Розділ перший Система урядування в Європейському Союзі

Основні форми врядування в державних політичних систе мах сучасності розвинулися з фундаментального принципу розподілу влади1 В ліберальних демократіях на основі цього принципу стає можливим, принаймні теоретично, визначити головні функції основних установ Парламент, який формально відіграє центральну роль у різних конституційних системах Заходу, здій снює представницькі функції “суспільства в державі”, створю ючи зв’язок між керівництвом і керованими, інша функція пар ламенту — орієнтащйна, адже він вказує на основні політичні напрями та принципи, ідо їх уряд, носій виконавчої влади, має дотримуватися й застосовувати, ще одна функція — законо давча, адже парламент володіє правом опрацьовувати й вида вати закони як найвище втілення державної суверенності, і на решті — функція контролю для перевірки досягнення цілей 1 правильного розподілу ресурсів держави з боку уряду2

Парламент — це конституційний орган, в якому найповніше втілено специфічний характер та особливості цієї політико-ін- ституційної системи3 Система розподілу обов’язків між парламентом та урядом за традицією має ієрархічний і верти кальний характер Такому розподілу відповідає класична ієрархія джерел права конституція, закони й виконавчі акти Ієрархія цих джерел є наслідком комбінації принципу розподілу влади з принципами леґітимності та демократичності відповідні компетенції законодавчої та виконавчої влади передбачені конститу цією, яка ставить уряду залежність від парламенту, а той є втіленням суверенності народу через прямі вибори4 Наявний в різних системах контроль за дотриманням конституції з боку Конституційного суду сприяє зміцненню такої пірамідальної схеми Насправді складний характер соціально економічних стосунків та еволюція ролі держави глибоко змінили цю класичну модель в усіх західних демократіях, чи то внаслідок перенесення повноважень парламенту до функцій уряду, чи то пак, через заміну парламенту урядом у питаннях опрацювання норм, фор мально схвалюваних парламентом0

Уряд зберігає за собою право законодавчої ініціативи без посередньо або завдяки контролю над парламентською більшістю Слід зауважити, ідо внаслідок розширення своїх законо давчих повноважень, уряд — виконавча влада — в кінцевому під сумку збільшив власні прерогативи, виконуючи функції, що мали б, теоретично кажучи, належати законодавчій владі, за до тримання певних умов, видів і форм контролю, більш чи менш ефективних До цього слід додати недавній феномен, який по лягає в переданні специфічних функцій уряду незалежним адмі ністративним органам — так званим органам гарантам або агенціям, спеціалізованим в діяльності регулювання й контролю валютних ринків, конкуренції, захисту споживачів тощо За гальна тенденція в парламенті поляї ас в тому, щоб зосередитись на опрацюванні рамкових законів і принципів, залишаючи деталі виконавчій владі й залучаючи u в такий спосіб до законотво рення Це дає можливість доопрацювати конкретні теми через адміністративні акти При всьому сказаному залишається фак том, що наявність “урядування” передбачає схему, яка, попри всі подальші добудови, спирається на принцип розподілу влад Проте якраз не цей принцип лежить в основі системи урядування в Європейському Союзі

Євросоюз не є державою, і аналіз його інституційної та уря дової структури, здійснений винятково за параметрами нацюна льних держав, не допоміг би зрозуміти всю його оригінальність Справді, Євросоюз не базується на принципі роз’єднання влад Коли нема поділу влади між установами, які регулюють діяль ність Союзу, це зумовлює те, що в системі об’єднаної Європи немає жодної відмінності між законом, типовим вираженням законодавчої функції, і постановою, типовим актом виконавчої влади6 Задумані для виконання специфічних функцій, установи об’єднаної Європи послідовно перейшли через етапи розши рення своїх повноважень, без того, однак, щоб їхня структура зазнала при цьому відповідних змін Вони є не державною, а своєрідною політико адміністративною системою7

Розподіл влади та функцій в Євросоюзі відбувається за ори пнальною схемою і постійно розвивається Він є предметом постійних тристоронніх переговорів між Радою, в якій представ лені уряди держав членів, Європарламентом і Єврокомісією Сама конституціональна структура Союзу розвивається не лише через формальні конституційні зміни, але також завдяки прак тиці, традиціям і “конституційним конвенціям”, які називають “міжконституційними угодами”, укладеними різними устано вами Швидко еволюціонують не лише діяльність інституцій, але й деякі значні шституційні суб’єкти, як от Європейська Рада, або консультативні органи на зразок Комітету регіонів, що беруть початок у практиці міждержавних стосунків в об’єднаній Європі Хоча інституційна система більшою мірою заснована на '‘законності” своїх дій та еволюції практики, аніж на букві угод, щораз помітнішою стає роль головних інституцій об’єднаної Єв ропи

Якщо розпочати з верхніх щаблів, то очевидно, що Євро пейська Рада, складена з голів держав та урядів і з Президента Комісії, визначає в найзаіальніших рисах орієнтацію й основні політичні напрямки Євросоюзу В межах цих орієнтацій Рада міністрів, складена з міністрів окремих країн, компетентних у відданих до їх повноважень сферах, відіграє центральну роль у створенні правових документів Проте повноваження Ради мі ністрів дещо обмежені проголошеною монополією законодавчої ініціативи Комісії й підсиленням ролі Парламенту, який у низці галузей провадить власну паралельну законодавчу діяльність на паритетних засадах із Радою міністрів, а в ряді інших випадків попередньо радиться з Парламентом Функція виконання нормативних актів теж розподілена між Радою міністрів, що може займатися цим безпосередньо, і Європейською Комісією, якій Рада може це виконання делегувати Нарешті, функції контролю за виконавчою владою також розподілені та конкретизовані Рада міністрів постійно провадить контрольну діяльність через сам факт свого існування та впливу на весь процес ухвалення рішень Краіни-члени Євросоюзу стежать за виконавчою діяль ністю Співтовариства через комітети, сформовані з нацюналь- них функціонерів На політичному рівні парламент має численні механізми контролю за здійсненням певної політики з боку Єв ропейської Комісії

Йдеться про відомий “трикутник установ Європи”, який спирається більше на сполучення функцій, аніж на поДіл влади Виконавчі й законодавчі функції реалізуються тут за іншою про цедурою, аніж це має місце в державах-членах

До вихідного базового трикутника поетапно були додані нові форми співпраці й інституції Так, Європейський Центробанк незалежно провадить монетарну політику Як буде показано, хоча політика евро великою мірою інтегральна, вона розвиває особливу модель, порівняно зі звичайною системою установ спі льноти, адже надає центральної виконавчої ролі Центробанкові, а не Європейській Комісії, і наразі створює певну інституційну асиметрію між керуванням валютними потоками та управлінням економікою

Співпраця Європарламенту з національними парламентами, наприклад, через ККЄС (Конференція Комітетів з Європейських Справ), та роль, відведена національним парламентам (чи то на етапі контролю відповідних урядів, чи то на етапі пропонування певних політик для загальної спільноти), сприяють демократичній еволюції системи, яка спочатку спиралася на опосередковану и часом лише формальну демократичність і леґітимшсть

Суд аудиторів, який розглядає фінансові звіти про прибутки й видатки Євросоюзу, так само здійснює функцію базового контролю, важливою не лише для забезпечення регулярності фі нансовоіо менеджменту Співтовариства, але й для сприяння прозорості та відкритості системи

Вже згаданий Комітет Регіонів, орган Співтовариства, в якому представлені регіональні й місцеві установи Союзу, дозволяє брюссельським інституціям вести прямий діалог на рівні політики й інституцій, який зміцнився тепер і з державами з більш нейтралістською традицією Від початку була перед бачена і присутність економічних і соціальних сил — через Комі

тет з економічних і соціальних питань з консультативними функ

Ц1ЯМИ

Співпраця в галузі правосуддя та внутрішніх справ, зокрема діяльність Європолу, та взаємодія в галузі спільної зовнішньої та безпекової політики (СЗБП), як і Верховний представник Союзу (“Пан СЗБП”), є очевидними кроками до колективного управ ління функціями, тісно пов’язаними з поняттям державної суве ренності після фінансів також і зовнішня політика, і оборона виявляють у різних формах тенденцію до певної “європеїзації”

Коли йдеться про Євросоюз, зазвичай згадують про три важливі інституційш структури, “стовпи” або підвалини

Структура на “стовпах”, запроваджена Маастрихтською угодою, віддзеркалює два основні принципи, які завжди знахо дилися в основі побудови спільноти принцип “інтеграції до спільноти” і принцип “міжурядової співпраці”8 Перший стовп відповідає власне початковій структурі Європейського Співто вариства, в якій Комісія має монополію законодавчої ініціативи, Парламент є консультативним органом і залежно від обставин пропонує зміни або приймає рішення спільно з Радою щодо про позицій Комісії, а Рада міністрів має повноваження ухвалювати рішення, які здійснює, залежно від обставин, голосуючи біль шістю або одностайно Такий метод стосується так званих “спі льних політик” (спільна сільськоїосподарська політика, транс портна, регіональна, соціальна тощо) й економічних і монетар них питань (навіть якщо в монетарній політиці центром системи є не “інституційний трикутник”, а Центральний банк)

Успіхи, досягнуті Співтовариством, і необхідність спільних дій в інших галузях, тісніше пов’язаних із сутністю державного суверенітету, як от правосуддя, внутрішні й міжнародні справи, зумовили співпрацю краін-членів Співтовариства без запро вадження прямих методів управління Завдяки Маастрихтській угоді (1992 рік) були створені інші дві підвалини, які взагалі є дещо видозміненими версіями “стовпів” Співтовариства Другий стовп стосується співпраці в галузі зовнішньої політики і спіль ноі безпеки, третій — в галузі правосуддя та внутрішніх справ (а тепер, після Амстердамської угоди, — ще й кримінального права та взаємодії поліції).

Традиційний образ, використовуваний для опису Європейського Союзу, — це образ грецького храму з фронтоном — власне Союзом, який спирається на три стовпи: Співтовариство, спільна зовнішня й безпекова політика, правосуддя та внутрішні справи. Брак унітарної структури компенсується деякими специфічними елементами. Угода вказує цілі й фундаментальні принципи, на яких побудований Союз. Для Союзу передбачено створення “єдиних інституційних рамок”, завдання яких — забезпечити спадкоємність і єдність системи. Установи — ті самі для всіх трьох стовпів, але вони здійснюють різні повноваження на основі відмінних процедура. Така конструкція є наслідком компромісу між тими, хто, як-от Комісія та деякі країни-“інте- граціоністи”, пропонували модель дуба з гілками (тоді Європейське Співтовариство стало б Європейським Союзом), і тими, хто пропонував форму суто міжурядової співпраці, без будь-яких наднаціональних елементів і, отже, без будь-якої ролі інституцій самого Співтовариства10.

Як дехто каже, рішення, знайдене в Маастрихті, відбиває своєрідну природу Союзу як напівміжнародної організації й на- півфедеративної держави. Інші кажуть, що це перший приклад федеративного союзу. Нарешті, це — оригінальне вираження міжурядової волі — для тих, хто недолюблює наднаціональні тенденції, уможливлені Угодами й розвинуті практикою функціонування Співтовариства, особливо в парламентській галузі. Зрештою, сама відмінність між інтеграцією та кооперацією щораз більше стирається, і обидва підходи розглядаються вже не як альтернативні, а як доповнювальні один щодо одного. Часто в особливо делікатних для держав галузях, де необхідне втручання Європейського Співтовариства, кооперація становить лише першу фазу: за нею йде інтеграція, що гарантує більшу ефективність і більший демократичний контроль. Цьому відповідає й щораз більша горизонтальна співпраця між національними парламентами, партіями, адміністраціями, агенціями, регіонами тощо, яка сприяє поступовій трансформації способу існування та функціонування Союзу.

Час спитати, що ж таке насправді Євросоюз? Відповісти на це питання не просто. Оригінальний характер політичної моделі спільноти робить простішим завдання визначити, чим Євросоюз не є, тоді як позитивна відповідь залежить не лише від підходу, з яким розглядається це явище, а й від темпу, в якому ми за ним спостерігаємо. І справді, Європейський Союз — це політична модель, для якої прискорення розвитку властиве значно більшою мірою, аніж для окремих держав. Всякий опис Союзу здатний показати його еволюцію лише в певний момент часу, за специфічних політичних та економічних обставин. Коротше кажучи, це фотографія явища, що еволюціонує і яке слід безперервно фільмувати, аби зрозуміти всі фази його еволюції.

правами юридичної особи, але позбавлену влади й повноважень, які дозволили б їй вийти з-під контролю держав. Однак діяльність його інституцій, зокрема діяльність судових органів Євросоюзу, дозволила перетворити його на нову юридичну й політичну систему12. Найориґінальніших характеристик Європейського Співтовариства є три: деякі виняткові компетенції остаточно передані спільноті з відмовою здійснення їх державами-членами (наприклад, в галузі конкуренції або спільної торговельної політики); створено право, яке прямо пов’язує між собою громадян країн-членів; міжнародний юридичний статус дозволяє Співтовариству провадити дипломатичну діяльність на міжнародній арені15. Жоден інший міжнародний суб’єкт, окрім держав, не зосереджував упродовж історії ці три характеристики14.

Також і система переговорів та прийняття рішень у Співтоваристві є оригінальною. В пошуках консенсусу між різними учасниками переговорного процесу беруть участь різні установи, які діють шляхом складних і довгих процедур.

Зрештою, хоча всі федеративні системи базуються на співпраці й переговорах між різними рівнями уряду, правда й те, що самі переговори організовані навколо добре визначеної провідної структури центрального уряду. Якраз у випадку Євросоюзу все функціонує в рамках правил, визначених угодами, шляхом переговорів і домовленостей, однак цей процес постійних переговорів не призводить до створення уряду, повністю автономного стосовно держав-членів16. Якщо Євросоюз — це не федерація, то він так само й не “конфедерація держав”, адже правові документи Співтовариства мають окремі риси не лише федеративного права та “наднаціональних” інституцій, на зразок Євро- парламенту, але й “транснаціональних” інституцій, як-от Європейська Комісія, що відіграє надзвичайно важливу роль у процесі прийняття рішень: усе це наштовхує на думку про своєрідний “федералізм навпаки”17. Напевно, ідея “Федерації національних держав” або “Союзу”, але не “Федеративної держави”, є найпридатнішою для характеристики основних рис Співтовариства і, крім того, дозволяє уявити собі її можливий дальший розвиток. Насправді, незважаючи на своє очевидне послаблення, національні держави-члени залишаються ключовими факторами прийняття рішень. Хоча не можна виключити вірогідність істотного політичного прогресу, важко припустити, що вони будуть схильні відмовитися від виконання своїх прерогатив і погодяться бути заміненими іншою структурою, яка перебере на себе їхні власні прерогативи. З іншого боку, неможливо також покладатися на слабкі механізми міжурядового регулювання при управлінні єдиним ринком, спільною валютою або політикою розподілу важливих коштів, якщо при цьому не розвивати сильних спільних інституцій, здатних впливати на “європейський політичний простір”18.

системи Співтовариства” завданням цього процесу стало зменшення відмінності міжнародних угод про заснування Співтовариства від конституцій держав-учасниць20 У випадку фірми Van Gend amp; Loos Суд ЄС декларував буквально таке

“Мета угоди про створення Європейською Економічного Співтовари ства (ЄЕС) передбачає, що вона — більше, ніж договір, який встановлює взаємні зобов’язання між сторонами, що домовляються , Співтовариство є юридичним утворенням нового типу в галузі міжнародного права, на користь якого (цього утворення) держави відмовилися, хоча і в обмежених ділянках, від своїх суверенних прав Це юридична система, яка визнає суб’єктами не лише держав-членів, але також і їхніх громадян незалежно від норм, делегованих від держав-членів, право Співтовариства надає кожному з них як обов’язки, так і права

/Z. ’              5*21

суб єктів

У випадку судової справи Costa Суд ЄС розвиває цю дефініцію, твердячи, що

“На відміну від звичайних міжнародних угод, Угода про заснування Європейського Економічного Співтовариства, набувши чинності, створила власну юридичну систему і як така є обов’язковою для них Держави-члени обмежили, хоча лише в певних галузях, свої суверенні права і в такий спосіб створили сукупність прав, обов’язкових для своїх громадян і для самих себе ”

Власне кажучи, Суд ЄС піддає перегляду самі основи евро пейських національних держав, які від часів Вестфальського миру (1648 р ) спиралися на ідею абсолютної державної суверенності та монополії в галузі політичної дії Суд ЄС розвиває ідею “розподіленої суверенності”, “сплавлення суверенітетів”, “спільного здійснення суверенітетів (хоча й на обмежених ділян ках)” 22

Тут ідеться не про позбавлення держав їхніх прерогатив або побудову “європейської наддержави”, а про підсилення дій в тих галузях, де лише спільні зусилля, засновані на принципі соліда рності, можуть гарантувати ефективність Така система, визначена Судом як приналежна до “конституційного типу”23, базу ється на двох фундаментальних принципах прямої дії й верхо венства права Співтовариства Законодавчі акти такого типу застосовуються безпосередньо в державах-членах, і на них мо жуть прямо посилатися громадяни перед судом у національних державах і перед національною владою Судді в національних державах мають застосовувати право Співтовариства та відхиляти будь-яке положення національного права, яке суперечило б певному акту Співтовариства, навіть якщо це положення національного права є пізнішим щодо акту спільноти, що належить застосувати (судова справа Simmenthaal, 1978 р ) Таким чи ном, акти Співтовариства розглядаються як невіддільна частина внутрішньої системи У такий спосіб вони сприяють модифікації класичної ієрархи джерел внутрішнього права (конституція, за кони, постанови), беручи до уваги, що право Співтовариства має верховенство над будь-якою нормою внутрішнього права Принагідно слід нагадати, що деякі конституційні суди окремих країн, здається, хотіли б піддати перегляду право Співтова риства продукувати норми, які прямо втручаються в національні конституції24 Критика леґітимності та більш менш демократии ного характеру системи мала прямі наслідки також і щодо прин ципу верховенства права Співтовариства над правом внут рипнім Верховенство спільною права є ключовим елементом системи Для держави члена було б надто просто прийняти певні зобов’язання перед Брюсселем, аби потім посилатися на норми внутрішнього права з метою уникнути застосування цих зобов’язань

Принцип верховенства й прямої ди права Співтовариства Гарантують однорідність і когерентність юридичного простору спільноти та надають їй ознак федеративного типу Ці принципи підсилені іншим фундаментальним принципом — однаковістю інтерпретації права Співтовариства Судом ЄС завдяки можливості для судді окремої краіни-члена (причому це стає обов’язковим, коли йдеться про суд останньої інстанції) зверта тися до Суду ЄС, аби той висловився перед проведенням суду “щодо інтерпретації угоди, п чинності та тлумачення актів, здійснених установами Співтовариства і Європейського Центробанку, щодо інтерпретації статутів органів, створених актами Європейської Ради, якщо це передбачено самими стату тами” (угода ЄС, стаття 234)

Юридичну основу Співтовариства можна виразити формулою професора Леонтіна Константінеско, згідно з якою право Співтовариства має бути “gleichbindend, gleichbleibend und gleichbedeutend” рівнообов’язковим, рівнотривалим та рівнозначним, тобто, воно має зобов’язувати в однаковий,спосіб усі держави члени, воно не може бути змінене в односторонньому порядку державами членами і мусить мати те ж саме значення для всіх держав-членів2"

Принципи прямої дії, імпліцитних повноважень і прав лю дини також сприяли конституцюналізацп системи з боку Суду ЄС На підставі першого принципу норми угоди, коли вони є зрозумілими, точними й нічим не обумовлені (тобто не підпоряд ковані іншим актам внутрішнього національного права), можуть мати пряму дію, створюючи на користь окремих осіб відповідні юридичні позиції, придатні до безпосереднього захисту перед національними суддями в позовах з установами Співтовариства, державами, а також іншими приватними особами* Через прин цип імпліцитних повноважень Суд ЄС вважає, що здійснення повноважень внутрішнього типу (транспорт, рибальство, сіль ське господарство тощо) з боку установ Співтовариства перед бачає їхнє право укладати міжнародні угоди Повноваження Співтовариства, отже, вважаються імпліцитними там, де вони потрібні для досягнення його цілей27 Нарешті, незважаючи на те, що початкові угоди ніде в явному вигляді не зіадували про права людини та фундаментальні свободи, Суд ЄС, беручи до уваги, що здійснення спільних повноважень може стосуватися також і специфічних ситуацій індивідуальних юридичних осіб проголосив внесення прав людини до фундаментальних принци пів права Співтовариства, яке Гарантує їх дотримання, спираю чись на конституційні традиції, спільні для держав членів, хоча б і в межах їхньої сумісності зі структурою та цілями Європейського Співтовариства28

Поступовому розширенню повноважень Співтовариства сприяли держави-члени, при тому, що ні вони, ні Суд ЄС не ви значили межі юрисдикції між рівнем Співтовариства та національним рівнем29 Держави сприяли розширенню повноважень Співтовариства, бо, на відміну від федеративних держав у нащо нальній федеративній системі, вони могли контролювати процес інтеграції завдяки славетному “люксембурзькому компромісу” (1966)30, що передбачає в принципі право окремих держав-чле нів накладати вето на рішення Співтовариства, коли вони зачі пають життєво важливі національні інтереси51 Таким чином, з одного боку, держави-члени підсилювали свій політичний вплив, адже національні рамки виявлялися щораз замалими для розв’язання нових економічних і соціальних проблем, з іншого боку — національні уряди здобули можливість представляти як “нав’язані” їм єврократією з Брюсселя ті рішення, які насправді вони контролювали безпосередньо Не випадково, що після прийняття Єдиного Європейського Акту (1987), який розширив межі рішень, ухвалюваних кваліфікованою більшістю без посилання на “люксембурзький компроміс”, держави стали намага тися обмежити на конкретному рівні втручання інституцій Спів товариства, вдаючися зокрема до поняття субсидіарності, яке стане “конституційним принципом” після и внесення до Мааст рихтської (1992) і Амстердамської угод (1997) На основі прин ципу субсидіарності Співтовариство має втручатися лише тоді, коли визначені цілі не можуть бути досягнуті на належному рівні державами членами або краще досяжні на рівні Співтовариства Опір процесу конституцюиалізацп виникав і внаслідок ін ших причин Можна сказати, що чим ближчий Євросоюз до форми держави, хоч і особливого типу, тим більший опір

Юрисдикція Суду ЄС, розширення голосування більшістю, зміцнення влади Європарламенту, запровадження єдиної ва люти під контролем Європейського Центрального Банку й інші інституційні реформи зумовили “щораз більшу здатність об’єднаної Європи виконувати майже всі функціональні обов’язки національної держави”32 Почавши зі стади міжнарод ноі організації переважно економічної за суттю і з невизнане ними політичними цілями, Євросоюз шляхом процесу конститу- цюналізацп перетворюється на нову політичну модель, яку все більше характеризують форми контролю та відповідальності, відмінні від таких у національних системах