Елементи і структура виконавчої гілки влади

Оскільки управління як специфічна підсистема культури людства формувалося і змінювалося в ході його історії, безумовною була і динаміка структури виконавчої гілки влади. Звернемося спочатку саме до історичного зрізу цього питання, адже без знання історичного розвитку явища неможливе формування адекватного уявлення його сучасного стану і специфіки.

Для первіснообщинної формації характерними були самокеровані соціально-виробничі спільноти, що отримали назву общин, а головною їх функцією було збереження власної цілісності. Як зазначає Г. Щокін, первісна община була самостійним соціальним організмом і ґрунтувалася на началах егалітарності (докласової рівності)^[389]. Загалом цю епоху характеризує відсутність управлінського поділу праці і максимально децентралізована система саморегуляції, а потреба в спеціальних органах управління виникала лише в екстремальних випадках. Проте, в процесі розпаду первіснообщинного ладу з початком класоутворення поступово виникає влада в її безпосередньому розумінні, формуються елітні прошарки. Механізм цієї трансформації має подвійне джерело: з одного боку - ускладнення потреб спільноти, задоволення яких вже потребує виокремлення спеціальної організаційно- управлінської підсистеми, з другого - це процес розшарування за майновими та соціально-статусними ознаками.

Первісні спільноти характеризувались додержавною (так званою потестарною) організацією управління, яка і визначає специфіку утворення виконавчої влади в цю епоху. Виокремлення керівників одночасно відбувалося у військовій, господарчій і релігійній сферах. Але чіткого виділення виконавчої функції влади ще не існувало, найвищим керівним органом було зібрання всіх дорослих членів спільноти, яке відігравало як дорадчо- нормативну, так і судову і наказову ролі. Хоча поступово все більшого значення набували ради старійшин - зібрання найбільш авторитетних, старших за віком членів формації.

З розвитком первісного ладу виникають й інші носії влади, зокрема вожді та бігмени¹. А вже у період розпаду первісного суспільства вожді поступово отримують реальну владу, а у старійшин залишаються лише дорадчі функції. У соціальному відношенні роль вождів визначалась організацією суспільних робіт і контролем за суспільними ресурсами, тобто безпосередньо виконавчою владою. На відміну від вождів, влада яких будувалася на принципі спадковості, влада бігменів ґрунтувалася на неординарних харизматичних особистісних якостях, що надавали можливість їм бути ефективними робітниками і організаторами виробництва, військовими начальниками і ораторами. Слід також підкреслити, що на відміну від вождів бігмени не тільки керували, а й працювали самі.

Загалом за інституту старійшин спільноту характеризує двоступенева ієрархія влади, бігменів - триступенева, вождів - чотириступенева. Зрештою перехід до чотириступеневої ієрархії означав розведення функції стратегічного управління, планування, організації виконання та контролю^{[390] [391] і супроводжував перехід до класового суспільства. Поштовхом до останнього було зростання продуктивності праці, що обумовлювало і майнове збагачення общини. На тлі цього послаблювалося соціально- економічне значення общини і збільшувалася роль окремої сім'ї та родинних зв'язків. Так, общинний лад поступово відмирав, поступаючись місцем рабовласницькому. Джерелом явища рабоволодіння загалом стали війни між родинами, в ході яких переможцям діставались полонені[392].}

Спочатку всі члени родини брали участь у виробництві, але поступово рабовласник (глава сім'ї) і його родичі відійшли від виконання цієї функції, сконцентрувавшись на стратегії та плануванні, а між ними і рабами-виконавцями виділилась додаткова ланка контролю в особі наглядачів. Подальше ускладнення управління виробництвом виражалось у виділенні функції планування в особі керуючих рабовласницькими господарствами, що означало формування чотириланкової системи управління.

Слід зазначити, що на території сучасної України рабовласницька епоха не отримала значного розвитку. Про скіфський рабовласницький лад можна говорити лише як про початковий етап, який істотно не відрізнявся від патріархального рабства. Рабська праця у виробництві цього суспільства не відігравала значної ролі, тому і практики купівлі рабів у скіфів не було. Взагалі, незважаючи на практично необмежену владу царя, на те, що його особа вважалася священною і такою, якій мав служити кожен скіф, Скіфське “царство” не було державою в класичному її розумінні. Ця форма була ближчою до вождизму (тобто такої потестарної структури, функцією якої була адміністративно-економічна) і знаходилась на межі перетворення у державу. Племена, які входили до складу цього протополітичного утворення, зберігали демократичний лад, оскільки цар або вождь із військовою дружиною ще не протистояли озброєному народу - тобто були ще вільні від легалізованого примусу і насильства^[393].

Наступна зміна соціально-економічних формацій - від рабовласницької до феодальної - була зумовлена високою централізацією управління і поглибленням суспільного поділу праці: ці процеси спричинили кризу рабовласницького ладу і наростання процесів децентралізації. Вони знайшли своє вираження в зникненні проміжних ланок управління: функція виконавчої влади перейшла безпосередньо до виконавців (ними були колишні раби - селяни), а за феодалами (колишніми рабовласниками) лишились функції встановлення норм співжиття і вирішення неузгодженостей.

Відсутність постійного контролю над селянами викликало їх масову втечу від феодалів і сприяло формуванню постфеодальних общин, в яких безпосередній виробник ставав і господарем засобів виробництва (прикладом чого було козацтво)¹. Це означало максимальну децентралізацію управління.

Майнова диференціація в постфеодальних общинах зумовлювала їх поступову дегенерацію й деструкцію, оскільки знову призводила до поділу спільноти на безпосередніх виробників і багатих ремісників - господарів влади і засобів виробництва. Ці процеси фіксують початок формування капіталістичного виробництва із виокремленням верхньої стратегічної ланки та зосередженням безпосередньо виконавчої влади в нижній. Із розвитком мануфактурного виробництва відбувається трансформація системи: нижня ланка концентрується на функції безпосередньо виробництва, а всі релулятивно-організаційні функції виконуються капіталістами.

Зрештою, зміни, які відбулися в управлінні в докапіталістичний період, можна охарактеризувати в термінах трьох управлінських революцій^{[394] [395]. Змістом першої з них була трансформація вищої касти священників у жерців, які, по суті, виступали релігійними менеджерами, адже жерці, крім виконання релігійних ритуалів, управляли державною казною і збором податків, регулювали державний бюджет, а також для виконання цих майнових функцій вели ділову документацію, бухгалтерські розрахунки, юридичні записи, виконували контрольні, планові, ресурсні та інші функції, які в сучасному розумінні належать до повноважень виконавчої гілки влади.}

Друга управлінська революція відбулася приблизно за тисячу років після першої і пов'язана з діяльністю вавилонського правителя Хаммурапі (1792-1750 рр. до н. е.). Створення ним відомого зведення законів знаменувало виникнення першої формальної системи організації і регулювання відносин між людьми. Крім створення цих законів, які для того часу унікально регулювали всю багатоманітність суспільних відносин і давали настанови всім адміністраторам імперії, Хаммурапі виробив оригінальний лідерський стиль: на відміну від традиційних для тієї епохи методів управління, він виступав опікуном і захисником підданих.

Третя управлінська революція стосувалась безпосередньо управління виробництвом і полягала в створенні системи виробничого контролю, що вперше було зроблено царем Вавилону Навуходоносором ІІ (605-562 рр.

Нарешті, перехід до капіталістичної формації, з одного боку, відомий як індустріальна революція ХѴІІ-ХѴІІІ ст., з другого - він став змістом четвертої управлінської революції. Залежно від того, як виробництво переростало межі мануфактур і визрівала система акціонерного капіталу, його власники все більш віддалялися від виробництва, поступаючись місцем найманим управлінцям. Появу на цій основі професійних менеджерів вважають п'ятою управлінською революцією.

Відповідні зміни не могли не відбуватись і в системі державного управління. Наслідком зародження акціонерного капіталу, появ великих корпорацій, централізації банків і транспортних мереж стала поява державних чиновників - бюрократів, які поступово перетворилися на самостійну соціальну касту або страту бюрократів з власною ідеологією і системою цінностей.

Фактично вся історія розвитку людської цивілізації є історією розвитку і зміни форм і методів управління суспільними відносинами як на рівні сім'ї, родів, племен, так і на рівні держави загалом. Це визначало і відповідну зміну якісної специфіки соціальних організмів. Поступові трансформації відбувалися і з виконавчою підсистемою влади. Сьогодення також вносить свої корективи у характер державного управління, які здебільшого пов'язані з формуванням постіндустріальної цивілізації, прискоренням інформаційного обміну, скороченням розриву між виробництвом і споживанням так само, як і між владою та громадянами, подоланням крайнощів централізації і концентрації тощо.

Зрештою, у процесі історичного розвитку владних відносин у структурі виконавчої лади відбувались процеси диференціації на центральні та місцеві органи та на органи управління окремими галузями. Онтологічні засади такого “поділу праці в урядових справах” лаконічно показані Г. Гегелем: “Формальне, але складне завдання організації відомств полягає в тому, щоб внизу, де громадянське життя конкретне, управління ним велося б конкретним чином, але щоб ця діяльність була поділена на свої абстрактні розгалуження, якими відають особливі заклади як розділені центри; їх діяльність як внизу, так і в галузі вищої урядової влади повинна знову поєднуватись і ставати доступною

конкретному аналізу”^[396].

Отже, у структурі виконавчої гілки влади в сучасних країнах виділяють центральні та місцеві органи. Центральними органами виконавчої влади є міністерства, які забезпечують виконання законів на загальнодержавному рівні. Кількість міністерств залежить від внутрішніх управлінських потреб кожної держави, хоча в деяких країнах, наприклад в Латинській Америці та США, ця кількість обмежена на законодавчому рівні.

Призначенням місцевих органів виконавчої влади є забезпечення реалізації загальнодержавних програм на місцях, нагляд за законністю рішень органів місцевого та регіонального самоврядування та вирішення нагальних проблем життя місцевих спільнот. Для виконання цього призначення місцеві органи створюються на регіональному та місцевому рівнях.

Структура центральних органів виконавчої влади не є однорідною через багатоманіття виконуваних ними функцій - у ній слід виділяти урядовий кабінет і безпосередньо виконавчий апарат. Уряд (кабінет міністрів) виконує завдання розробки державної політики, а тому його роль здебільшого стратегічна: йому підпорядковується виконавчий, у вузькому сенсі слова, апарат. Безпосередньо оперативне управління державним життям здійснює адміністративний апарат, який повинен неухильно і беззаперечно реалізовувати загальнодержавні програми в межах законів за посередництвом конкретної розробки окремих заходів, спрямованих на досягнення поставлених стратегічних і тактичних цілей. Однак це не означає повної відокремленості цих двох складових центральної виконавчої влади. Їх взаємозв’язок двобічний: з одного боку постанови уряду детермінують діяльність адміністративного апарату, з другого - накопичення в адміністративному апараті релевантної експертної інформації і досвіду в опрацьованому питанні може зумовлювати ініціацію, опрацювання та ухвалення того чи іншого рішення в політичному управлінні.

Загалом значну роль у реалізації виконавчої влади в усіх країнах має уряд, певний внесок у функціонування механізму реалізації законів роблять глава держави і парламент. Водночас структура і особливості функціонування виконавчої влади в різних країнах набувають різних форм. Так, конституційна теорія і практика сучасних країн знає дві основні моделі структури урядів. У багатьох країнах до складу урядів входять всі політичні керівники міністерств і відомств із загальнонаціональною компетенцією. У сукупності вони і становлять урядову колегію. Це зумовлює досить велику кількість членів уряду, що іноді може призводити до зниження ефективності його роботи. Тому в деяких країнах, де запроваджено таку модель, у структурі уряду утворюється більш вузька колегія. До неї, як правило, входять глава уряду, його заступники та інші авторитетні міністри. Прикладом може бути Італія, де конституція допускає утворення уряду в межах його президії.

В англомовних та багатьох інших країнах до складу уряду (кабінету) входять не всі політичні керівники міністерств та відомств, а лише ті, які очолюють найважливіші з них. Уряду як колегії всіх цих керівників просто не існує. Тому поняття уряду і кабінету збігаються. Члени кабінету нічим не відрізняються від інших міністрів, котрі не мають такого статусу, проте їхні реальні повноваження у вирішенні питань урядової політики суттєво різняться. У США до складу кабінету входять усі, хто очолює міністерства. Але це не означає, що кабінет є осередком усієї відповідальної діяльності. Значна частина функцій у сфері виконавчої влади реалізується іншими органами, керівники яких не входять до складу кабінету. Між кабінетом і такими органами зазвичай не існує формальних зв'язків, і всі вони діють на основі повноважень, делегованих президентом.

Характеризуючи структуру і організацію урядів, необхідно зупинитися на питанні їхнього складу. Основною діючою складовою уряду, формальним і неформальним центром є його глава. Найчастіше його посаду називають прем'єр-міністром, хоча у деяких країнах функціонують інші назви: канцлер, президент або голова. У президентських республіках систему органів виконавчої влади очолює президент, а посада прем'єр- міністра відсутня. У багатьох країнах зі змішаною республіканською формою правління внаслідок дуалізму виконавчої влади роль центру урядової організації діяльності розподіляється між главою уряду і президентом. Характер цього розподілу визначається конституційними нормами і державно- політичною практикою кожної країни. При цьому основні повноваження можуть бути сконцентровані або в руках президента, або в руках прем'єр-міністра.

Структура і особливості функціонування виконавчої влади в різних країнах залежать від міри централізації державного управління, а також від форми державного правління. Так, у президентській республіці главою виконавчої влади є президент. Навпаки, за умов конституційної монархії чи парламентської республіки він виконує здебільшого репрезентативно-символічну функцію. У зв'язку з актуальністю вибору між парламентською та президентською формами правління на сучасному етапі цивілізаційного розвитку зупинимось докладніше саме на них.

За парламентської (кабінетно-парламентської) форми правління головну роль у керівництві виконавчою гілкою влади виконує глава уряду (прем'єр-міністр), тому він є ключовою політичною фігурою в країні. Формально керівника уряду призначає президент чи монарх, але реально ця кандидатура не залежить від побажання глави держави: ним стає лідер партії, яка отримала більшість у законодавчо-представницькому органі. Оскільки за такої форми правління більшість міністрів водночас є депутатами парламенту, то порівняно з іншими формами правління легше досягти згоди виконавчої і законодавчої гілок влади. За існування такого механізму виборці можуть одночасно голосувати за бажаних представників і в законодавчій, і у виконавчій гілках влади, тому це можна вважати позитивом цієї форми організації державного управління. З другого боку, ця позитивна риса обертається негативом, адже можливості збалансування дій різних гілок влади за парламентської форми правління менші, тому і уряд, і представницький орган рухаються в одному напрямі.

Вказаний недолік нівелюється за президентської форми правління, оскільки існує можливість суміщення посад в органах законодавчої і виконавчої влади. На противагу суто номінальному, репрезентативно-символічному значенню глави держави (президента чи монарха), у парламентських державах за президентської форми правління він також виступає керівником органів виконавчої влади. Зокрема, він одноособово призначає та звільняє найвищих посадових осіб виконавчої влади. Главу держави обирають на загальних виборах на чітко визначений термін громадяни, перед якими він і несе особисту відповідальність. Проте ця модель створює загрозу зловживання владою главою держави. Наприклад, у Бразилії та Перу президент має право в обхід законодавчого органу видавати укази, які мають силу закону. Звісно, це може бути корисним для швидкого оперативного реагування на проблему, однак створює загрозу авторитаризму, корупції і необмеженим повноваженням президента. У США для запобігання цьому Конгрес може відмовити в підтримці того чи іншого законопроекту, поцього президентом.

Зазначені недоліки нівелюються в країнах зі змішаною формою правління, яку нам у цьому контексті варто розглянути відносно організації виконавчої гілки влади, адже вона має виражену специфіку і забезпечує як стабільність президентської посади, так і відповідальність уряду перед парламентом. Останнім часом цю модель форми державного правління обирають більшість молодих демократичних держав, зокрема Намібія, Шрі-Ланка, Польща, Португалія, Румунія, Хорватія тощо¹.

Найбільш перевіреною часом є модель організації державної влади у Франції. Президент цієї країни одночасно виконує деякі функції глави виконавчої гілки влади, зокрема він пропонує до затвердження парламентом кандидатуру прем’єр-міністра і формує кабінет міністрів. Проте, основним недоліком цієї моделі є складність розподілу повноважень між президентом та прем’єр- міністром, що часто стає джерелом конфліктів у посткомуністичних країнах. Якщо президент і парламентська більшість належать до однієї партії, то глава держави реально керує виконавчою владою. Якщо ж ні - президент виконує лише функцію формального затвердження рішень законодавчого органу.

Змішана форма державного правління виникла як спроба поєднати позитивні риси президентської і кабінетно- парламентської моделей, але це далеко не завжди вдається на практиці. Зокрема у пострадянських суспільствах така форма державного правління здебільшого стає поєднанням недоліків цих двох моделей державного правління. Наразі в Україні спостерігаємо лише перехід до змішаної форми державного правління, що зумовлює певну невизначеність у структурі і діяльності органів виконавчої влади.

Згідно законодавства^{[397] [398] вищим центральним органом у системі виконавчої влади в Україні є Кабінет Міністрів України (КМУ). КМУ реалізує виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду Міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.}

В Україні функціонують наступні міністерства: Міністерство аграрної політики, Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство вугільної промисловості, Міністерство економіки, Міністерство закордонних справ, Міністерство культури і туризму, Міністерство оборони, Міністерство освіти і науки, Міністерство охорони здоров'я, Міністерство охорони навколишнього природного середовища, Міністерство палива та енергетики, Міністерство праці та соціальної політики, Міністерство промислової політики, Міністерство транспорту та зв'язку, Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерство у справах сім'ї, молоді та спорту, Міністерство фінансів, Міністерство юстиції.

Для міжгалузевого управління відповідними сферами у структурі центральних органів виконавчої влади створені державні комітети та державні органи влади, статус яких прирівнюється до державного комітету України, а саме: Державна податкова адміністрація, Вища атестаційна комісія, Головне контрольно-ревізійне управління, Державна служба

автомобільних доріг, Державіаслужба, Державний комітет архівів, Державний комітет лісового господарства, Державний комітет телебачення і радіомовлення, Державний комітет з державного матеріального резерву, Державний комітет по водному господарству, Державний комітет по земельних ресурсах, Державний комітет у справах національностей та міграції, Пенсійний фонд. Призначення урядових комітетів полягає в забезпеченні ефективної реалізації повноважень КМУ, координації дій органів виконавчої влади, попереднього розгляду проектів нормативно-правових актів, проектів концепцій, інших документів, що подаються на розгляд до Кабінету Міністрів України.

До речі, створення різноманітних міністерських органів і органів при главі уряду відносять до загальних рис організації виконавчої влади, притаманних усім кранам з парламентською та змішаною формами державного правління. Так, у Великій Британії до органів виконавчої влади мають бути, передусім, віднесені комітети кабінету. Існує два різновиди таких комітетів: постійні і створювані у зв'язку з виникненням гострої політичної ситуації для розробки необхідних урядових рішень. Історія свідчить, що іноді такі комітети відігравали роль головних урядових центрів на період політичної кризи. Всі комітети утворюються та ліквідуються за рішенням прем'єр-міністра. Він же є головою найважливіших з них. Однак, незважаючи на те, що прем'єр-міністр у Великій Британії займає ключове положення в системі виконавчої влади, при ньому формально немає спеціального органу, який би здійснював функцію координації в межах самого уряду. Подібною до британської є організація урядів у більшості країн з парламентарними формами правління.

У Німеччині комітети формуються на основі рішень федерального уряду. Головою кожного такого комітету є канцлер. До їх складу входять міністри за профілем проблем, які розглядаються в конкретних комітетах. Формою відповідної урядової діяльності у Німеччині є й міжміністерські комітети. Вони створюються за рішенням уряду або за домовленістю зацікавлених міністерств. Керівництво такими комітетами здійснюється міністрами. Головною їх функцією є координація діяльності міністерств. Урядові і міжміністерські комітети виносять за “межі” уряду значну частину його роботи.

У США існує багато різноманітних федеральних органів, які не входять до названих вище структур, самі не утворюють єдину структуру і діють самостійно під загальним керівництвом президента. Це адміністративні, регулюючі агентства тощо. Частина з них утворюється на основі актів Конгресу, а їхні керівники відіграють не менш важливу роль, ніж міністри. Про це свідчить той факт, що керівники цих структур запрошуються на засідання кабінету. Важливе місце у системі виконавчої влади займають і президентські комісії, які, як правило, утворюються актом глави держави. У багатьох випадках керівники таких комісії призначаються за “порадою” і “згодою” Сенату. Ці органи виконують різноманітні функції за дорученням президента.

В Україні, крім державних комітетів, існують також центральні органи виконавчої влади за спеціальним статусом, які здійснюють виконавчі, дозвільні, контрольні, координаційні, наглядові функції. До центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом належать: Державна прикордонна служба, Антимонопольний комітет, Головне управління державної служби, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державна митна служба, Державна служба експортного контролю, Державна судова адміністрація, Державний департамент з питань виконання покарань, Державний комітет статистики, Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва, Державний комітет з питань технічного регулювання та споживчої політики, Державний комітет фінансового моніторингу, Державний комітет ядерного регулювання, Національна комісія з питань регулювання зв'язку, Національна комісія регулювання електроенергетики, Національне космічне агентство, Служба безпеки, Фонд державного майна.

Перераховані відомства є основними, але крім них виділяють інші центральні органи виконавчої влади: інспекції, ради, комісії, бюро, департаменти тощо, наприклад: Рада з питань зовнішньоекономічної діяльності при КМУ, Укрморрічфлот, Інформаційний центр Міністерства юстиції, Національний інститут стратегічних досліджень, Департамент спеціальних телекомунікаційних систем та захисту інформації, Український державний центр радіочастот, Департамент ДАІ, Державна служба охорони, Центр медичної статистики, Національний олімпійський комітет, Рахункова палата, Державний департамент продовольства, Національний Депозитарій, Експоцентр, Національний банк України, Рада підприємців при КМУ, Державний департамент інтелектуальної власності, Вища рада юстиції, Державна служба лікарських засобів і виробів медичного призначення.

На місцевому рівні виконавчу владу в Україні здійснюють обласні і районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, які утворюються і звітують за територіальним принципом. При цьому КМУ відносно до місцевих органів виконавчої влади виконує спрямовуючу, координуючу, контролюючу функції. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні Кабінету Міністрів України в межах його повноважень і виконують такі головні завдання:

- виконання законів України, актів Президента, КМУ та інших органів виконавчої влади;

- забезпечення законності та правопорядку, дотримання прав і свобод громадян;

- реалізація державних і регіональних програм соціально- економічного й культурного розвитку, програм охорони довкілля;

- підготовка й виконання відповідних місцевих бюджетів;

- звітування про виконання відповідних бюджетів і програм;

- взаємодія з органами місцевого самоврядування¹.

Загалом елементи і структура органів виконавчої влади в Україні відповідає загальноприйнятій світовій практиці і функціям, які вони повинні виконувати. Адже діяльність виконавчої гілки влади найбільш тісно пов'язана з повсякденним життям громадян, її органи виступають безпосередньою зв'язуючою ланкою між управлінською підсистемою суспільства і його громадянським простором. Тому виділення центральних і місцевих органів виконавчої влади повністю відповідає її призначенню, яке полягає у втіленні в життя державних рішень, а також в ініціації їх прийняття та ухвалення. Однак, у зв'язку з молодістю української держави, а також із тим, що в системі виконавчої влади на сучасному етапі триває структурна і функціональна трансформація, у вказаній складовій державної влади існує чимало проблем і суперечностей, на яких ми детально зупинимось у шостому розділі.

4.4.