Співпраця в галузі правосуддя та внутрішніх справ і тенденції до інтегрування політики “безпеки громадян”

Співпраця в галузі правосуддя та внутрішніх справ, так зва-

«              .              о              25              ...              .

нии третій стовп , також виявляє істотні міжурядові тенденції.

В цілому система прийняття рішень у галузі третього стовпа пов’язана з одностайним голосуванням. Проте передбачена можливість тіснішої співпраці, яка дозволяє більшості держав- членів за певних умов проводити лінію на досягнення цілей Євросоюзу так, що ті держави, котрі не беруть у цьому участь, не можуть чинити перешкоди до реалізації заходів, ухвалених більшістю. Ідеться про особливу форму “гнучкості”, що дозволяє більшості держав-членів поглиблювати інтеграцію в певних галузях, не зазнаючи блокування через право вето з боку однієї держави або меншості держав26.

У цій сфері, як і в зовнішній політиці, Комісія не має монополії на законодавчу ініціативу; Президентство або Єврокомісія інформує Парламент про хід роботи, після чого Європарламент може направляти до Ради запити й рекомендації, і з ним має консультуватися Рада.

Рада може приймати “спільні позиції” та вдаватися до “спільнихдій”, які, проте, відрізняються віддій і спільних позицій, прийнятих у рамках СЗБП, описаних вище. Спільна позиція визначає єдину орієнтацію Євросоюзу щодо певного специфічного питання, зокрема, в міжнародних установах та багатосторонніх контекстах, і не є юридично обов’язковою для держав- членів. Вони, однак, не можуть проводити національну політику, не узгоджену з орієнтацією, визначеною в загальних лініях на європейському рівні. До спільних дій, на підставі принципу субсидіарності, вдаються в тому разі, коли цілі Євросоюзу не можуть бути досягнуті діями лише окремих держав-членів. Спільні дії в галузі поліції та правосуддя передбачають різні типи співпраці, як-от: оперативна взаємодія органів поліції, митниць й інших служб для запобігання та розслідування злочинів, для обміну інформацією, для спільних ініціатив, полегшення й прискорення співпраці між міністерствами внутрішніх справ та юстиції, спрощення процесу видання злочинців, запобігання юридичним колізіям та запровадження мінімальних норм щодо злочинів і санкцій у галузі організованої злочинності, тероризму та незаконної торгівлі наркотиками.

Рада може приймати рамкові рішення, звичайні рішення та встановлювати конвенції.

Рамкові рішення подібні до директив27, оскільки вони юридично зобов’язують, вказуючи результат, якого треба досягти, водночас залишаючи національні органи вільними у виборі форм і засобів. Рамкові рішення мали б служити для зближення законодавчих і реґламентарних диспозицій держав-членів. Вони б могли стати дуже важливим інструментом для європеїзації тих секторів, які стали фундаментально важливими для європейських громадян і в яких щораз більше проявляється необхідність інтенсифікувати співпрацю між урядами з метою повної інтеграції їхніх політик на рівні Співтовариства.

Після попередньої консультації з Парламентом Рада приймає рішення, що узгоджуються з цілями, Союзом у галузі правосуддя та внутрішніх справ, за винятком зближення законодавства окремих країн. Ці рішення юридично обов’язкові для всіх держав-членів, і Рада, голосуючи кваліфікованою більшістю, вживає необхідних заходів для їхнього здійснення.

Рада, так само після попередньої консультації з Парламентом, може рекомендувати державам-членам прийняти конвенції, які, коли в них не передбачено інакше, набувають чинності з моменту прийняття принаймні половиною держав-членів (звичайно, лише в тих державах, які їх прийняли). Таким чином, застосування конвенцій частково звільняє від необхідності довгих процесів ратифікації з боку 15 національних парламентів.

Суд ЄС уповноважений виносити рішення в досудовому порядку щодо законності або тлумачення рамкових і звичайних рішень, тлумачення конвенцій, законності й тлумачення вжитих заходів (стаття 35 Угоди). Однак це повноваження не передбачене в усіх випадках автоматично, як це наявне стосовно питань Союзного стовпа. Кожна держава-член може прийняти юрисдикцію Суду ЄС шляхом відповідної декларації. Суд є компетентним переглядати легітимність рамкових рішень і виносити ухвали з кожної суперечності між актами щодо тлумачення й запровадження рамкових рішень, звичайних рішень і конвенцій, але не може висловлюватися щодо законності операцій поліції або інших служб, які одержали свої доручення від держав-членів.

Амстердамська угода дозволила зробити дуже важливий крок вперед до “союзного уряду” в галузі правосуддя, безпеки й у більш загальному плані політики статусу окремих осіб.

Політика в галузі оформлення віз, надання політичного притулку, імміграції, перетину зовнішнього кордону та співпраці з цівільних питань була “осуспільнена”. Як підкреслено вище, після певного перехідного періоду Комісія матиме в цих сферах монополію законодавчої ініціативи, а Рада прийматиме рішення одностайно після попередньої консультації з Парламентом.

Рада, голосуючи одностайно, може також приймати рішення перейти від процедури консультації до процедури спільного ухвалення рішень з Парламентом і приймати положення щодо Суду ЄС. Ніццька угода передбачає перехід до процедури спільного прийняття рішень у таких випадках: стаття 65 — юридична співпраця (за винятком сімейного права); стаття 62.2а — контроль за зовнішніми кордонами (після попередньої угоди в галузі застосування відповідних заходів); стаття 62.3 — вільне пересування негромадян ЄС з візами (у 2004 році), стаття 63.1 — політика надання політичного притулку (після попереднього прийняття спільного рамкового документа); стаття 63.2 — щодо осіб, які знаходяться в режимі тимчасового захисту (після попереднього прийняття спільного рамкового документа); заходи проти нелегальної імміграції (у 2004 році). Як винятки передбачено, що Рада приймає рішення кваліфікованою більшістю щодо списку країн, громадяни яких мають оформляти собі візи для перетину зовнішнього кордону Європейського Союзу, і тих держав, громадяни яких звільнені від потреби оформляти такі візи, а також щодо зразка єдиної візи.

Серед іншого, угода присвячує відповідний розділ питанням поетапного запровадження простору “свободи, безпеки й правосуддя”, в якому забезпечується свобода пересування осіб, разом з необхідними заходами контролю на зовнішніх кордонах, імміграції, надання притулку, запобігання й боротьби з кримінальною злочинністю. Простір свободи має бути ще визначеним у майбутньому.

Європейська Рада на своєму засіданні в Тампере, у Фінляндії, 15-16 жовтня 1999 року зробила перший значний крок до здійснення “простору свободи”: була підтверджена воля до прийняття глобального підходу в питаннях імміграції та було прийнято рішення створити спільний режим надання притулку. Проголошено принцип солідарності між державами-членами в разі непередбаченого напливу іммігрантів, а голови держав і урядів узяли на себе зобов’язання опрацювати енергійнішу політику в галузі інтеграції, зокрема, через визнання за резидентами різноманітних прав і обов’язків європейських громадян. Умови допуску й перебування в країні в недалекому майбутньому стануть об’єктом законодавчого зближення. Крім того, в Тампере була прийнята пропозиція Комісії організувати роботу над проектом Рамки контролю, що є водночас немов би фотографією цього простору свободи, безпеки та правосуддя, який має бути реалізований до 2004 року, і описом головних юридичних інструментів, необхідних для досягнення такої мети. Єврокомісія прийняла дуже прагматичну позицію, особливо в таких делікатних галузях, як сфера імміграції, де пропонується ступеневе просування до мети, з долученням методів, додаткових щодо законодавчих, як-от: визначення спільних цілей і мінімальних

¦ QR

стандартів .

В юридичній сфері принцип взаємного визнання станови-

LL              •              V              •              9)99              •              •              *              •              *              •              V

тиме наріжний камінь співпраці в цивільній і карній галузях. У галузі цивільного кодексу Єврокомісія представила специфічні пропозиції з метою прийняття заходів, все ще необхідних для визнання й виконання вироків.

У сфері боротьби з карними злочинами було прийнято рішення організувати навчання спільних підрозділів для боротьби з нелегальною торгівлею наркотиками й людськими органами та проти тероризму, що вже передбачено в угоді. Відмивання брудних грошей становить предмет спеціальної акції в рамках амбітної програми, щодо якої Рада з питань правосуддя та внутрішніх справ досягла політичної згоди 17 жовтня 2000 року. Зокрема, буде створено академію європейської поліції для готування вищого ешелону функціонерів. Була організована нова одиниця, названа Євроюст, у складі прокурорів, представників судової влади й офіцерів поліції з рівнозначними компетенціями, що має забезпечити координацію між різними національними органами влади разом з Європолом.

Перше засідання Євроюсту відбулося 1 березня 2001 року в Брюсселі. Поки що йдеться про тимчасовий орган, формальне визнання якого передбачене в Ніццькій угоді. Євроюст має сприяти розвиткові політичної акції європейського масштабу для боротьби проти найтяжчих форм карної злочинності та співпрацювати, поряд з Європолом, також з Єврокомісією та з Бюро боротьби з шахрайством (Olaf). Звичайно, тут ідеться про першу відповідь на нагальні вимоги узгодження й координації дій у цій галузі, — а це могло б сприяти зменшенню теперішніх невідповідностей в інтерпретації та з’ясувати розподіл компетенцій між судцями різних країн, які застосовують ту саму юридичну практику30.

У Тампере були підтверджені виконавчі функції поліції Єв- рополу як ключовий елемент на рівні Євросоюзу в боротьбі проти злочинності. Рада зобов’язалася сприяти співпраці через Європол і, зокрема, забезпечувати Європолу умови для проведення й підтримки координації та здійснення специфічних операцій розслідування з боку державних органів. Крім того, Рада зобов’язалася дозволити Європолу звертатися з запитами до державних органів проводити й координувати свої розслідування в специфічних випадках, а також сприяти формам контактів між юридичними органами та поліцією у тісній співпраці з Європолом.

Події 11 вересня 2001 року помітно прискорили кооперацію в цій галузі.

Зокрема, Європейська Рада на своєму позачерговому засіданні 21 вересня 2001 року прийняла план дій, запропонований Комісією, який передбачає нові заходи боротьби з тероризмом, європейський мандат на затримання та специфічні акції проти відмивання брудних грошей. Крім того, Комісія й деякі уряди (зокрема й італійський) пропонують створити європейський корпус контролю за кордонами та інтенсифікувати співпрацю між національними поліціями, — додатково до заходів, передбачених для Європолу.

Дуже показово, що в галузі, яку більшість європейських громадян розглядає як першорядну, держави-члени хоч і повільно, але відходять від традиційної стриманості й інтенсифікують співпрацю, створюючи серед іншого зародок органу європейської поліції зі специфічними виконавчими функціями. “Система союзного уряду” під тиском обставин і через нездатність окремих держав дати належну відповідь таким явищам, як тероризм, незаконна імміграція, міжнародна торгівля наркотичними речовинами і, в загальнішому плані, “транснаціоналізація” організованої злочинності, — поширюється також і на галузь, тісно пов’язану з національним суверенітетом. І це лише початок. Єв- ропол і Євроюст, безперечно, є факторами важливого майбутнього прогресу, проте державам-членам уже час розпочати опрацювання “європейського карного права”. Справжній “простір свободи й правосуддя” може бути реалізований лише тоді, коли держави-члени наважаться об’єднати різні визначення злочину або принаймні узгодити спільні принципи карного права й процедури. У Європі, де фактично злочинцям часто дозволено вільно пересуватися, необхідно забезпечити й “вільне пересування суддів”, створюючи форми кооперації й узгодженості, які надали б їм можливість ефективно здійснювати свої функції в європейському масштабі.

У резолюції міжурядової конференції в листопаді 1991 року’[3] Європарламент закликав до зміцнення й спрощення процедур щодо позовів до Суду ЄС та створення “державного європейського міністерства” для кращого захисту фінансових інтересів Співтовариства та боротьби з бюджетними зловживаннями. З іншого боку, створення справжнього юридичного простору є повільним процесом, де можливі й окремі перебої. Досить згадати відомий “випадок Оджалана”, коли Німеччина, не вимагаючи видання лідера руху турецьких курдів КРП (Курдської робітничої партії), порушила тим самим європейську практику, сформовану ще до угоди про принцип європейського мандата на арешт.

Справді, не можна заперечити слушності твердження, згідно

3. яким:

“Складність досягнення такої мети... прямо пропорційна до тої ясності, з якою вона сформульована в Угоді. Три типи положень про гнучкість, сім додаткових протоколів, 17 декларацій держав-членів, існування детальних календарних планів упровадження, освячення традиції — з моменту набуття чинності Угодою — першої тіснішої співпраці (Шенгенської) свідчать, що побудова вказаного простору... стане досяжною внаслідок справжньої військової операції”32.