Об отсылке к другим законам и прекращении земельных прав

Кафедра отмечает низкий юридико-технический уровень представленного в Государственную Думу Проекта кодекса. Здесь в каждой норме содержатся многочисленные отсылочные нормы не только к данному закону, но и к другим законодательным актам.

В действительности, необходимо было дать понятие использования земельного участка не по целевому назначению, т.е. самовольного изменения целевого использования земельного участка (по категориям, в них – по угодьям и землям конкретного целевого использования при передаче прав на конкретный земельный участок в ходе землеустроительных действий).

В качестве другого примера можно сослаться на подпункт 5, п.2 ст.45 Проекта, в котором к основаниям прекращения прав на земельный участок отнесено изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Здесь дается ссылка на ст.55 Проекта, в которой содержится отсылка на ст. 49 Проекта и ст. 279-283 ГК РФ. В свою очередь, ст.49 Проекта отсылает к нормам, содержащимся в ст. 79, 83, 94, 101, 55 Проекта, которые также содержат отсылочные нормы. Такая методика изложения нормативного материала наблюдается по всему Проекту.

Ст.44 Проекта, устанавливающая основания прекращения права собственности на земельные участки, частично воспроизводит нормы ст.235 ГК РФ, регулирующей: 1) отчуждение собственником земельного участка другим лицам; 2) отказ собственника от права собственности на земельный участок; 3)принудительное лишение собственника земельного участка в порядке , установленном гражданским законодательством (ст.235 ГК РФ).

В действительности второе основание прекращения права собственности на земельные участки необходимо излагать вместе с нормами ст.236 ГК РФ, так как отказ собственника от права собственности на земельный участок «не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом», например, выкупа администрацией района для муниципальных и общественных нужд и др.

Вызывает большие сложности правоприменение ссылки на ст. 235 ГК РФ при прекращении права собственности на земельные участки «в силу принудительного лишения собственника земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством». Во-первых, потому что не все нормы ст. 235 регламентируют «принудительное лишение собственника земельного участка». Во –вторых, при такой юридической конструкции даже профессиональный юрист затруднен в решении вопроса о том, какие из семи подпунктов (конфискация –ст.243 ГК РФ, национализация и др.) и двух абзацев можно применить к земельным отношениям.

Например, в подпункте 7 делается отсылка к пункту 4 ст.252 ГК РФ, определяющей несоразмерность имущества, выделяемого в натуре участнику долевой собственности, и его долю в праве собственности, выплату участнику долевой собственности остальным собственникам компенсации вместо выдела его доли в натуре.

Для прекращения права собственности на земельные участки при отчуждении его собственником делаются отсылки в ст. 235 ГК РФ на нормы ст. 293 ГК РФ, регулирующей прекращение права собственности на бесхозяйственно содержимое жилое помещение (использование его не по назначению, систематическое нарушение прав и интересов соседей, бесхозяйственное обращение с жильем, разрушение жилья), которые не приемлемы для прекращения прав на землю.

Вопрос о принудительном прекращении права собственности на земельный участок при отчуждении собственником принадлежащего ему на праве собственности земельного участка другим лицам и отказе собственника от права собственности на земельный участок должен быть исчерпывающим образом урегулирован Земельным кодексом РФ без отсылки к Гражданскому кодексу РФ.

Кафедра полагает, что для изъятия земельного участка, используемого с нарушением законодательства, применение ст. 295 ГК РФ недостаточно, так как она не охватывает полностью все случаи земельных правонарушений, за совершение которых возможно принудительное изъятие земельного участка. Из ст. ст. 45 и 46 (п.3 ч.2) необходимо слово «умышленно» исключить, так как в случае загрязнения и отравления земли ее надлежит изымать и при неосторожной вине.

Ст. 285 ГК РФ, к которой содержится отсылка в подпунктах 1 и 2 п.2 ст.45 Проекта, устанавливает два основания принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком. Речь идет о земельных правонарушениях, связанных с использованием земельного участка не по целевому назначению и использованием земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. В ст.285 ГК РФ данное земельное правонарушение квалифицируется как нарушение правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством.

Аналогичные отсылки содержатся и в п.4 ст. 45 Проекта, который предусматривает применение санкций к землепользователю и землевладельцу при совершении ими правонарушений, связанных с неиспользованием ими земельных участков для сельскохозяйственного производства либо для жилищного строительства по целевому назначению. Поддерживая в целом применение подобного рода санкций за совершенные правонарушения, кафедра считает, однако, что Земельный кодекс должен учитывать повышенную общественную опасность земельных правонарушений, когда сельскохозяйственные земли не используются по основному назначению сельскохозяйственными коммерческими организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами.

Применительно к этим землям должно быть восстановлено правило, закрепленное ранее в ст.39 ЗК РСФСР 1991 года и утратившее силу с 23 декабря 1993 года, но сохранившее юридическую силу до настоящего времени по Закону РСФСР «О крестьянских (фермерских) хозяйствах».

Проект ЗК не регулирует порядка прекращения права собственности на землю в порядке применения специальной земельной ответственности. Данный порядок должен быть закреплен в ЗК исчерпывающим образом, тем более, что этот вопрос по своей природе не является гражданско-правовым и ГК урегулирован недостаточно. ГК предусматривает прекращение права собственности без предварительного привлечения к административной ответственности, а Проект для несобственников предусматривает применение такого же порядка. Получается, что с этих позиций права собственников защищены хуже, чем права землевладельцев и землепользователей. Глава 17 ГК РФ содержит отсылки к земельному законодательству. Однако Проект ЗК оставляет без решения эти вопросы.

Кафедра считает также неприменимыми для регулирования прекращения права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельным участком нормы ст.53 Проекта, в которой делается отсылка к ст.225 ГКРФ, устанавливающей режим бесхозяйной вещи. Относительно земли: нет и не может быть правового режима бесхозяйной земли, подобно бесхозяйному имуществу, право собственности на которое определяется судом (ст.225 ГК РФ). Если земельный участок оказался вне чьей-либо собственности, то он автоматически (без решения суда) презюмируется принадлежащим на праве собственности государству. В данном случае эта позиция должна быть мотивирована ссылками на п.2 ст.214 ГК РФ: «Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан и юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью».

В п.2 ст.53 Проекта следует исключить отсылку к ГК РФ, допускающему нахождение в течение одного года отказного земельного участка на учете, предоставив право органу местного самоуправления присваивать земельный участок незамедлительно: при письменном отказе- во внесудебном порядке, при ином отказе – в судебном.

П.1 ст.47 Проекта смешивает различные основания прекращения права безвозмездного срочного пользования земельным участком по решению лица, предоставившего земельный участок, либо по соглашению сторон. Юридическую конструкцию в данной норме необходимо сформулировать следующим образом: «Право безвозмездного срочного пользования земельным участком прекращается по соглашению сторон , а также по решению стороны: 1) по истечении срока…», далее по тексту.

П.3 ч.1 ст. 49 Проекта по смыслу не связан с ч. 1 ст.49. Он предусматривает изъятие земельной собственности субъектов РФ или муниципальной собственности в случаях, предусмотренных законами РФ, что повлечет невозможность изъятия их земли для государственных нужд. Необходимо п.3 ст.49 сформулировать: «с иными обстоятельствами, предусмотренными федеральными законами, либо законами субъектов РФ».

Проект ЗК РФ подразумевает под реквизицией временное изъятие земельного участка (п.1 ст.51), что является смешением понятий реквизиции и временного занятия земельного участка. Такая трактовка понятия реквизиции в Проекте ЗК не согласуется с понятием реквизиции, содержащемся в гражданском законодательстве. Согласно ст.ст. 235 и 242 ГК РФ, реквизиция должна прекращать право собственности, а временное изъятие его не прекращает; кроме того, компенсация при реквизиции выплачивается не за пользование имуществом, а за само имущество. Возможность возврата имущества после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств не опровергает значения реквизиции как правопрекращающего факта, поскольку возврат имущества носит необязательный характер и при наличии определенных условий в нем может быть отказано.

Следует заключить, что из п.1 ст.51 Проекта слово «временно» необходимо исключить, поскольку понимание реквизиции как временного изъятия земли противоречит ее смыслу, ГК РФ, КоАП РСФСР, т.к.

В ст.54 Проекта, регулирующей условия и порядок принудительного лишения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка, административный порядок изъятия участка следует заменить на судебный, за исключением случаев письменного согласия землевладельцев. Статья необоснованно допускает решение вопроса о принудительном прекращении земельных прав в отсутствие заинтересованных лиц.