АВТОНОМИЯ И ФЕДЕРАЦИЯ

B настоящее время вопрос об автономии принадлежит к числу наиболее жгучих вопросов, выдвигаемых жизнью.

Он стоит пред нами в чрезвычайно обостренной форме, и глав­ным образом именно потому, что он тесно связывается с националь­ным вопросом.

Без всякого сомнения, вопрос об автономии — или скажу шире — вопрос о децентрализации, на ее разнообразных ступенях в форме ли местного самоуправления, местной автономии или федерации, — близко соприкасается практически с национальным вопросом. Де­централизация в той или иной ее форме всегда служит могуществен­ным средством для удовлетворения потребности народностей в само­определении, в частности, в культурном самоопределении. Ho нужно помнить, что автономия и вообще та или иная форма централизации не является единственным средством для этой цели, что культурное самоопределение национальностей может пойти не только по пути территориальной децентрализации, но и по иным путям. Мы знаем государства не децентрализованные в форме автономии или федера­тивного строя, где тем не менее вопрос о национальностях разрешен к общему удовлетворению. Я укажу, например, на Бельгию, которая не знает местной автономии и не является федеративным государ­ством и где, однако, две национальности — фламандская и валлон­ская — свободно и мирно развиваются, не мешая друг другу. Можно указать и на федерации, где вопрос национальный разрешается не в связи с вопросом о децентрализации, а общегосударственным путем: например, хотя бы политическое целое федеративного типа, которое представляет собою южноафриканские колонии Англии, где живут рядом голландцы и англичане. Обе эти национальности перемешаны во всех отдельных частях Южно-Африканского союза. Вопрос о гол­ландском и английском языке регулируется общегосударственным законодательством на началах полного равноправия этих языков.

C другой стороны, нужно помнить, что децентрализация не может служить исключительно только цели национального самоопределе­ния. Децентрализация имеет другие задачи, она вытекает и из дру­гих потребностей, помимо национальных, а именно вытекает из потребности перенести на места часть функций по управлению или по законодательству государства для осуществления их сообразно разнообразию местных условий, причем в число этих местных усло­вий национальные особенности могут входить только как составная часть, но не составляют единственное содержание этих условий. Мы знаем примеры широкой децентрализации государства, находящей­ся вне зависимости от национального вопроса, децентрализации чисто территориальной, установляемой в пределах одной и той же национальности. Такой характер носит автономия большей части колоний Англии.

Итак, признавая практическую связь вопросов об автономии и на­ционального, не нужно, однако, сливать их в одно целое. B те времена, когда еще составлялась программа нашей партии, в частности, еще до образования нашей партии на земском съезде, когда ставился вопрос о децентрализации и о национальностях, в докладе земского бюро и в прениях на съезде мы определенно подчеркнули, что оба указан­ные вопроса для того, чтобы быть правильно решенными, должны быть различаемы друг от друга. Ho характерная особенность настоя­щего момента заключается в том, что эти вопросы в представлении широких кругов населения сливаются воедино и отождествляются. Это слияние выражается в известной формуле, весьма популярной в настоящее время среди известных кругов, в лозунге «национально- территориальной автономии», требующем разделения России на ав­тономные области по национальностям, а также в другой формуле, еще более широкой и еще более популярной, — в требовании вве­дения в России федеративной республики, причем хотя требование федеративной республики само по себе не имеет прямой связи с на­циональным вопросом, но выдвигающие эту форму обыкновенно рассматривают федеративную республику как средство для удовлет­ворения национальных потребностей и разумеют под федерацией федерацию национальностей.

Прежде всего нужно еще раз повторить, что начало федеративное и начало национальное не только не тождественны между собой, но при последовательном своем развитии могут вступить в непримири­мое противоречие между собой. Один из английских политических деятелей, лорд Грей, сказал, что федерализм и национализм противо­речат друг другу, что федерализм ведет к единству и миру, а нацио­нализм к разделению и вражде. Это выражено очень резко. Я не стал бы настаивать на полной справедливости во всех отдельных случаях этой резкой формулировки. Ho в ней заключается значительное ядро истины. Между федерализмом и национализмом действительно су­ществуют противоречия, которые, быть может, ярче всего способны сказаться в России. Ho прежде чем говорить о России бросим взгляд на соотношение двух принципов, о которых мы говорим, в других странах.

Если мы обратимся к существующим федеративным государ­ствам, то мы встретимся с фактом, который может удивить всех, кто полагает, что федеративная форма устройства неразрывно связана с разрешением национального вопроса. Нет ни одной федерации в мире, которая бьша бы построена на национальных началах, иначе говоря, на разделении государства на его составные части по нацио­нальностям. Если возьмем, например, федерацию, в которой живут три национальности, — Швейцарию, то мы увидим, что разделение Швейцарии на кантоны не совпадает с разделением на националь­ности. Немцы, наиболее многочисленная народность Швейцарии, вовсе не объединены в одну целую единицу, а, наоборот, разбиты на 15 или 16 кантонов. Французы, которые составляют следующую по численности национальность, разделены на 5 кантонов, и одни только итальянцы — наименьшая национальность, входящая в состав Швейцарской федерации, — по историческим причинам объедине­ны в одном кантоне Тессин. Далее, самые границы кантонов не со­впадают с национальными границами.

B самом деле, если бы в России бьшо принято принципиальное решение вопроса о том, чтобы образовать из России федеративное государство на началах национального разделения, если бьши бы призваны специалисты по государственному праву и им бьшо бы по­ручено выработать план такой федерации, то они несомненно встре­тились бы с непреодолимыми затруднениями. B самом деле, то, что препятствует устройству в России федерации на национальных на­чалах, это прежде всего крайняя неравномерность численности всех национальностей, которые входят в состав России, и неравномер­ность занимаемых ими территорий. Федерация предполагает если не полное равенство составных частей, то, во всяком случае, их срав­нимость, их соизмеримость, их приблизительно одинаковый удель­ный вес. Между тем как раз этого условия не имеется налицо при национальном разделении России на составные части. Какова могла бы быть такая русская федерация, построенная на национальных на­чалах? B нее вошла бы Великороссия в количестве около 80 миллио­нов населения, Украина — я не настаиваю на точных цифрах, а беру грубо-приблизительно — в количестве 25-30 миллионов населения и затем ряд средних и мелких национальностей, включительно до самых мелких, насчитывающих лишь несколько сот тысяч членов в своей среде.

Каким же образом построить федерацию из таких неравных со­ставных частей? Тут прежде всего возникает вопрос о той компетен­ции, которая должна принадлежать составным частям этой феде­рации — национально-территориальным автономным штатам. Эта компетенция может быть отмерена либо широко, по образцу госу­дарственной автономии, либо узко, по образцу провинциальных ав­тономий, но в том и другом случае мы встретимся с непреодолимы­ми затруднениями. Если представить себе, что будет принят масштаб провинциальных автономий и узких компетенций составных частей федерации, то тогда с этим масштабом невозможно будет подойти к наиболее крупным национальностям. B самом деле, как представить себе, чтобы Украина с 25-30-милл[ионным] населением — крупное политическое тело, превышающее по своей населенности Испанию, немного уступающее Италии, — чтобы это среднее европейское го­сударство, так сказать, по своим размерам, занималось в лице сво­их центральных органов теми второстепенными делами, которые входят в область провинциальных автономий, чтобы оно разрешало какие-нибудь вопросы о дорогах, о санитарном благоустройстве, об охране лесов и вод, или другими вопросами хозяйственно-культур­ной жизни, но не касалось первостепенных политических вопросов. Такое положение представить себе трудно. Конечно, такую огромную область это бы не удовлетворило ни в коем случае. Такое положение дела привело бы, кроме того, к тому, что в самой Украине, в пределах этого политического тела, водворилась бы крайняя централизация. Если функции, не самые высшие политические, а средние и низ­шие, будут сосредоточены в руках центрального органа — Украины, то тогда все составные части ее будут подчинены нивелирующему централистическому режиму и одна из самых главных целей федера­ции — децентрализация — не будет достигнута. Будет наоборот: в де­лах значения второстепенного Кубанская область, например, кото­рую украинцы-автономисты считают входящей в состав Украины, и, с другой стороны, украинская часть Бессарабии — будут подчинены одним и тем же нормам, одному и тому же управлению.

Если же поступить наоборот, если в пределах федерации для каж­дой составной части России компетенцию отмерить широко, так широко, как это соответствовало бы величине наиболее крупных национальностей, то надо сказать, что компетенция центральной власти оказалась бы сведенной почти к нулю. Целый ряд широких политических задач современного государства отойдет к этим круп­ным автономным телам, и в том числе те функции государства, кото­рые в настоящее время приобретают с каждым годом все большее и большее значение, которые беспрерывно растут, а именно функции социально-политические, рабочее законодательство, урегулирование торговли и промышленности и т. д. Если представить себе, что эти функции отойдут к этим более автономным телам, то государство, в лице своей центральной власти, окажется лишенным этих главней­ших функций. Наступит еще одно последствие, чрезвычайно важное: придется эту широкую компетенцию распространить на мелкие на­циональные тела. Какая-нибудь маленькая национальность, занима­ющая какой-нибудь небольшой уголок территории, как, например, молдаване в Бессарабии, будет также претендовать на те же самые функции, которые имеют другие национальности. Эти функции ей придется предоставить, и Россия окажется изрезанной на множество крупных и мелких, большей частью даже мелких частиц, в которых целый ряд важнейших функций государственной власти будет посто­янно осуществляться обособленно от центра. Мы будем постоянно наталкиваться в России на границы — границы, за которыми начина­ется совсем другой уклад жизни, совсем другое правовое устройство, совсем другие социально-политические задачи. Можно сомневаться в том, чтобы Россия в таком составе, в таком виде могла действитель­но осуществлять те государственные функции, которые она должна осуществлять, чтобы русский народ сохранил место среди других на­родов в мире.

Мне могут сказать, что можно найти еще другой выход: можно отмерить компетенцию составных частей России неравно, можно большим национальностям дать широкие права автономии, а мелким национальностям узкие, но если мы только встанем на этот путь, то мы сейчас же упираемся в государственно-правовой тупик. Постро­ить здание федерации при этом будет совершенно невозможно. Дело в том, что тогда окажется невозможным организовать центральный парламент, основной жизненный нерв государства, ибо если круп­ным национальностям будут отмерены широкие права, то тем самым эти крупные национальности будут решать обособленно, независи­мо от других, у себя дома целый ряд важнейших дел, а мелкие нацио­нальности таких важнейших дел у себя дома решать не будут, и эти важнейшие дела мелких национальностей будут подлежать разреше­нию общегосударственного парламента.

Как же поступить в таком случае с представительством крупных национальностей в общегосударственном парламенте? Оставить их представительство в государственном парламенте по этим делам? Ho тогда мы будем иметь самую чистую и одиозную форму опеки крупных национальностей над мелкими. Представители Велико­россии и Украины и, может быть, других крупных национальностей будут заседать в общероссийском парламенте и, составляя там боль­шинство, решать для других национальностей те дела, которые они сами для себя решают не в общегосударственном парламенте, а в местных сеймах, они будут управлять мелкими национальностями, опекать их.

Если же взять другой выход, если признать, как это делается в не­которых государствах, имеющих автономные части, что раз авто­номные области имеют в своем заведовании известные дела, то пред­ставители таких областей по этого рода делам не должны заседать в центральном парламенте, то ведь тогда общероссийский парламент совсем разрушается, ибо какой же может быть общероссийский парламент, в котором при обсуждении общих дел не будут заседать представители огромной части России, представители двух третей России — Великороссии и Украины? Это будет не общероссийский парламент, а какой-то союзный парламент мелких национальностей России. Таким образом, прежде всего с точки зрения предоставления отдельным автономным частям России той или иной компетенции, принцип национального разделения России приводит в безвыход­ный тупик.

Ho в федеративном устройстве есть еще одна сторона, по отноше­нию к которой попытки организовать федерацию с разделением по национальностям сталкиваются с непреодолимыми затруднениями. Один из существенных притоков федерации в точном смысле это­го слова есть участие составных частей федеративного государства в центральной власти. Это участие осуществляется в федерациях пу­тем образования второй палаты, в которой участвуют представители штатов как таковых, причем по общему правилу, за единственным исключением — Германии, о которой я буду говорить ниже, — эти представители отдельных частей государства имеют в такой верхней федеративной палате по равному голосу. Каждый штат Соединенных Штатов в сенате американском имеет такой же голос, как и другой соседний штат. B этом именно и заключается гарантия прав тех несу­веренных государств — штатов, которые входят в состав суверенного федеративного государства. Представим себе опять федеративную Россию на началах национального разделения. Как предоставить равный голос в этой верхней палате отдельным национальностям, входящим в состав России? Мыслимое ли это дело, чтобы в решении важнейших государственных дел восьмидесятимиллионный велико­русский народ имел такой же голос, как любая национальность, на­считывающая несколько сот тысяч членов? Это, конечно, немыслимо. И такая федерация была бы именно заранее осуждена на смерть с самого своего начала.

Может быть, мне скажут, что можно отмерить неравные голоса отдельным составным частям федерации, и, может быть, мне укажут на ту федерацию, где действительно в органе, соответствующем верх­ней палате других федеративных государств, отдельным составным частям государства отмерены неравные голоса. Может быть, мне приведут в пример Германию, где отдельные германские государ­ства в союзном совете имеют голоса неравные. Ho нужно сказать, что, во-первых, в Германии это неравенство голосов образовалось по историческим условиям, оно ведет свое начало еще от германского союза, который предшествовал германской федерации и представлял собой договорное соединение суверенных государств. Далее, нужно сказать, что это неравенство голосов возможно потому, что в Герма­нии существует национальное единство. B Германии вопрос об этом количестве голосов не есть вопрос о количестве голосов той или дру­гой национальности, это вопрос о количестве голосов тех или иных составных частей одного немецкого народа, и это уже сглаживает в значительной степени затруднения. И наконец, что всего важнее, Германская империя в отличие от других федераций построена не на началах равноправия ее составных частей, а на началах гегемонии Пруссии. Правда, в союзном совете голоса Пруссии несколько умень­шены сравнительно с тем, на что она имела бы право по количеству населения, но, с другой стороны, Пруссия вознаграждена тем, что она в иной форме и благодаря иному принципу осуществляет в Германии далеко идущую гегемонию, и эта гегемония Пруссии неразрывно свя­зана с монархией; она основана на том, что король Пруссии является в то же время и германским императором.

B республике гегемонии в такой форме организовать нельзя. Ho если бы можно было организовать у нас в иной форме гегемонию наиболее крупной политической единицы над другими, такое реше­ние вопроса явилось бы, очевидно, совершенно неприемлемым для остальных частей. B Германии гегемония Пруссии если не пользуется сочувствием в других частях империи, то терпится ими опять-таки благодаря национальной однородности государства. Там речь идет не об отношениях между различными национальностями, а об от­ношениях одних немцев к другим. У нас говорить об организации гегемонии Великороссии или, может быть, соединенной гегемонии Великороссии и Украины над другими народностями России, конеч­но, серьезно нельзя. Излишне даже ставить этот вопрос на рассмотре­ние. A между тем, иначе нельзя построить какого-нибудь равновесия между отдельными составными частями. Дать равный голос нельзя, если дать неравные голоса, то как же их измерять? Если измерять их численностью населения, то Великороссия будет иметь абсолютное большинство в такой федеративной палате, ибо если до последнего времени могло еще быть спорным вопросом, представляла ли Вели­короссия большинство населения, — некоторые говорили, что ве­ликороссы составляют немного меньше половины населения, — то теперь, с отделением Польши с ее 12-миллионным населением, стало несомненно, что великороссы имеют в государстве некоторое, хотя, быть может, незначительное большинство. Ho при абсолютном пре­обладании в верхней федеративной палате одного из штатов самая такая палата теряет свой смысл и гарантия внутреннего равновесия составных частей федерации уничтожается.

Возможно одно возражение против вышеприведенных сообра­жений, и это возражение выставляется иногда защитниками нацио­нально-федеративной программы. Они указывают, что если не все за­труднения, то часть из них могла бы быть устранена таким образом, что принцип национального разделения и автономии и федерации не бьш бы проведен полностью, а бьш бы проведен только отчасти, в применении лишь к некоторым национальностям, а в остальных частях России бьш бы применен принцип чисто территориально­го разделения России в зависимости от экономических, местных и иных бытовых условий. Практически этот вопрос сводится обыкно­венно к тому, что так как огромная численность великорусской на­циональности есть одно из препятствий к устроению национальной федерации или автономного устройства России на национальных началах, то предлагают, чтобы великорусская национальность бьша разделена, а остальные национальности были объединены. По этим планам великорусская национальность должна распасться на целый ряд автономных областей, а Литва, Украина, Белоруссия и др. должны составить целые этнографические объединенные единицы. Прин­цип национально-территориальной автономии проводится по от­ношению ко всем или по крайней мере по отношению ко всем круп­ным народностям России, за исключением одной — великорусской. Я не буду говорить здесь о нелогичности и несправедливости такого плана. C этой стороны вопрос и без того совершенно ясен, но сверх того этот план практически неосуществим. Конечно, великорусская национальность в тех условиях, в которых она жила до сих пор, не испытывает тех острых национальных стремлений и не обнаружи­вает склонности к образованию внутри России какого-нибудь обо­собленного тела. Ho ведь когда будет поставлен вопрос о националь­ном обособлении, о переустройстве России на национальных нача­лах, когда национальности выделятся как политические единицы со своими требованиями и стремлениями, стремление отстаивать в тех же формах свои национальные интересы неизбежно возникнет и в великорусской национальности, и она будет в будущем для огражде­ния своих национальных интересов также стремиться к объедине­нию и обособлению, и тогда, значит, такое решение вопроса ничего не устроит. Нельзя же путем своеобразного применения афоризма: «Divide et ітрега», «Разделяй и властвуй», насильно раздробить вели­кую национальность, чтобы дать возможность устроить федерацию на национальных началах по отношению к другим национально­стям. И кто имеет право соглашаться от имени великоруссов на такое устройство, при котором они бьши бы разъединены, а другие народ­ности России объединены?

Я считаю, по всем указанным соображениям, что построение российской федерации, основанной на началах национального раз­деления, представляет задачу государственного строительства прак­тически неосуществимой. По крайней мере, неосуществимой в дан­ную эпоху истории. Я не знаю, может быть, мы движемся навстречу какой-нибудь новой эпохе, может быть, она создаст какие-нибудь но­вые государственные формы, которые нам и не снились, может быть, в соответствии с изменением человеческой психологии изменятся и основания для построения форм государства, но сейчас, стоя на почве данных условий, на почве данных законов государственного строительства, построить в России федерацию народностей невоз­можно. Государственное строительство имеет в каждый историче­ский момент свои непреложные законы, и изменить эти законы не могут самые пламенные желания.

Вопрос ведь ставится, говоря наглядно, таким образом. Нацио­нальности, указывающие на необходимость федерации России на национальных началах, хотят, так сказать, заранее в будущем госу­дарственном здании России устроить для себя ту или иную комнату, приспособленную к их требованиям. Ошибка их в том, что они не­достаточно вникают в условия осуществимости общего плана всего здания. Сторонники национальных автономий не предлагают точ­ного детального плана федеративной России, основанной на нацио­нальных началах. Они обыкновенно обращаются к всероссийским партиям с такими заявлениями: вот наши требования, вы должны их осуществить, мы хотим иметь в будущем здании России такую-то комнату, а что касается всего здания целиком, это уже ваше дело, стройте как хотите и как умеете, дайте только нам такую комнату, ка­кую мы хотим. A между тем, построить здание при выполнении всех отдельных требований оказывается невозможным. Устраивая комна­ты в том виде, в каком их требуют, нельзя проложить главные балки, соорудить необходимые контрфорсы, обеспечить прочность кров­ли и стен. Я лично думаю, что разделение России по национальному принципу логически ведет в лучшем случае не к федерации, не к со­юзному государству, не к тому, что немцы называют «Bundesstaats», а к другим формам политического сожития народов — оно ведет к так называемому союзу государств, к конфедерации, к «Statenbund» по немецкой терминологии, т. e. ведет не к федеративному госу­дарству, сохраняющему за центральной государственной властью суверенитет, тогда как остальные части несуверенны, а к свободно­му союзу суверенных государств, соединенных на началах между­народного договора. Такая форма политического сожития народов осуществлялась в различные исторические эпохи и, может быть, осу­ществима и теперь, хотя историей, по-видимому, она осуждена: все конфедерации или союзы государств, которые существовали в XVIII и XIX веках — американский, германский, швейцарский, — преврати­лись затем в союзные государства или федерации. Bo всяком случае, если бы конфедерация народностей и бьша осуществима в России, нужно прямо сказать, что она ведет к распадению России, к разруше­нию государственного единства и образованию союза самостоятель­ных национальных суверенных государств.

До сих пор я говорил преимущественно о юридической сторо­не вопроса, я рассматривал его с точки зрения государственно-пра­вового строительства, но необходимо коснуться и политической сто­роны вопроса, политического значения постановки этого вопроса в настоящее время в Учредительном Собрании одновременно с уста­новлением русской конституции. C каким бы глубоким сочувствием мы ни относились к пожеланиям национальностей, нельзя скрывать от себя, что постановка этого вопроса ставит задачу упрочения сво­бодного строя в России в чрезвычайно трудное — чтобы не сказать безвыходное — положение. Мы имеем перед собою и без того вы­двинутые жизнью чрезвычайно сложные проблемы, прежде всего за­дачу превращения полуабсолютистской России через революцию в государство демократически республиканское с совершенно иным характером государственного строя и государственных задач. Эта за­дача, сама по себе колоссальная, легла на плечи русского народа во время тяжелой войны. Выдвигается затем задача социальных преоб­разований, которая тоже чрезвычайно трудна в настоящих услови­ях. C постановкой вопроса о федерации на национальных началах или национально-территориальной автономии к этим двум задачам хотят прибавить третью, и гораздо более трудную, чем первые две. Нужно подумать о том, безграничны ли силы всероссийского народа, безгранична ли его созидательная и устроительная сила? Ведь ни у какого народа силы не могут быть безграничны. Выдержит ли наш народ в данный момент истории страшную тяготу всех этих задач одновременно? Опасения, вызываемые этим вопросом, у нас усилят­ся, если мы только ясно и определенно представим себе, при каких условиях может осуществиться преобразование России на началах национально-территориальной автономии или на началах федера­ции национальностей.

B самом деле, в Учредительном Собрании, прежде чем оно устано­вит республиканскую конституцию России, в тот момент, когда еще конституции у нас никакой не будет, будет поставлен вопрос о раз­делении России на национально-автономные части. Все, кто знаком с этим вопросом, знают хорошо, какие непримиримые разногласия существуют уже теперь в этом отношении, и не только разногласия между великорусской и иными национальностями, но прежде всего споры этих последних между собой. Уже теперь резкий и непримири­мый спор ведется между белорусами и литовцами по поводу разгра­ничения их национальных областей в Западном крае. Обе стороны, собираясь в будущем создать свою национально-территориальную автономию, полагают, что без Вильны и большей части Виленской губернии их планы не осуществимы. Если мы обратимся к Закавка­зью, то встретимся с такими же острыми проблемами, там ведется такой же непримиримый спор между грузинами, армянами и мусуль­манами о разделении Закавказья. Bce эти споры встанут неизбежно и в Учредительном Собрании — и, при признании необходимости не­медленного введения национально-автономного или национально­федеративного устройства, все эти споры будут стоять на дороге к установлению конституции России. И пока спорные вопросы не бу­дут разрешены, до тех пор нельзя будет устанавливать никакой кон­ституции России.

B каком же положении очутится государственное строительство при таких условиях? He нужно скрывать от себя, что эти междунацио- нальные споры, раз вопрос будет поставлен, могут дойти до самой острой формы, могут дойти, может быть, даже до вооруженного столк­новения. Я думаю, что картина России в таком случае во время заня­тий в Учредительном Собрании может напомнить картину Австрии во время революции 1848 г., когда такие же непримиримые споры на­циональностей привели наконец к крушению всей австрийской ре­волюции. Я думаю, что перед нами огромная опасность, на которую нельзя закрывать глаза, опасность колоссальная — крушение русской революции и русской республики под ударами разгоревшихся на­циональных страстей.

II

Мы разобрали выше вопрос о возможности для России в данный исторический момент разрешить практически вопрос о националь­но-территориальной автономии или о федеративной республике на национальных началах; мы пришли к заключению, что постановка этого вопроса как требующего немедленного разрешения не ведет к устроению свободного русского государства, но приводит в безвы­ходный тупик. Ho значит ли это, что задача широкого удовлетворения национальных требований и задача децентрализации России, даль­нейшего расширения прав отдельных составных частей на строение собственными силами своей судьбы, что эта задача не осуществима и что мы в этом направлении не можем сейчас делать никакого серьез­ного шага вперед? Конечно, не значит. Кроме того пути, который мне представляется совершенно практически не осуществимым, есть еще другой, более правильный путь к удовлетворению национальных и местных потребностей, путь, не обостряющий сразу всю проблему и не выдвигающий непосильных для России задач.

Из всего, что было сказано выше об автономии и федерации, построенных на национальном разделении, отнюдь не вытекает, что вопрос об автономии должен быть снят с очереди. Напротив, он должен быть поставлен при переустройстве России на новых началах, но только он должен быть поставлен в иной форме и в иных рамках. Ведь всем известно — и нет надобности повторять эту избитую истину, — что Россия при огромной величине своей и огромном разнообразии своих местных условий не может удовле­творительно управляться из центра, что широкое развитие мест­ного самоуправления, быть может более широкое, чем в других странах, ей необходимо. Ho я скажу больше. Необходимо не только местное самоуправление, т.е. не только местная децентрализация управления, необходима также и децентрализация законодатель­ства. Ведь и в порядке законодательства должен быть удовлетворен целый ряд местных потребностей отдельных составных частей России, и, когда законодательствует единое Собрание из центра, то действительно нет прочной гарантии в том, что эти потребности будут удовлетворены. Всероссийское народное представительство в большинстве случаев просто не найдет времени и возможности для того, чтобы остановиться с должным вниманием на различных возникающих местных потребностях. При этом надо сказать, что в России при ее величине нельзя построить такого народного пред­ставительства, в котором достаточно полно бьши бы представлены все местные интересы. B России один депутат должен приходиться на 200 или даже более тысяч населения. Часть населения при вы­борах неизбежно будет совсем не представлена, и целый ряд от­дельных местностей России не будет иметь голоса в этом высшем общегосударственном парламенте и не будет в состоянии заявить о своих местных нуждах, а в России есть местности очень неболь­шие, но резко обособленные и нуждающиеся в специальном к ним внимании законодателя.

Далее, к необходимости отказаться от мысли, что все законода­тельство должно быть сосредоточено в едином для всего государства органе, приводят и соображения чисто технические, и эти соображе­ния весьма вески, ибо они указывают на некоторые непреодолимые затруднения, связанные с централизацией законодательства. Даже в государствах гораздо меньших, чем Россия, где парламенты обслу­живают гораздо меньшие территории, гораздо меньшее население, даже в таких государствах постоянно дает себя чувствовать явление, которого не наблюдалось в половине XIX в., но которое выступает ярко по мере роста государственных нужд. Наблюдается страшная перегрузка парламентов. Парламент оказывается не в состоянии справиться с возложенными на него делами законодательства. Он не успевает проводить всех нужных законов или если и проводит их, то без действительного рассмотрения, с гильотинированием прений. Иногда в последний день сессии проводятся грудами проекты без фактического обсуждения, как это имеет место даже в английском парламенте. B Англии есть сторонники так называемой деволюции, провинциальной автономии; они — не федералисты по своим прин­ципиальным убеждениям, но они настаивают на необходимости раз­грузки английского парламента.

Вот эта необходимость облегчения парламента, и притом в гораз­до более острой форме, становится у нас. Наш будущий парламент, парламент республиканской России, прямо окажется несостоятель­ным перед теми задачами, которые на него лягут, если мы не сдела­ем некоторых, по крайней мере, шагов к его разгрузке. И поэтому я считаю, что расширение децентрализации и даже переход от мест­ного самоуправления к местной автономии — в России, в известных пределах, диктуется действительной необходимостью, но здесь речь идет уже не об автономии, построенной непременно на националь­ном разделении, а об автономии совершенно иного типа, чисто тер­риториальной, поставленной в зависимость от всей совокупности экономических, этнографических, бытовых и других условий. При­том при такой постановке вопроса имеется в виду автономия не госу­дарственного, а провинциального типа с сравнительно узким кругом ведомства, относящимся к чисто местным делам.

Правда, раз этот вопрос поставлен, то тогда возникает дальней­ший вопрос — не следует ли тогда территорию России и разделить на автономные единицы заново, не считаясь с существующими ад­министративными делениями. Я думаю, что рано или поздно такая перекройка существующих делений неизбежно должна произойти, но я думаю, что было бы чрезвычайно опасно ставить вопрос об этой перекройке тотчас же, одновременно с установлением российской конституции.

Во-первых, при такой перестройке, хотя бы и на территориаль­ном основании, все-таки те опасности, о которых я говорил раньше, остаются. Национальные интересы все-таки тут скажут свое слово, и потребуется разрешение споров, может быть, непримиримых, а это несомненно затруднит дело, а может быть, даже приведет к круше­нию осуществления русской республиканской конституции. Затем надо сказать, что Учредительному Собранию будет в высшей степе­ни трудно разрешить эту задачу сразу и немедленно, одним взмахом. Перекройка территориальных делений России будет трудна, потому что в Учредительном Собрании не будут достаточно полно представ­лены все те интересы и стремления, которые должны сыграть реша­ющую роль при таком распределении. Это невозможно по русским условиям, по громадной величине России. B Учредительном Собра­нии отдельные местности небольшого размера все-таки представле­ны не будут, и, кроме того, выборы в Учредительное Собрание будут происходить, или по крайней мере должны происходить, совсем под другими флагами, лозунгами. Если вопрос о национальном разме­жевании будет выдвинут, то он, может быть, и сделается фактически одним из главных лозунгов, но это исказит природу Учредительного Собрания. Тогда будут отодвинуты при выборах на задний план са­мые основные, общегосударственные вопросы, которые предстоит решить России.

Я думаю поэтому, что местная автономия, а тем более провин­циальная автономия в момент, когда Учредительное Собрание будет устанавливать конституцию в России, может быть введена вполне безопасно только одним путем, а именно в форме предоставления права местной автономии в известных областях культурно-хозяйст­венной и культурно-национальной жизни существующим террито­риальным единицам, губерниям, и тем делениям, которые соответ­ствуют губерниям на окраинах, предоставлением этого права авто­номии губерниям и областям. Так как вопрос о введении местного самоуправления будет во всех губерниях и областях России уже предрешен и, надо надеяться, осуществится до Учредительного Со­брания, то речь идет о предоставлении автономии губернским и об­ластным земствам.

Какова будет компетенция этих новых автономных единиц? Я не скрою от сторонников широкой децентрализации, что эта компетен­ция мне представляется неширокой, что это будет компетенция чи­сто провинциального типа, вроде той компетенции, которую, напри­мер, имеют отдельные составные части Южно-Африканского союза. B эту компетенцию должны входить дела чисто местного характе­ра. Отчасти это будет тот же круг дел, в котором сейчас вращается деятельность земств, но разница будет та, что в этих областях жизни земство будет издавать уже не только обязательные постановления, как теперь, а будет издавать местные законы в области санитарной, в области народного образования, в области дорожной и т. д. Затем гу­берниям и областям может быть предоставлено также право издания местных законов в деле призрения, охраны лесов, вод, вообще охра­ны и разработки естественных богатств данной местности, в деле регулирования некоторых сторон сельского хозяйства, промышлен­ности и торговли в пределах общегосударственных законов, которые будут разрешать в тех же областях основные вопросы общегосудар­ственного значения. Местному же законодательству должны быть предоставлены вопросы местной национально-культурной жизни, правила употребления различных языков в местных учреждениях, с соблюдением только основных принципов, которые будут уста­новлены общегосударственным законодательством для охраны прав общегосударственного языка и языков национальных меньшинств. Такого рода провинциальная и местная автономия, предоставленная губернским и областным земствам, бьша бы смелым шагом вперед по пути децентрализации, но, я думаю, таким шагом вперед, который все-таки не поставил бы Россию перед какими-нибудь непреодоли­мыми затруднениями и который бы не подверг никакому риску дело преобразования России.

Раз местные единицы наделены были бы правом издавать местные законы, то возникает вопрос о соотношении этих местных законов с общегосударственными. He только при автономном устройстве от­дельных частей государства, но и при федерации существует основ­ной принцип, выраженный в конституции всех федераций, принцип, по которому общегосударственное законодательство имеет преиму­щество перед местным. Местные законы, конечно, не могут ни отме­нять общегосударственных законов, ни изменять их, ни разъяснять и т. д. При этом необходимо установить тот или иной практический способ охраны общегосударственного законодательства, так чтобы местные законы не выходили за пределы автономии и не входили в конфликт с общегосударственными законами. Способы такой охра­ны могут быть разнообразные. B некоторых государствах основной гарантией в этом отношении является Верховный суд государства, как, например, в Соединенных Штатах Северной Америки верхов­ный суд государства, который признает недействительным законы, противоречащие конституции, даже законы общегосударственные, и который признает недействительными местные законы, противо­речащие общегосударственным. Эта система принята в некоторых американских республиках и пользуется большой популярностью в англосаксонских странах, но надо сказать, что в большинстве других государств эта система в такой определенной форме не существует. Дело в том, что такая деятельность суда, когда суд становится в из­вестном отношении над законом и может объявлять ничтожными постановления законодательной власти, возможна там, где суд исто­рически занял соответствующее положение, где существует уважение к суду и преклонение перед его авторитетом. Там суд исторически вырос до такой роли.

Быть может, действительно и у нас явится в будущем возмож­ность создать такой Верховный суд, но пока, при данных условиях, эта возможность мне представляется сомнительной, и я думаю, что охрану компетенции нужно было бы построить иначе, а именно пе­ренести ее в общегосударственный парламент. Общегосударствен­ной власти в той или иной форме должна быть дана возможность останавливать до введения в жизнь те местные законы, которые на­рушают пределы местной автономии и вторгаются в область дея­тельности центральной власти. Это право может быть построено различным образом. Практически это могло бы быть построено так, что или местные представители общегосударственной власти, или центральное правительство должны иметь сведения об издавае­мых автономными органами местных законах до приведения их в действие, и, в случае если центральное правительство или его пред­ставитель найдет, что эти законы вторгаются в компетенцию обще­государственной власти, то эти законы передаются на рассмотре­ние общегосударственного народного представительства, которое может и отменить их.

B такой общей форме мне рисуется автономное устройство, кото­рое может быть введено во всех частях России одновременно с уста­новлением российской конституции. Есть ли это федерация?

Здесь нужно прежде всего оговориться, что провести точную границу между государством федеративным и государством унитар­ным с местной автономией не всегда легко и вопрос о признаках той и другой формы государственного устройства является в науке спорным. Ho с точки зрения той терминологии, которую я признаю правильной, мой проект не есть проект федерации. Я не предлагаю федерации не потому, чтобы я ей не сочувствовал, напротив, федера­тивная русская республика — мой идеал, и я считаю, что к этой цели должна идти Россия. Ho я полагаю, что осуществление федерации представляется гораздо более сложным, чем осуществление только такой автономии, о которой я говорил, и немедленный переход к федерации осложнил бы до крайности введение самой республикан­ской конституции. Поэтому я предлагаю для данного момента нечто гораздо легче осуществимое, причем это устройство не подходит под точное понятие федерации потому, что те местные союзы, которые наделяются правом автономии, по моей мысли, должны иметь не го­сударственную, а только провинциальную автономию.

Ho если проектируемый здесь строй не есть федерация, то он во всяком случае ступень, и весьма близкая ступень к федерации, и если мы на эту ступень станем, то нет сомнения, что нам предстоит в буду­щем, может быть не столь отдаленном, и дальнейшие шаги направить к превращению России в федеративную республику. Я знаю хорошо, что мой проект далеко не удовлетворит сторонников национально- территориальной автономии. Ho я хотел бы указать, что все-таки этот проект идет им навстречу. Каковы будут дальнейшие шаги и куда Россия пойдет дальше по этому историческому пути — об этом мы можем мыслить разно. Они представляют себе федеративную Россию разделенной на национальные области. Я думаю, что при разграничении областей будут играть огромную роль кроме нацио­нальных и другие факторы. Ho осуществление местной автономии в предлагаемой здесь форме есть приближение к моему идеалу и к их идеалу. He нужно, да и нельзя будет ставить никаких насильственных препятствий для проведения в будущем национальных принципов в разделении составных частей России, но нужно, чтобы это бьш не предрешенный заранее путь, а путь, избранный самим населением, после того, как оно осмотрится в новых условиях, после того, как оно станет на определенную твердую конституционную почву и получит правильные конституционные формы для выражения и осуществле­ния своих стремлений. Весьма вероятно, что в одних частях России создастся разграничение на основе национальной, в других — на иной, и я думаю, что к этому должен быть открыт законный путь.

Какие же должны быть установлены способы для удовлетворения потребности мелких автономных единиц в объединении на более широких основаниях?

Я укажу прежде всего на одну форму объединения, которая в за­чаточной форме существовала у нас еще во времена старого режима и которая может получить широкое развитие в свободной России, а именно: небольшим местным союзам, пользующимся автономией, должна быть дана возможность вступать в объединение между со­бою для осуществления известных специальных задач там, где они признают это необходимым, — это образование земских союзов для специальных целей. Еще при старом порядке отдельные земства соединились между собою в союзы и соглашения для осуществления известных определенных задач, по большей части хозяйственных, например, по снабжению населения железом, семенами и т.д. Теперь земства должны получить право вступать в союзы и соглашения и для осуществления задач более широких, раз эти задачи входят в их ком­петенцию. B частности, они могли бы заключать между собою согла­шения для осуществления известных национально-культурных задач и создавать для этой цели общие органы. Такой путь свободного со­глашения земств на почве, не выходящей из их компетенции, с целью осуществления общих задач, должен быть безусловно свободен.

Ho это еще не все. Нет сомнения, что то деление России, кото­рое представляют собой существующие губернии, во многих случаях неудовлетворительно не только с точки зрения национальной, но и в других отношениях. Говорят иногда, что деление на губернии во­обще искусственно и не имеет под собой никакой почвы. Тут есть большое преувеличение. Известная историческая привычка к губерн­скому делению есть. Большинство губерний существуют не со вче­рашнего дня. Губернии, по крайней мере земские, жили долгое время совместной общественной жизнью, и эта совместная общественная жизнь самоуправлений установила известную связь между населени­ем и губернским делением. И нет сомнения, что в народе живет пред­ставление о губерниях как о некоторых привычных единицах. B этом отношении можно отметить любопытную разницу между русскими губерниями и департаментами Франции. Когда приходится говорить с французами разных слоев населения и спрашиваешь француза, от­куда он, он обыкновенно называет одну из тех старинных провинций, которые были уничтожены революцией, OH говорит: я из Оверни или Бретани, но не называет департамента, кроме тех случаев, когда он говорит как официальное лицо, например, как должностное лицо, член Генерального совета. B России дело обстоит совершенно иначе. Спросите любого крестьянина или солдата: откуда он, и он скажет: из Полтавской или Самарской губернии. Два крестьянина Костромской губернии, встретившись, называют себя земляками. Это показывает, что деление на губернии в общем уже не совсем так ничтожно и ис­кусственно, как это думают.

Ho я согласен, что разделение на губернии во многих случаях дей­ствительно совершенно случайно, оно неудовлетворительно особен­но на окраинах. Когда известная национальность населяет сплошной массой одну губернию, а небольшая частица той же национальности приписана к соседней губернии, то это деление, конечно, неудовле­творительно. Границы губерний в ряде случаев не соответствуют бытовым и экономическим условиям. Поэтому и надо установить определенный закономерный путь для изменения этого деления. Надо дать возможность местному населению осуществлять свои же­лания в этом направлении так, чтобы губернии могли сливаться в более обширные области, если это соответствует желанию местного населения, или, напротив, разделяться на составные части, если тако­во будет желание местного населения, чтобы они могли изменять в случае надобности свои границы. Конечно, тут потребуется довольно сложный порядок. Прежде всего, при таких изменениях нельзя будет обойтись без согласия общегосударственного законодательного ор­гана. C другой стороны, главную роль в актах подобного рода долж­ны играть местные представительные собрания. Наконец, тут должно быть дано, в той или иной форме, право непосредственного голоса са­мому населению в тех случаях, когда вопрос не может быть разрешен только местными представительными собраниями. Голос местного населения может быть выслушан в различных формах. Возможно, например, для спорных случаев установить такой порядок, при ко­тором представительное собрание данной местности распускается и назначаются новые выборы, дающие возможность населению выска­заться за то или иное решение вопроса. Ho возможен и прямой мест­ный плебисцит, или референдум. Плебисцит есть институт, который я считал бы рискованным ввести для России в целом. Когда речь идет о сложных больших политических вопросах, то при плебисците бывают страшные искажения народной воли, как это имело место в государствах, значительно опередивших Россию на пути полити­ческого развития. Что касается до местных плебисцитов, то это дело другое. Местные плебисциты легче осуществлять, чем общегосудар­ственные, и в Англии, например, принцип местного плебисцита по­лучил значительную популярность.

Когда для нового территориального разделения России будет от­крыт законный путь, необходимая перекройка территориальных де­лений будет осуществляться не на основании минутных настроений, не одним мановением руки Учредительного Собрания, а постепенно, в строгом соответствии с желаниями населения и с полным внимани­ем к интересам всех его отдельных групп. Может быть, в некоторых местностях национальные принципы будут преобладать перед эко­номическими и иными, в других, напротив, экономические окажутся более сильными. Bo всяком случае, предпочтительно не сверху через Учредительное Собрание диктовать национальное и территориаль­ное разделение, а открыть свободу местному населению постепенно перестраиваться по тем или иным принципам.

Наряду с возможностью объединения губерний в более крупные единицы должен быть открыт путь и к расширению компетенций та­ких более обширных областей. Тут, конечно, дадут себя почувствовать трудности государственного строительства, но когда мы будем сто­ять на твердой почве уже существующей конституции, эти трудности не будут так опасны, как при немедленной постановке вопроса во всем его объеме. C моей точки зрения, попытки осуществления феде­рации или автономии опасны главным образом потому, что эти во­просы становятся на очередь одновременно с установлением самой конституции. B сущности говоря, что произошло сейчас в государ­ственном здании России? Мы переменили крышу, переменили форму правления, теперь перестраиваем архитектуру дома, все внутреннее устройство его, но под нами есть пока одно незыблемое основание, это основание — политическое единство народа Российской держа­вы, народа не в этнографическом, а в политическом смысле слова. И вот нам предлагают сейчас же переделать и самый фундамент. Перед нами встает роковой вопрос: выдержит ли это Россия, выдер­жит ли она то, что в то самое время, как перестраиваются крыша и здание, — и самое основание будет радикально изменено? Мне при­шлось в разговоре с одним из представителей национальностей, ко­торый отстаивал горячо начало национальной федерации, слышать такое мнение: «Совершающиеся события показали, что, в сущности говоря, для значительной части населения России не существует по­нятие отечества, но существует понятие родины, в смысле известной составной части России, населенной известной национальностью». И, по убеждению моего собеседника, среди происходящей разрухи нужно искать опоры именно в этом понятии; когда на этом понятии действительно будет нечто построено, тогда и отечество составится само собой; оно образуется из союза, из соединения отдельных «ро­дин». He скрою, что эти соображения произвели на меня в высшей степени тягостное и тревожное впечатление. Ибо, в самом деле, что же это значит? Поставить «родину» в этом смысле на место отече­ства — это значит практически — как бы ни обстояло дело формаль­но — разбить Россию немедленно на куски, а потом попробовать эти куски склеивать в федерацию.

Я думаю, что такой способ устройства не вытекает из того, что произошло. Ведь революцию совершил весь народ российского государства, без различия национальностей. Ведь тут не бьшо на­ционального обособления и разделения; все, независимо от своего национального происхождения, шли рядом в этой борьбе. Зачем же поспешность в обособлении, в отмежевании друг от друга? Ведь путь к будущему не закрыт. По-видимому, эта поспешность диктуется той мыслью, что прочным завоеванием будет только то, что будет завоевано в настоящий момент, что только на то, что будет приобре­тено сейчас, можно будет рассчитывать, а там неизвестно что будет. Ho если руководиться этим началом, тогда вообще государственное строительство России сделается невозможным. Нельзя поставить од­новременно все задачи полностью, как это рисуется отдельным груп­пам. Сейчас наша задача — вместе всем, сообща, утвердить свободу всей России, а в будущей свободной России не могут быть закрыты пути для удовлетворения каких-нибудь справедливых требований.