради обмежені як конституційно, так і практично”^[309].

Питання про двопалатність парламенту тісно пов'язане з питанням про взаємовідносини президентської і виконавчої влади із законодавчою, про їхнє співвідношення. Прихильники парламентської форми правління вважають, що вона ґрунтується на так званому м'якому поділі державної влади. Стосовно виконавчої та законодавчої гілок влади цей поділ, як вважає П. Шляхтун, “фактично відбувається всередині парламенту між урядом, який складається з представників партій парламентської більшості, та опозицією”^[310].

У сучасних умовах двопалатна система, як правило, існує у федеративних державах, коли верхня палата представляє суб'єкти федерації. В унітарних державах з двопалатним парламентом його верхня палата також зазвичай формується за політико-адміністративним територіальним принципом.

Двопалатна система функціонує у США, Франції, Великобританії, Японії, Німеччині, Канаді, Італії, Австрії, Швейцарії, Росії. Однопалатні парламенти існують в таких європейських державах, як Данія, Фінляндія, Угорщина, Швеція.

При цьому слід зазначити, що можливість розпуску парламенту, якщо в ньому відсутня дієздатна більшість, передбачається лише в країнах з парламентською формою правління, а там, де уряд формується президентом, наприклад в США, вищий державний посадовець взагалі не має права розпуску законодавчого органу. Вважається, що такий порядок урівноважує повноваження гілок влади, а тому вони не можуть домінувати одна над одною.

4.2.