МЕХАНІЗМ АДАПТАЦІЇ УКРАЇНСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА СЬОГОДНІ

Після розпаду СРСР перед державами, що утворилися на пострадянському просторі, постала проблема системної зміни національного законодавства. Адже соціалістичні правові системи перестали відповідати новим політичним та економічним реаліям.

14 червня 1994 року Україна першою серед нових незалежних держав- пра-вонаступниць СРСР уклала Угоду про партнерство і співробітництво з Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами (далі — УПС). Це був значний політичний крок, що підняв молоду Українську державу на новий щабель в очах європейської спільноти. Окрім того, УПС заклала правову основу відносин між Україною та Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами1.

З набранням чинності УПС (1 березня 1998 року) особливої актуальності набуває питання європейського вибору.

Що стосується політичного курсу на інтеграцію до Європейського Союзу (далі — ЄС), то одним із найважливіших напрямків його реалізації є приведення національного законодавства у відповідність до законодавства ЄС.

Сама УПС передбачає створення Ради з питань співробітництва2 (яка стежить за виконанням УПС, розглядає питання та врегульовує спори щодо застосування чи тлумачення положень УПС3, зокрема питання, що виникають стосовно тлумачення положень, які посилаються на статті ГАТТ4), Комітету з питань співробітництва5 (який допомагає Раді з питань співробітництва і якому остання може передати будь-яке із своїх повноважень), Комітету з парламентського співробітництва6 (який має повноваження запитувати інформацію про виконання УПС від Ради з питань співробітництва та виносити рекомендації останній).

До складу кожного з цих органів входять як представники органів Європейського Союзу, так і представники відповідних державних органів України7.

1 П. 7 ч. 1 Спільної стратегії Європейського Союзу щодо України, схваленої Європейською Радою 11 грудня 1999 року. - Ст. 85 УПС. 1 Ст. 96 УПС. 4 Ст. 89 УПС. 1 Ст. 87 УПС. " Ст. 90 УПС. " Відповідно ст.ст. 86, 87 УПС.

23

тань співробітництва між Україною та ЄС8 (далі — Українська частина Ради) і затверджується її склад''. Одночасно з Українською частиною Ради створюється її допоміжний орган — Українська частина Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС (далі — Українська частина Комітету)10, а пізніше затверджується склад останнього та визначаються питання його діяльності".

Із затвердженням Стратегії інтерграції України до ЄС12 (далі — Стратегія Інтеграції) визначились основні напрями співробітництва України з ЄС. Звичайно, основи співробітництва було закладено ще в УПС. А Стратегію Інтеграції можна назвати документом, з прийняттям якого розпочинається Імплемен-Іація УПС в українське законодавство.

І якщо шляхом підписання УПС Україна бере на себе зобов'язання досягти приблизної адекватності законів у відповідних галузях, то відповідно до Страте-пї ініеграш'ї Україна зобов'язується провести адаптацію українського законо-давсіва до законодавства ЄС (далі — Адаптація), яка полягає у зближенні націо-патьного законодавства з сучасною європейською системою права та приведення ного до рівня, що склався у державах — членах ЄСП. Адаптація передбачає реформування правової системи України і приведення її у відповідність з європейськими стандартами", не останню роль у чому відіграє участь України в конвенціях Ради Європи, якими встановлені спільні стандарти правового регулювання, у юму числі і для країн — членів ЄС.

Отже, йдеться про відповідність рівня українського законодавства, а не про абсолютну йою Ідентичність з останнім.

—  Імплементація УПС,

—  укладання галузевих угод,

- приведення чинного законодавства України у відповідність до стандартів ЄС,

—  створення механізму приведення проектів актів законодавства України відповідність до ЄС'\

Із заівердженням Концепції адаптації законодавства України до законодавства ЄС"1 (далі — Концепція адаптації) Адаптація визначається як процес зближення Іа поступовою приведення законодавства України у відповідність до законодавства СС1'.

11   І Vк,Іі\ Прешлсчпа України віл 24 лютого 199Х рок\ № 14Х/98 «Про іабезпсчепня пико наІІІІя ІІО.Ш про партере пні І сІІІвробтшцпю міа Україною та Європейськими ( гпвтовариетва-мп ІС- Іїропспеькпм СоІоіом) І вдосконалення мечанмму співробітництва і Європейськими Співто Ііарисі нами (Європейським СоююмЬ ( Іа її — умі про виконання УПС) 1 II   -І \каі\ про виконання \ІІС II І  \ ка І\ про виконання N110

1 1 Іоеіаиоьа Каоїиеі) Міністрів і країни ви П ти І пі І я 1998 рок\ № 1074 lt; Пні, її піч лія Іьно' її Української частіш Компен І піиань і питань співробітництва між Україною та (: вропеиськимн І швіоварпи вами (€• вропспським Союзом)»

( Ірагсчно Інгсрграин  gt; країни ло Європейського Союз\   Іатверлжепо Указом  Президента \к|ІІпш кіі 11 червня 1998 рок\ № (gt; 15/98

\Ги І Іп; І  м 1 С Іраіеіп Інтеграції

' ЛГь 2 ІІп І  п І Сгр.ІІСІІІ пиеіраіпі

\оз 3 пп 1  п І СІраІепІ Іпіеіраин

І Іоі г нюьоіо КабнІ^п   Міністрів Укріпні віл 16 серпня  1999 рок\ .№  1496 «ііро копнепшю аіаіі піп   gt;акопо І lt;всіва \ країни   кgt;  іакопоіавсгва СвропсІІськоІо Соїоп » \б І І  п І  ІчонцеишІ .І І плани

24

Концепція Адаптації зазначає, що метою проведення Адаптації є18:

—   забезпечення відповідності законодавства України зобов'язанням, що випливають з УПС, інших міжнародних договорів, що стосуються співробітництва України з ЄС;

—   розвиток національного законодавства у напрямі його зближення із законодавством ЄС та забезпечення високого рівня підготовки в Україні проектів актів законодавства;

—   створення правової бази для інтеграції України до ЄС.

Щодо сфери здійснення Адаптації, то до такої належать усі галузі, визначені в УПС, зокрема в ч. 2 ст. 51 УПС19. Але, зважаючи на те, що Адаптація — це поступовий процес, який вимагає проведення ряду спланованих і узгоджених між собою дій та розрахований на тривалу перспективу, Україна визначила так звані «пріоритетні сфери» Адаптації.

Пріоритетні сфери прямо перелічуються в Концепції адаптації як такі, від зближення яких залежить зміцнення економічних зв'язків України та дер-жав-членів ЄС20, або щодо них приймається відповідне рішення Міжвідомчою координаційною радою з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (далі — МКР)2'.

Таким чином, на сьогоднішній день «пріоритетними», тобто такими, в яких першочергово має проводитись Адаптація, слід вважати ті сфери українського законодавства, що регулюють відносини, пов'язані з:

—  підприємницькою діяльністю;

—  захистом конкуренції;

—  банкрутством;

—  захистом прав Інтелектуальної власності;

—  митним регулюванням;

— транспортом і зв'язком,

— стандартиами і сертифікацією;

— енергетикою, включаючи ядерну;

— державними закупівлями;

— фінансовими послугами;

—  податковою політикою;

—  захистом персональних даних;

18 Абз 3 п 1 Концепції адаптації

" Абз 4 п 1 Концепції адаптації, в ч 2 ст 51 УПС міститься таки перелік сфер Адаптації закон про митницю, закон про компанії, закон про банківську справу, бухгалтерський облік компаній І податки. Інтелектуальна власність, охорона праці, фінансові послуги, правила конкуренції, державні закупку, охорона здоров'я та життя людей, тварин І рослин, навколишнє середовище, захист прав споживачів, непряме оподаткування, технічні правила І стандарти, закони та Інструкції стосовно ядерної енергії, транспорт

'° Відповідно до абз 5 п 1 Концепції адаптації до таких сфер належить законодавство, що регулює відносини, пов'язані з підприємницькою діяльністю, захистом конкуренції, банкрутством, захистом прав Інтелектуальної власності, митним регулюванням, транспортом І зв'язком, стандартами та сертифікацією

21 На виконання абз 6 п 1 Концепції адаптації третьє рішення МКР від 5 листопада 1999 року доповнює перелік пріоритетних сфер питаннями державних закупівель та енергетики (включаючи ядерну), четверте рішення МКР від 14 квітня 2000 року — питаннями, пов'язаними з фінансовими послугами, податковою політикою, захистом персональних даних, охороною довкілля, трудовим правом та боротьбою з відмиванням грошей, а восьме рішення МКР від 12 липня 2002 року — питаннями, пов'язаними з міграційною політикою, банківською справою, бухгалтерським обліком, захистом прав споживачів та Інформатизацією

25

—  охороною довкілля;

— трудовим правом;

—  боротьбою з відмиванням грошей;

—  міграційною політикою;

— банківською справою;

—  бухгалтерським обліком;

— захистом прав споживачів;

—  Інформатизацією.

Концепція адаптації визначає три окремих етапи планомірного процесу Адаптації, на кожному з яких досягається певний ступінь відповідності законодавства України законодавству ЄС22.

Так, на першому етапі (що триває в даний період) .перевага повинна надаватися23:

—   розвитку правової системи в Україні24, яка б сприяла досягненню стабільності в суспільстві, гарантувала верховенство права, права людини і забезпечувала функціонування ринкової економіки;

—   приведенню законодавства України у відповідність до вимог УПС та інших міжнародних договорів, які стосуються співробітництва України та ЄС;

—   розвитку законодавства України за пріоритетними сферами25 у напрямку його поступового зближення із законодавством ЄС.

На другому етапі процес Адаптації зосереджується на таких завданнях:

—   перегляд чинного законодавства України у сферах, визначених ч. 2ст. 51 УПС, з метою забезпечення його приблизної відповідності законодавству ЄС;

—   правове забезпечення створення зони вільної торгівлі між Україною та ЄС і підготовка до асоційованого членства України в ЄС.

Третій етап Адаптації залежатиме від укладення угоди про асоційоване членство України в ЄС та включатиме період підготовки розширеної програми гармонізації законодавства України із законодавством ЄС з метою забезпечення інтеграції України до спільного ринку ЄС.

Як бачимо, виконання УПС передбачає наступний етап української правової реформи в «європейському напрямі». І тут не обійтись без спеціального Інституційного механізму, необхідного для внутрішнього забезпечення процесу Адаптації.

Відповідно до положень Стратегії інтеграції внутрішнє забезпечення інтеграційного процесу покладається на вищий, центральні та місцеві органи виконавчої влади України у співпраці з органом законодавчої влади та відповідними органами місцевого самоврядування26. Функції певних органів влади в українському законодавстві визначено більш детально.

22 Абз 1 п 2 Концепції адаптації

'3 Абз 2 п 2 Концепції адаптації

14 Відповідно до вимог, визначених у Декларації, що прийнята Європейською Радою на Копенгагенському самміті у червні 1993 року (абз 2 п 2 Концепції адаптації)

ь Як було вже зазначено (абз 5, 6 п І Концепції адаптації), пріоритетні сфери визначаються по-перше, в самій Концепції адаптації, а по-друге, їх перелік може бути розширено відповідними рішеннями МКР Шляхом проведення аналізу відповідних нормативне правових актів визначено перелік сфер, що є пріоритетними на сьогоднішній день, який І наведено в цій роботі

26 Абз 1 п  II Стратеги Інтеграції.

26

Так, Президент України здійснює керівництво стратегією інтеграційного процесу в Україні27. Як один з таких організаційних заходів передбачено затвердження переліку центральних органів виконавчої влади, організацій, установ, посадових осіб, відповідальних за здійснення завдань, визначених Стратегією інтеграції (за поданням Кабінету Міністрів України)28.

Для координації діяльності різних гілок влади, зокрема забезпечення співпраці виконавчої влади з органом законодавчої влади, при Президентові України як консультативно-дорадчий орган створюється Національна рада з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу29 (далі — Нацрада).

Кабінет Міністрів України забезпечує реалізацію Стратегії інтеграції30. На виконання цієї функції в серпні 1999 року затверджена Концепція адаптації, яка передбачає, що діяльність з Адаптації повинна провадитися як складова, інтегральна частина нормотворчої діяльності органів виконавчої влади на основі єдиної системи планування, координації та контролю31. Кабінет Міністрів визначає порядок затвердження планів роботи органів виконавчої влади з Адаптації32 та встановлює додаткові вимоги щодо порядку розроблення проектів нормативно-правових актів з урахуванням законодавства ЄС33.

У 1998 році на Міністерство юстиції України покладено функцію координації діяльності центральних органів виконавчої влади щодо забезпечення Адаптації.34 У 1999 році (у рамках запровадження єдиної системи планування, координації та контролю за нормотворчою діяльністю органів виконавчої влади) функції Міністерства юстиції в сфері Адаптації дещо розширюються і на нього також покладаються планування законопроектної роботи та роботи в сфері Адаптації і контроль за цією діяльністю35. А зі створенням Нацради на Міністерство юстиції покладено функцію організаційно-технічного забезпечення діяльності Нацради36.

Таким чином, Міністерство юстиції виконує в сфері Адаптації такі чотири основні функції:

— планування законопроектної роботи з Адаптації (за поданням центральних органів виконавчої влади),

27 Абз 2 п. II Стратеги Інтеграції

28 Ч  1 пп 1 п II Стратегії Інтеграції, Перелік затверджено Розпорядженням Президента України від 27 червня 1999 року № 151/99-рп «Про Перелік центральних органів виконавчої влади, відповідальних за здійснення завдань, визначених Стратегією Інтеграції України до Європейського Союзу»

29  П 1 Указу Президента України від ЗО серпня 2000 року № 1033/2000 «Про Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» (далі — Указ про Нацраду)

30 Абз 3 п  II Стратегії Інтеграції

31  Абз 1 п 3 Концепції адаптації. '2 Абз 4 п 3 Концепції адаптації

33 Абз 5 п 3 Концепції адаптації, на сьогодні такі додаткові вимоги визначено в пунктах 27— 29 Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 року № 915, (далі — Тимчасовий Регламент)

" П 1 постанови Кабінету Міністрів України від 12 червня 1998 року № 852 «Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» (далі — постанова № 852)

15  П 2 Указу Президента від 9 лютого 1999 року № 145/99 «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» (далі — Указ про вдосконалення нормотвор-чості)

16  П 6 Указу про Нацраду

27

—   координація нормотворчої діяльності органів виконавчої влади,

—   контроль за цією діяльністю,

—   організаційно-технічне забезпечення діяльності Нацради.

Для забезпечення координації та взаємодії центральних органів виконавчої влади в процесі Адаптації при Міністерстві юстиції створюється МКР37, головою якої за посадою є Міністр юстиції України38 і рішення якої є обов'язковими для виконання усіма міністерствами і іншими центральними органами виконавчої влади та місцевого самоврядування39. З прийняттям Концепції адаптації функція МКР визначається як «координація діяльності органів виконавчої влади»40.

З метою вдосконалення нормопроектної роботи з урахуванням світового досвіду при Міністерстві юстиції створюється Центр порівняльного права41. Основним призначенням Центру порівняльного права є сприяння органам державної влади в роботі з підготовки проектів нормативно-правових актів з урахуванням світового досвіду та основних положень законодавства ЄС, розробка рекомендацій щодо визначення пріоритетів у підготовці цих проектів та поступового наближення законодавства України до норм і стандартів права ЄС, виконання аналітичної роботи у сфері порівняльного права для забезпечення стратегічного курсу України на інтеграцію до ЄС та виконання ст.51 УПС, а також організаційне забезпечення діяльності МКР42.

Оскільки на сьогодні об'єктивно існує проблема доступу до джерел європейського права (адже в органах, які займаються нормотворчою діяльністю, бракує спеціалістів зі знанням іноземних мов), для часткового вирішення цієї проблеми створено Центр перекладів актів європейського права43. Крім того, на Міністерство юстиції покладено визначення порядку легалізації таких перекладів44.

На інші центральні органи виконавчої влади покладено функції забезпечення галузевого співробітництва України з ЄС, імплементації УПС та здійснення інших заходів І визначених Стратегією інтеграції завдань у межах їх компетенції45. У червні 1998 року Кабінет Міністрів затверджує Перелік міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, відповідальних за організацію роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу46.

37  П 2 постанови № 852, склад МКР затверджено згідно з Додатком до постанови № 852, Положення про МКР затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 12 листопада 1998 року № 1773 (далі — Положення про МКР), а Регламент МКР затверджено Рішенням третього засідання МКР від 5 листопада 1999 року (Із змінами І доповненнями, внесеними на четвертому засіданні 14 квітня 2000 року).

38  П 3 постанови № 852

39  П  10 Положення про МКР

40  Буквальне тлумачення абз.З п 3 Концепції адаптації дає підстави стверджувати, що на сьогодні повноваження МКР тепер стосуються не лише центральних, а й Інших органів виконавчої влади

41  П 6 Постанови № 852, Положення про Центр порівняльного права затверджено Наказом Міністерства юстиції України від 1 листопада 2000 року № 53/5 (далі — «Положення про ЦПП»)

42  П  1 Положення про ЦПП

43 Доцільність створення центру визнана абз 1 п.6 Указу про вдосконалення нормотворчості, а створено центр на підставі п  1 постанови Кабінету Міністрів України від 26 липня  1999 року № 1353 «Про Центр перекладів актів європейського права»

44  Абз 2 п 6 Указу про вдосконалення нормотворчості

45  Абз 5 п II Стратегії Інтеграції.

46  П  5 постанови № 852

28