Логічні засади оптимізації законотворчого процесу

Проблема оптимізації законотворчого процесу та його окремих норм є осьовою у дослідженні відносин між державою і суспільством. Особливо це стосується державної влади, управління, діяльності суду та правоохоронних органів.

На думку більшості вчених, законотворчість - це не лише складова частина цілісної соціально-економічної, політичної системи, а й результат відображення суспільного і державного ладу, зв'язків і відносин, які в своїй сукупності її визначають. У процесі законотворчості поєднуються три види свідомості: повсякденна, яка відображає правові відносини людей у життєдіяльності; практична, яка базується на досвіді законодавчого розвитку; наукова, що пов'язана з дослідженням явищ, пізнання яких необхідне для вирішення законодавчих проблем^{[718] [719].}

Не применшуючи важливого значення наукових досягнень вітчизняних учених радянського періоду, тим не менш, можна зазначити, що сучасний стан наукового опрацювання проблем законотворчого процесу у вітчизняній науці інших пострадянських держав характеризується поступовим відходом від методологічних підходів, які панували за радянських часів і зумовлюється процесами становлення України як правової держави, європейськими правоінтеграційними процесами, у тому числі гармонізацією правової системи України із європейським правом та ін. Тим не менш, хоч і відбувається поступове усвідомлення потреби здійснення змін у сфері законотворчого процесу, однак підходи до цієї проблеми, які мали місце за радянських часів, великою мірою зберігаються і нині^[720].

Подальший розвиток законотворчого процесу в Україні потребує радикального відходу від абсолютизації його інструментального аспекту, який ґрунтується на розумінні законотворчого процесу поза безпосереднім зв'язком його із сутністю права і держави.

Тоталітарна влада забезпечувала ефективність законодавства, як відомо, неправовими засобами. Законність і навіть видимість “перешкоджає” такій владі виконувати тоталітарну функцію, тому ефективність законодавства за тих умов забезпечувалася тільки в тих сферах, де було вигідно номенклатурній бюрократії. Усі, хто “надмірно” вимагав виконання духу чи навіть літери закону, ризикували наразитися на гоніння.

Наука в таких умовах обмежувалася постановкою проблем, розробкою методичних рекомендацій і обґрунтуванням загальних принципів. Розбудова правової держави в Україні вимагає інших підходів. Правова держава розглядає законність як совість демократії. Забезпечення неухильного виконання законів повинно стати основною функцією влади, державних і громадських органів, громадян, політичних партій, церков чи громадських об'єднань. Оптимізація законодавства повинна стати мірилом демократії, сили держави, гарантією прав людини. А щоб цього досягти на рівні повсякденної практики, необхідно теоретично опрацювати проблему оптимізації законодавства, визначити її поняття, передумови, фактори впливу на ефективність, особливості її забезпечення у різних галузях права.

У юридичній літературі є кілька істотно різних підходів до визначення ефективності законотворчого процесу, норм права, права загалом. Найбільш поширене визначення ефективності як співвідношення між фактичним результатом дії законодавства й тими соціальними цілями, для досягнення яких це законодавство було прийняте. При цьому автори вказаного підходу пояснюють, що визначення ефективності як співвідношення між результатом і метою характеризує тільки загальний зміст явища, що розглядається. Це ще не засіб для виміру ефективності, який можна використати для безпосереднього визначення ефективності законодавства.

У цьому плані, на наш погляд, можна говорити про “ефективність санкцій”, “ефективність покарання” та ін. Доречно говорити і про структуру окремої правової норми (гіпотезу, диспозицію, санкцію), про визначення ефективності елементів цієї структури, але з врахуванням того, що кожен елемент норми не діє самостійно, а тільки у складі цілого. Тому, змінюючи структуру норми, ми змінюємо і саму норму, а потім досліджуємо її ефективність^[721].

Цей підхід не обов’язковий для окремого нормативного акта чи законодавства загалом тому, що чим більший правовий масив, тим менший зв’язок між окремою частиною і загальною структурою. Зміна окремих статей закону хоч і змінює закон, але не може істотно впливати на його ефективність загалом, тому що стаття закону, як і норма права, є автономним чинником. Це блоки законодавства, заміна яких може як істотно, так і не істотно впливати на результат його дії.

У світлі підходу, що нами розглядається, дуже важливою є проблема мети, яку переслідує законодавець при прийнятті закону. Автори цього підходу розглядають цілі правових норм як критерії оцінки їхньої ефективності. Вони підкреслюють, що система правових цілей є складним “деревом цілей”, де правові цілі різних рівнів можна водночас розглядати як обмежені, проміжні й остаточні. Розмежування правових цілей різних рівнів, на думку авторів, має принципове значення для визначення ефективності різних правових систем.

Важливо, що для дослідження оптимізації законотворчого процесу необхідно враховувати поділ цілей на види, їхню класифікацію. Зокрема, вони підкреслюють важливість поділу цілей на функціональні - ті, що охоплюють результати, які виражаються в поведінці людей, і предметні - ті, що охоплюють матеріальні результати; ступінчасті - ті, що досягаються більшою чи меншою мірою, і неступінчасті - ті, які досягаються або повністю, або не досягаються зовсім; матеріальні - що належать до неправових сфер економіки, політики, ідеології, і юридичні - що стосуються власне права, його виконання і дотримання. При цьому головна юридична мета - виконати вимоги законодавства - забезпечується юридичними гарантіями законності, до яких належать норми, що закріплюють верховенство закону, регулюють оскарження громадянами дій державних органів і посадових осіб, регулюють порядок здійснення державного примусу до виконання вимог законодавства, юридичних санкцій тощо.

До юридичних цілей належать і досягнення високого рівня юридичної техніки при підготовці й реалізації законодавства, узгодженість законодавства, його систематизація^[722].

В. Б. Авер'янов, В. Н. Денисов, В. Ф. Сіренко,

Я. М. Шевченкова та деякі інші автори зазначають, що деякі норми права, а тим більше нормативні акти, законодавство загалом часто спрямовані на досягнення водночас не однієї, а кількох цілей. Тому ефективність таких нормативних актів повинна визначатися щодо всіх цілей з виокремленням головних і другорядних, перспективних і безпосередніх тощо.

Як бачимо, проблема значення і змісту категорії “ціль” у визначенні ефективності законотворчого процесу, норм права, права загалом дуже складна, і це серйозно ускладнює визначення ефективності на практиці. Складність виявлення цілей конкретних правових норм, а тим більше законодавства змушує деяких авторів шукати інших шляхів визначення ефективності правових норм і законодавства.

Складність вияву цілей правових норм є мотивом того, що деякі автори схильні відмовитися від наміру вимірювати ефективність законотворчого процесу, а обмежитися перевіркою виконання вимог законодавства. Під сумнів, на наш погляд, ставляться цілі правових норм як критерій ефективності, а ті, хто вважає, що повна ефективність законотворчого процесу досягається тоді, коли всі його цілі, найближчі, віддалені і остаточні, досягнуті з найменшими втратами для різних соціальних цінностей з якомога меншими економічними затратами у найбільш короткий термін.

Отже, економічні затрати, терміни досягнення цілей також є критеріями ефективності, не менш важливими, ніж самі цілі, адже досягнення цілей законодавства з великими затратами засобів і часу може звести нанівець їхню ефективність.

Важливим у визначенні ефективності як поняття, так і реальності є результат дії законотворчого процесу. Вважаємо, що саме у цьому полягає найслабше місце у розумінні ефективності як співвідношення результату й цілі. Справа в тому, що і при реальному дослідженні, і при загальнотеоретичному підході важко визначити, що предметно треба вважати результатом дії тієї чи іншої норми права, нормативного акта, галузевого законодавства тощо. Що тоді є результатом дії цієї конкретної норми права, а що - результатом дії інших норм? Адже, визначаючи ефективність дії законотворчого процесу, необхідно довести, на скільки отриманий результат причинно пов’язаний з дією конкретної вимоги конкретного закону чи позитивних або негативних соціальних факторів. Якщо не визначити цей конкретний причинний зв’язок, то важко дійти висновку, яку статтю закону чи норму права треба корегувати, яку замінити або прийняти нову. Більш за те: це визнається правничою громадою концепції, що наводиться, дія конкретної правової норми в сукупності з діями інших правових норм та інших факторів може призвести до непередбачених побічних результатів (як позитивних, так і негативних), які не планувались і не враховувалися законодавцем.

Необхідно зауважити, що викладена вище концепція базується на тому, що дія права загалом є одночасно ефективною, корисною і економічною, а також на тому, що, досліджуючи кінцеві результати правових норм і зіставляючи їх з цілями права, можна визначити сумарну ефективність дії правових норм, враховуючи досконалість цих норм і правозастосовну діяльність виконавчих органів. Викладена концепція найбільш поширена. Але це ще не означає, що вона найбільш близька до істини. Є й інші підходи. Один з них полягає в тому, що в оцінку ефективності правової норми включаються такі елементи, як соціально корисний характер результату дії правової норми, врахування затрат матеріальних засобів, людської енергії і часу для досягнення цілей та ін.

Є підхід до визначення ефективності правових норм, який робить акцент на якісних властивостях права, законодавства, норм. Згідно цього підходу, ефективністю норм права є їхня здатність приводити суспільні відносини до позитивних результатів. Ця здатність зумовлена внутрішніми властивостями самих норм. З позицій цього підходу подається цікава критика концепції співвідношення результату і цілі. У сучасній правовій науці стало існує думка про те, що ні результати дії правової норми, ні їхнє відношення до цілей не можуть входити до змісту поняття ефективності, тому що ціль і результат об’єктивно є явищами, які не охоплюються безпосередньо самим змістом права. Вони ніколи не стають внутрішніми властивостями правових норм. А тому визначення співвідношення результату і цілі - це не визначення сутності поняття ефективності, а лише шлях до її виміру. Інакше кажучи, сутність, внутрішня властивість предмета змішуються з тими явищами, в яких вони виражаються.

Є позиція, згідно з якою ефективність у самій нормі існує тільки в можливості (потенційна ефективність). Така ефективність опредмечується у процесі реалізації норми права у її взаємодії з реальними суспільними відносинами. Поза правовою практикою не можна говорити про ефективність законодавства.

У літературі ставиться питання також про те, що доцільно розмежовувати поняття ефективності в широкому і вузькому значеннях. У вузькому розумінні ефективність вивчається з формально-логічних позицій. Тут спостерігається певний відхід від сутності, структури, окремих елементів змісту правових норм. Основне - встановити залежність між “входом” і “виходом” правового регулювання, тобто функціонування правової норми залежно від зовнішнього середовища. В широкому значенні ефективність вивчається через сутність, внутрішню будову, властивості, зв’язки і взаємозалежності всіх елементів правового регулювання.

Критики поняття ефективності як залежності між результатом і цілями правових норм звертають увагу й на те, що цілі правової норми не можна вивести з її змісту безпосередньо, бо такий підхід не враховує того конкретного соціального змісту, для досягнення якого норма чи законодавство загалом приймається.

Необхідно враховувати, що самі норми права і суспільні відносини, виразниками яких вони є, треба розглядати лише у взаємозв’язку зі всією системою правових норм і суспільних відносин, в яку ці норми входять. Інакше не можна мати правильного уявлення ні про норми права, ні про самі відносини. Виходячи з цього, мабуть, мають рацію ті вчені, які вимагають при визначенні ефективності дії правових норм не відокремлювати ефективність механізму дії правової норми від ефективності самої правової норми. Тут виходять із філософського підходу до взаємозв’язку між категоріями “ціль”, “засіб”, “результат”, згідно з яким засоби досягнення невід’ємні від самої цілі.

Суб’єктом і засобом здійснення своїх цілей, у тому числі й через право, є саме суспільство, що розвивається за своїми специфічними законами. Норми права в цьому процесі виконують функції міри, знаряддя виміру. А тому навіть якщо розглядати дію закону щодо індивідів, а не соціальних груп, то й тоді результат такої дії буде залежати не тільки від права, а й від значної кількості інших характеристик суб’єкта, що розглядається. До цього висновку приходять не лише представники загальної теорії, а й галузевих правових наук, які працюють безпосередньо з правовим матеріалом і соціальною практикою, що містить великий фактичний матеріал¹.

Звертається увага й на те, що співвідношення цілі і результату як показника ефективності майже не використовується, показник цілі уже присутній у показникові результату. Результат і є досягнутою певним чином ціллю. Інакше його важко кількісно визначити. Справа в тому, що ми завжди маємо вже досягнутий результат, а норма діє далі. Тому результат сьогоднішній може не відповідати результатові завтрашньому, тому що змінилися соціальні обставини. Це особливо спостерігається у періоди реформування суспільства, коли вчорашні закони, діючи в іншій соціально-політичній обстановці, дають інші результати. Автори роблять висновок, що визначати ефективність за співвідношенням результату і мети проблемно не тільки тому, що в окремої норми права рідко існує особлива мета, а й тому, що повний результат дії цієї норми на момент дослідження ніколи не відомий^{[724] [725].}

Також ефективність як “чистий” показник, результат без врахування соціальних процесів і дії соціальних суб'єктів, завдяки яким і досягаються соціальні і юридично значущі результати, наврядчи може бути визначена. Суспільство як неоднорідний феномен передбачає існування різних показників ефективності правових норм залежно від сфери їхньої дії і особливостей правового регулювання у цих сферах. Загальним мірилом ефективності є ступінь відповідності реальних відносин тій типовій вимозі, яка міститься у конкретній нормі чи законодавчому акті. Це передбачає визначення ступеня реалізації конкретними соціальними суб'єктами типових вимог закону, показників положення даних конкретних суб'єктів щодо інших суб'єктів і міру їх подібності.

Треба враховувати, що на практиці необхідність у нормі права часто відпадає не тому, що досягнуто цілей, які в ній закладені, а тому, що зникли відносини, які регулює ця норма. Норма стає не потрібною, не досягаючи своєї повної реалізації. Важливе значення для визначення ефективності законотворчого процесу має відмежування цього поняття від таких понять, як оптимальність, економічність, корисність. Оптимальність пов'язують із знаходженням максимального або мінімального значення цільової функції, а також підбором певних умов для досягнення найкращого результату. Але якщо врахувати, що суспільство, як зазначають кібернетики, є відкритою системою, яка постійно розвивається, то стає очевидним, що характер процесів у суспільстві не може бути зведеним ні до максимізації, ні до мінімізації. Це означає, що оптимальність як наближення до найкращого варіанту правового регулювання у визначенні характеру дії правових норм практично не працює і працювати не може, тому що постійно змінюються складові тих соціальних чинників, які характеризують передумови дії правових норм. Не врятовує тут і розуміння того, що оптимальність - це правова норма у статиці, а ефективність - у динаміці. Тобто йдеться про те, щоб вивчити спочатку право в його нормативному (статика), а потім у функціональному аспектах як механізмах дії (динаміка).

Можна погодитися з тим, що перш ніж вивчати механізм дії права, треба знати саме право, але це не наближає нас до кращого варіанту правового регулювання. Справа в тому, що й досі наука ще не в змозі відповісти, як пов'язані між собою соціальні зміни в суспільстві і дієвість правової норми. Тут немає кількісних показників, а тому категорія оптимальності не стає знаряддям виміру. Краще є ворогом зразкового. Але визначити краще і зразкове важко навіть у тих сферах, де працюють кількісні показники, а право вимагає, передусім, якісних характеристик, тому категорія “оптимальність” у визначенні ефективності, особливо в порівняльному плані, для науки є малопродуктивною.

Оптимізація законотворчого процесу, безперечно, пов'язана з такими категоріями, як економічність і корисність. Економічність у загальноприйнятому розумінні є співвідношенням корисного результату із затратами. Можливо, врахування співвідношення прибутку і затрат є правильним при підрахунках у виробничій сфері, але наврядчи воно придатне для визначення економічності законодавства. Треба мати на увазі, що право діє тоді, коли матеріальне забезпечення його дії створене до права і поза правом. Право діє, використовуючи готові ресурси, тому що конкретно-історичні суб'єкти вимушені вступати у взаємодію один з одним і тим самим викликати до життя правове регулювання. Крім цього, матеріальні витрати не повинні затьмарювати головного: досягнення соціальних цілей правового регулювання. Тут економічність законодавства може суперечити конституційним принципам, моральним вимогам, правосвідомості тощо. Воно може призвести до негативних соціальних наслідків і спричинити неефективність закону. Однак, це не означає, що прийняття закону не повинно супроводжуватися економічними розрахунками. Витрата коштів, потрібних для забезпечення реалізації законів, є необхідною умовою правотворчої діяльності, особливо в сучасний період.

Техніко-економічне обґрунтування законодавства як обов'язковий документ при прийнятті закону дало б змогу законодавчим органам ухвалювати більш обґрунтовані норми, в яких бажання співвідносилися б з реальними можливостями суспільства і держави. При цьому треба підтримати тих авторів, які вважають, що визначення затрат характеризує, передусім, не мету, а засоби її забезпечення. Мета не обов'язково повинна бути економічно вигідною, а для засобів її досягнення ця вимога є обов'язковою. Економічність - це самостійна категорія, яка не збігається з ефективністю у більшості випадків правового регулювання. Хоч у таких галузях права, як господарське, трудове, аграрне й інших можна говорити про збіг економічності і ефективності при оцінці окремих законодавчих актів. Якщо безпосередньо метою правової норми є досягнення економічності діяльності, то тут економічність і ефективність збігаються. Хоч у більшості правових норм це різні показники, що характеризують різні якості правових норм.

Цей підхід характеризує і співвідношення ефективності і корисності законодавства. В широкому розумінні корисність - це співвідношення запланованих результатів і тих результатів, які не передбачалися суб'єктом діяльності. Непередбачені результати можуть бути корисними і не корисними, навіть шкідливими, і тим самим характеризувати правову норму чи законодавство загалом. Треба мати на увазі, що дія конкретної правової норми не відокремлена від дії інших правових норм чи соціальних та організаційних факторів. Тому отримані результати, як позитивні, так і негативні, можуть бути зовсім не передбачені законодавцем. Порівняння цих результатів і визначить корисність чи не корисність законодавства. При цьому необхідно пам'ятати, що законодавство в плані досягнення цілей правових норм може бути ефективним, але через великий обсяг негативних результатів може бути соціально шкідливим, не корисним для суспільства. Тому треба визнати, що ефективність і корисність - це різні, хоч і близькі характеристики законодавства, правових норм, інститутів, галузей і права загалом.

Зазначене дає змогу звернути увагу на ще один аспект проблеми. Визначення ефективності в плані порівняння результату дії правових норм і відповідних цілей стосується, передусім, правозастосовної діяльності органів, що реалізують законодавство, і набагато менше стосується аналізу позитивних і негативних якостей самого законодавства, його соціальної ролі в системі соціального нормативного регулювання. Залишається невизначеним такий напрям досліджень, як правотворчість, що визначає результативність всього процесу дії права.

Якраз в удосконаленні власне законодавства закладаються основи його ефективності. З огляду на це, при визначенні ефективності дуже важливо мати на увазі не цілі законодавства, а інтереси. На досягнення чиїх інтересів спрямований конкретний нормативний акт, хто матиме найбільші вигоди від його реалізації? Ці питання повинні принципово вирішуватись уже при розробці нормативного акту і мати необхідне економіко-правове обґрунтування. Визначивши інтерес як залежність між необхідністю задовольняти потреби тих чи інших соціальних груп,

класів, чи окремих верств населення і можливостями задоволення цих потреб через діяльність цих суб'єктів, ми маємо модель, основні складові якої можна розглядати як найважливіші елементи ефективності. Це, зокрема, такі:

1) соціальні потреби, які намагаються задовольняти за допомогою конкретного нормативного акту;

2) правові засоби, їх кількість і якість;

3) спроможність правових засобів задовольняти соціальні потреби, закріплені у нормативному акті;

4) перспективність напрямів удосконалення законодавства з метою задоволення соціальних потреб за допомогою правових засобів.

Такий підхід дає змогу об'єднати в одному аналізі як кількісні, так і якісні характеристики законодавства. Він може бути універсальним у своїй загальності і конкретним у кожній галузі законодавства чи окремого інституту, або й нормативного акту. Немає такого нормативного акту, який би не стосувався задоволення соціальних потреб людей, не містив правових засобів цього задоволення через правове регулювання конкретної діяльності громадян і кінцевих результатів, які можуть виражатись як у кількісних, так і в якісних показниках. Тому інтерес, поєднуючи мету і завбачуваний результат, може бути використаний для виміру ефективності законодавства як у загальному підході, так і в галузевому.

Тільки проблема полягає у визначенні самого інтересу: який інтерес необхідно формувати чи реалізовувати: загальнонародний, державний, колективний, особистий і т.п. Категорія “інтерес” ще не досліджена як методологічний і методичний підходи до аналізу ефективності - це справа майбутнього. Сучасний стан науки дає змогу зробити висновок, що загальновизнаного поняття ефективності законодавства, яке можна було б використати в усіх галузях права, ще не вироблено. У кожному конкретному аналізі і дослідженні необхідно виходити з конкретного набору показників, які дали б уявлення про ефективність законодавства конкретної галузі права.

Ефективність законодавства включає, по суті, увесь комплекс питань, починаючи від правотворчості функцій права і закінчуючи реалізацією права та його прогнозування. Аналіз і оцінка соціальної та юридичної ефективності законодавства допомагає зміцнити соціальний механізм дії права, розкрити його можливості у сфері регулювання господарського і соціально- культурного будівництва, проблем, безпосередньо пов’язаних з чіткістю та юридичною стабільністю законодавства. Тому не сприяє підвищенню, а навпаки, погіршує ефективність права існування в механізмі української держави органів, що передбачені лише законами чи положеннями і правовий статус яких не закріплений Конституцією. Вказане не сприяє підвищенню ролі, насамперед, Конституції як основного системоутворюючого елемента законодавства.

Отже, ефективність законотворчого процесу залежить від органічного поєднання трьох основних компонентів правотворчості, пізнання діяльності і результату. Справді, щоб у законах адекватно відображалися процеси, які відбуваються у суспільстві, необхідно постійно виявляти, вивчати і використовувати об’єктивні закономірності, що викликають ці процеси. Одним з них є зміна сфери правового регулювання.

Придатних методик для вивчення та вимірювання ефективності законодавчих актів так і не запропоновано. Більш- менш глибоко ця проблема осмислена московським ученим В. Леваневським. Проте, результати його дослідження мають швидше пізнавальне суто теоретичне значення, ніж практичне. Адже запропоновані ним математичні моделі, конструкції, алгебраїчні формули можуть викликати інтерес здебільшого у фахівців у галузі точних наук (програмістів, математиків тощо), ніж юристів. Хоча в методологічному плані дослідження В. Леваневського також мають неабияке значення, бо моделювання - це, справді, значний резерв вдосконалення методики вивчення не тільки ефективності законодавства, а й багатьох інших проблем правознавства.

Вплив усіх соціальних факторів на стан правових відносин, правосвідомість і поведінку людей доцільно аналізувати комплексно. Адже, хоча за законодавством і є специфічні форми й методи його реалізації, дія цих форм і методів зумовлена також системою соціальних, політичних, моральних та інших факторів. У цьому зв’язку хибними вважаються погляди, згідно з якими за допомогою досконалого законодавства можна вирішити будь-яку проблему. Звідси - ще один висновок: закон, прийнятий без врахування стану економіки, політичної та правової свідомості, заздалегідь приречений на неефективність. Більш за те, закон, прийнятий на основі поверхової, суб’єктивної оцінки економічної ситуації чи політичної потреби, може дати результат, протилежний тому, котрий задумано як ціль, і призвести до ще більшого загострення суспільних відносин.

Аналіз прийнятих останнім часом законодавчих актів свідчить про те, що без чіткого уявлення про механізм реалізації закону, обміркування особливостей включення нових актів до вже чинних можливих соціальних перешкод на шляху дії закону марно розраховувати на ефективне юридичне регулювання. Прикладом можуть послужити республіканські кодекси про працю, адміністративні правопорушення, до яких внесено чимало змін і доповнень, а також багато законів України, ефективність яких виявилася мізерною, якщо не нульовою чи негативною.

Основними умовами оптимізації законотворчого процесу мають бути об’єктивна оцінка, яка ґрунтується на науково- соціологічному прогнозуванні, взаємозв’язку ще в передзаконній стадії між майбутнім законом та соціально-економічною ситуацією, між законом і гарантіями прав особи, а також правильна оцінка специфіки закону як засобу вирішення конкретних соціальних проблем. Якщо проблеми вдосконалення законодавчого регулювання будуть спиратися на науковий прогноз, комплексну програму розвитку законодавства, яка б передбачала основні напрями законодавчої політики, науково обґрунтовані підходи до нового етапу модифікації законодавства, принципи розвитку правового регулювання, то сподівання на ефективність законодавства також будуть марними.

Отже, перший етап оцінки ефективності законодавства - аналіз якості законодавчої діяльності і впливу на законотворчість соціальних факторів. Тобто ефективність дії закону - це, передусім, відповідність його змісту і цілям потреб населення і реальним обставинам під час законопроектної роботи. Закон досягне своєї мети, тобто стане ефективним лише тоді, коли ще в передзаконній стадії глибоко і всебічно буде вивчена громадська думка, яка відображає назрілі потреби зовнішнього середовища, коли законодавцем об’єктивно враховані ці потреби і закріплені в законодавстві.

Оцінка ефективності законодавства має здійснюватися не за результатом законотворчої діяльності (хоча, безумовно, якість самого закону має велике значення), а за результатом дії самого закону. Тобто оцінка ефективності закону за результатом його дії є головним, а надалі - вихідним моментом зворотної дії на законотворчий процес. Проте, це не означає, що про ефективність закону треба судити лише за відповідністю його громадській думці чи конкретній життєвій потребі. В такому разі відпадала б потреба корегувати законодавчий процес.

Таким чином, ефективність законодавства - це не тільки досягнення кінцевих цілей правового регулювання, а й якість функціонування самого законодавчого органу, з якою пов'язана якість конкретного закону. При оцінці та вивченні ефективності законодавства треба враховувати, чи повно відображена соціальна потреба у певному законі, чи виявлені його цілі, чи намічені механізми забезпечення його дії, чи прогнозувалась ефективність дії закону тощо. Але зафіксований результат - величина не постійна. У майбутньому, скажімо, при інших соціально-економічних умовах отриманий ефект може змінитися (погіршитися чи поліпшитися). Отже, ефективність закону, як і законодавства загалом, - явище динамічне, яке не є абсолютною і сталою величиною.

Щоб виявити зміни у рівнях ефективності, треба, передусім, чітко розмежувати правові цілі різних рівнів. Інтегральний показник ефективності залежно від цілі дослідження може конструюватись як сума експертних оціночних висновків. Найбільша складність вимірювання ефективності якраз і полягає не в конструюванні схеми, а в отриманні об'єктивних оцінок усіх актів застосування закону.

Проте модельний підхід до вирішення проблеми ефективності законодавства має деякі переваги щодо словесних оцінок. За допомогою моделювання, звичайно, не вирішується проблема вимірювання ефективності законодавства. Але це допомагає повніше пояснити і описати ефективність законодавства, чіткіше уявити його рівневість, тенденції розвитку, охарактеризувати зв'язки між практикою застосування закону та досягнутим результатом, розробити емпірично фіксовані індекси ефективності, здійснити “заміри” ефективності на різних етапах дії закону.

Об'єктивно і достовірно оцінити ефективність конкретної норми можна лише за умови, якщо враховуються засоби досягнення її цілей і соціальна корисність самої норми. У іншому випадку норма, яка була спрямована на антисоціальну і навіть антигуманну ціль, може бути визнана позитивно ефективною. Така сама ситуація можлива і у разі досягнення мети неправовими засобами. Скажімо, в державах з тоталітарним режимом теж існували правові норми і, на перший погляд, вони діяли досить ефективно, бо цілі досягалися швидко, наставали бажані для законодавця результати. Але якщо врахувати ті репресивні, антиправові за природою заходи досягнення мети, то виявиться, що ефективність закону була ілюзорною, демонстративною, а отже, і негативною. Досягнення мети не може бути виправдане будь-якими засобами. Позитивна ефективність настає лише тоді, коли закон спрямований на соціально корисні цілі та якщо самі засоби досягнення мети є законними. Аналогічний висновок може бути і в разі, коли цілі антисоціального, антинародного закону досягаються ззовні правовими засобами.

Якщо діяти інакше, тобто кожного разу виводити ефективність правової норми як співвідношення її реальних результатів і її цілей, то щоразу мали б ідеалізацію кожної норми без критичного усвідомлення її змісту і цілей. Все ж незалежно від соціальної користі або шкідливості норми відповідність досягнутого результату мети норми інакше, ніж ефективністю дії такої норми, назвати неможна. Досягнення результату, який не є соціально корисним, - це також ефективність, але із знаком “-”, тобто негативна ефективність. Адже протиправна і навіть злочинна діяльність є також ефективною, якщо злочинець досягає мети, бодай і підлим шляхом. У такому разі ефективність буде антисоціальною (шкідливою для суспільства і громадян). Тобто ефективність закону може бути як позитивна (+), так і негативна (-). Незалежно від характеру ефективності методика її вимірювання може застосовуватись одна й та сама, але після вимірювання обов’язково потрібно вивчити засоби, за допомогою яких була досягнута ефективність дії норми, і дати оцінку виявленій ефективності (позитивну чи негативну).

На основі цього підходу В. Леванському вдалося знайти причини недостатньої ефективності або незастосування норм і дати рекомендації щодо усунення цих причин. До найбільш поширених причин таких недоліків автор зарахував: а) відсутність, надлишок чи недосконалість елементів системи правового регулювання; б) відсутність, недосконалість або неправильна спрямованість зв’язків цієї системи; в) недостатність цілісних характеристик системи (наприклад, часу реагування, ритму системи тощо) для досягнення цілей правового регулювання. Незважаючи на деяку схоластичність, ці висновки все ж можуть мати певне методичне значення для усунення причин неефективності правових норм.

Таким чином, знання цілей законодавчого акту дає змогу на першому етапі прогнозувати дієвість цієї норми, реакцію населення на її появу, підібрати найбільш досконалий механізм правореалізації, а на кінцевому етапі - оцінити ефективність цих заходів і самого законодавчого акту, адже оцінка ефективності закону - це не тільки характеристика якості і змісту, формалізований стандарт, нариси послідовності вимірювання самого закону, а, передусім, аналіз дієвості засобів, за допомогою яких реалізуються його положення і вимоги відповідно до цільового призначення законодавчого акту. Методична цінність цього положення полягає в тому, що з його допомогою можна відпрацювати певну схему або соціометричну ефективність законодавства і врешті дійти наступного висновку: а) аналізові ефективності законодавчого акту має передувати чітке усвідомлення його соціальних цілей; б) мета законодавчого акту є масштабом оцінки ефективності його дії; в) без знання цілей закону не можна підібрати і використати дієві і водночас гуманні засоби правореалізації; г) формалізація різних співвідношень мети та результату полегшує і спрощує аналіз ефективності законодавства; д) періодичний соціально-правовий аналіз досягнення цілей має вирішальне значення для майбутньої діяльності у сфері реалізації закону; є) оптимізацією можна визнати не тільки ту дію закону, котра дала максимально бажаний результат, а й ту, яка будь-як наближає до запланованої мети, якщо результат на момент аналізу ще не наблизився до ідеалу.

8.3.