Проблемы разделения властей внутри ведомства
Даже если могут быть разрешены только что рассмотренные проблемы воплощения принципа разделения властей в контексте взаимодействия между ветвями власти, многие считают, что есть проблема воплощения принципа разделения властей внутри одной ветви, то есть когда функции нормотворчества, правоприменения и разрешения споров объединены «под одной крышей».
Как отмечал Джеймс Мэдисон в 47 очерке «Записок федералиста», «сосредоточение всей власти — законодательной, исполнительной и судебной — в одних руках, независимо от того, предоставлена ли она одному лицу или многим, по наследству, назначению или избранию, можно по праву определить словом “тирания”»[933]. Кроме того, существуют фундаментальные понятия, что «ни один человек не должен быть судьей в своем собственном деле» и что «одни и те же лица не могут и законодательствовать и исполнять законы»[934].Профессор Питер Штраус, известный в США специалист по административному праву, отмечал, что «трудно, с точки зрения теории, сказать, почему подобное совмещение функций в административных ведомствах удовлетворяет структурным требованиям «разделения властей», хотя, без сомнения, очевидно, что в глазах судов они им вполне удовлетворяют»[935]. Действительная причина, по которой смешение функций нормотворчества, правоприменения и разрешения споров в административных ведомствах устояло перед конституционным вызовом, состоит, видимо, в том, что в современном государстве они выполняют важные функции, и попытки «стреножить» их настойчивым стремлением придерживаться принципов непорочно чистой модели разделения властей были бы не слишком мудрой политикой.
Однако нет необходимости прибегать к соображениям целесообразности, поскольку, как только что отмечалось, по многим спорам о разделении властей Верховный суд США следует тенденции требовать лишь, чтобы федеральные правительственные структуры не нарушали бы порядок отправления функций, обеспечиваемых принципом разделением властей.
Применяя такой «функциональный подход», можно сказать, что ведомства не нарушают принцип разделения властей, поскольку они просто не представляют собой угрозу установления тирании, о которой беспокоились Мэдисон и другие отцы-основатели. Во-первых, современные административные ведомства относительно независимы от всех трех ветвей власти и не являются «пленниками» какой-либо из этих ветвей. Бблыиая угроза существовала бы, если законодательную, исполнительную и судебную функции совмещал бы Президент, Конгресс или суды. Во-вторых, в то время как ведомства располагают определенной независимостью от каждой ветви власти, они являются объектами внешнего и часто конкурирующего контроля со стороны всех трех ветвей: Президент назначает многих глав ведомств и их высших должностных лиц, контролирует их деятельность и вправе уволить некоторых из них; Конгресс контролирует их деятельность посредством надзорных функций своих комитетов и законодательных предписаний; суды же проверяют законность действий и решений ведомств. Это приводит к тому, что административные ведомства меньше всего представляют собой угрозу установления тирании, которой опасался Дж. Мэдисон[936].Третьей причиной, по которой административные ведомства не представляют серьезную проблему с точки зрения последовательной реализации принципа разделения властей, является тот факт, что в действительности они совмещают функции нормотворчества, правоприменения и разрешения споров только на высших уровнях. Именно глава ведомства и его высшие советники располагают властью принимать решение, стоит ли вводить в действие тот или иной подзаконный нормативный акт, стоит ли, и каким образом применять его, и действительно ли спорное дело было решено в соответствии с этим актом. На более низких уровнях функции разделяются между различными подразделениями ведомства. Наиболее опасной угрозой беспристрастности является возможное влияние правоприменительного подразделения на подразделения административной юстиции. Согласно ЗАП, однако, административные судьи не могут нести ответственность сотрудниками ведомства, отвечающими за исполнение решений, состоять под их надзором или выполнять их указания; между ними не может быть контактов ex parte в отношении дела, находящегося в производстве административного судьи[937].