АНАЛИЗ И ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАКТИКИ ВЛИЯНИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ ПОЛИТИКИ НА ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО

Экологические законодательные компетенции Европейского сообщества и государств-членов можно разделить на несколько групп. Первую образуют компетенции при отсутствии вторичного права.

В отличие от компетенции ЕС компетенция государств-членов по защите, поддержанию и улучшению окружающей среды не ограничена. Пока Европейское сообщество не начало заниматься определенной областью защиты окружающей среды, государства - члены ЕС могут предпринимать все необходимые или целесообразные меры, если они не ограничены единственным полномочием, как в ст. 5 абз. 1 ДоЕС.

Общая законодательная компетенция государств - членов ЕС при отсутствии вторичного права по защите окружающей среды на уровне Европейского сообщества действует в то же время неограниченно, так как государства - члены ЕС обязуются придерживаться правил Договора об образовании Европейского сообщества. К этим правилам относятся все предписания общего первичного права в форме, признанной Европейскими судами. Так, государство - член ЕС не может издавать правила по защите окружающей среды, ограничивающие свободный поток товаров через границы, установленные ст. ст. 28 - 30 ДоЕС, выделять государственные субсидии по защите окружающей среды, идущие вразрез со ст.

Представленные правила относятся также к государствам, не являющимся членами ЕС, но входящим в состав международных организаций. Статья 174 абз. 4 ДоЕС четко устанавливает, что договоры с третьими государствами и международными организациями могут быть заключены Европейским сообществом или государствами - членами ЕС в рамках их соответствующих полномочий. При отсутствии вторичного права Сообщества государства - члены ЕС имеют право самостоятельно вести переговоры и заключать международные соглашения. Если же при отсутствии компетенции ЕС целесообразно вести переговоры и заключить международное соглашение через Европейское сообщество, то ст. 300 ДоЕС предусматривает полномочие Европейской комиссии на ведение переговоров и заключение подобного соглашения через Европейский совет. На практике в переговорах о международных экологических соглашениях принимают участие как государства - члены ЕС, так и Европейская комиссия, которая часто не имеет определенного переговорного мандата.

Основы полномочий для вторичного права. Полномочие Европейского сообщества по разработке и принятию вторичного права по защите окружающей среды следуют из ст. ст. 2, 3 и 174 - 176 ДоЕС. Отведенную Европейскому сообществу задачу вести политику в области окружающей среды подробнее раскрывает ст. 174 ДоЕС. Эта задача включает в себя полномочие, даже обязательство, предлагать и достигать выполнения конкретных эколого-политических целей, предусмотренных ст. 174, в Европейском сообществе в целом: защищать, сохранять окружающую среду и улучшать ее качество, достичь высокого уровня защиты окружающей среды на всей территории Европы, способствовать защите человеческого здоровья, осторожно и рационально использовать природные ресурсы и предпринимать меры по преодолению региональных и глобальных экологических проблем на международном уровне. В любом случае по Договору об образовании Европейского сообщества в области окружающей среды только Европейская комиссия имеет право представлять законодательные предложения, которые затем обсуждаются и принимаются после предусмотренных Договором процедур.

Понятие "окружающая среда". В Договоре оно не определено, но ст. ст. 2 и 174 ДоЕС имеют очень широкий предмет регулирования. Они охватывают деятельность во всех областях экологической политики, а именно: защиту вод, борьбу с загрязнением воздуха, защиту биологического многообразия, защиту от шума, утилизацию отходов и производство продукции. Более не подвергается сомнению, что меры по защите климата относятся к экологической политике. За недостатком особых положений в Договоре об образовании ЕС положения об энергосбережении или обновляемой энергии отнесены к области охраны окружающей среды (основание для данного распоряжения находится в абз. 2 ст. 175 ("с") ДоЕС). Это закономерно относится и к положениям о защите диких животных. Непосредственно из абз. 2 ст. 175 ДоЕС следует, что меры по развитию региональной инфраструктуры, использованию полезных ископаемых и управлению водными ресурсами или по введению экологических налогов относятся к сфере охраны окружающей среды.

К области экологической политики не относится защита окружающей среды на рабочем месте, являющаяся частью социальной политики. Кроме того, требования в области атомной энергии должны опираться на Договор Европейского сообщества по атомной энергии (Евроатом), если она воздействует на окружающую среду.

Границы полномочий европейских общественных институтов по обнародованию вторичного права вытекают из Договора, в особенности из принципов субсидиарности и относительности, заложенных в ст. 5, и в утвержденном в 1999 г. протоколе . Оба принципа ограничивают возможности и способы издания правовых актов, т.е. разработку соответствующих предписаний в конкретном случае. Разногласия во мнениях разрешаются в суде. Но на практике регулярно возникают политико-правовые решения со стороны Европейской комиссии или Совета: поскольку Комиссия не может быть принуждена представлять законопроекты, а Совет может путем необсуждения назвать предложения Комиссии устаревшими; судебная палата ранее практически никогда не созывалась по вопросам окружающей среды по причине нарушения принципов субсидиарности и относительности.

--------------------------------

Протокол о применении основ субсидиарности и относительности // ABl. 1997. L 340. S. 105. Протокол является частью Амстердамского договора.

В настоящее время спорным является вопрос, может ли Европейское сообщество на основании ст. ст. 174 - 176 ДоЕС издавать директивы о защите окружающей среды, применяя уголовное право. Соответствующее предложение Европейской комиссии не было окончательно обсуждено Европейским советом. Вместо этого Совет принял рамочное решение в соответствии со ст. 35 ДоЕС . Это решение было обжаловано Комиссией в суде, поскольку, с ее точки зрения, из ст. ст. 174 - 176 ДоЕС следовала компетенция для внедрения уголовно-правовых рамочных условий. Осенью 2005 г. суд подтвердил позицию Европейской комиссии и отменил рамочное решение .

--------------------------------

Предложение Комиссии // ABl. 2000. L 180. S. 238.

Решение 2003/80 // ABl. 2003. L 29. S. 55.

Судебная практика C-176/03 (Комиссия/Совет), приговор от 13 сентября 2005 г.

Подобным образом решается вопрос компетенции Европейского сообщества в отношении права обжалования для лиц и международных организаций перед национальными судами государств - членов ЕС. В ходе международного соглашения Комиссия предложила Директиву о доступе для национальных судов . Между тем Совет не до конца рассмотрел это предложение. При заключении соглашения вопрос о правовой компетенции Европейского сообщества был оставлен открытым .

--------------------------------

Комиссия, предложение для Директивы о переходе к судам по делам охраны окружающей среды // COM (2003) 624.

Решение 2005/370 Совета о заключении соглашения о доступе к информации, присутствия общественности на судебных заседаниях и доступе к судам по защите окружающей среды в лице ЕС // ABl. 2005. L 124. S. 1; также см. объяснение ЕС: ibid. S. 3.

Иные компетенции государств - членов ЕС во вторичном праве. При ответе на вопрос, какие компетенции стран - членов ЕС останутся, когда Европейское сообщество сформирует вторичное право, особенно при принятии распоряжения или директивы, необходимо руководствоваться правовым принципом, на котором покоится регламентация Сообщества.

Выбор правового основания производится не по собственному усмотрению институтов (органов) ЕС, а соотносится с объективными, поддающимися проверке критериями, в особенности с целями и содержанием, сформулированными в тексте Договора. Несмотря на некоторые сомнения, применение находит так называемая теория избирательности: если основной упор делается на свободном передвижении товаров, то действует ст. 95 ДоЕС; если меры по цели и содержанию направлены на защиту окружающей среды, значит ст. 175 ДоЕС является верным правовым основанием. Эти критерии отбора действуют также в тех случаях, когда экологическая регламентация опирается на ст. 37 ДоЕС (сельское хозяйство, рыболовство), ст. 80 ДоЕС (транспорт) или ст. 133 ДоЕС (внешняя торговля). Двойная правовая основа возможна в исключительных случаях только тогда, когда цели двух сфер деятельности эквивалентны и судопроизводство в рамках принятия решений на уровне ЕС равноценно.

Меры по защите окружающей среды общего характера - такие как доступ к информации об окружающей среде, проверка соответствия экологическим нормам, экологический аудит, положения, касающиеся инвестиций или ответственность за окружающую среду - опираются на ст. 175 ДоЕС. Положения о защите биологического разнообразия и о защите природы основываются так же на ст. 175 ДоЕС, как и положения о защите вод и утилизации отходов. Экологические правила о выпуске продукции, включая запуск в обращение генетически измененных организмов или продуктов, основываются на ст. 95 ДоЕС; исключениями являются положения о торговле веществами, разрушающими озоновый слой, редкими видами животных и растений, отходами, подпадающие под ст. 175 ДоЕС, и положения о ядохимикатах, закрепленных в ст. 37 ДоЕС. Эмиссия загрязняющих веществ в воздух и произведение шума относятся к ст.

Если распоряжение или директива основываются на ст. 175 ДоЕС, то государства - члены ЕС руководствуются остаточными полномочиями в соответствии со ст. 176 ДоЕС. Согласно ей государства - члены ЕС могут поддерживать усиленные защитные меры или начинать их снова; но эти усиленные меры должны быть согласованы соответствующим образом с Договором или с другим вторичным правом Сообщества . Проблематичны особые случаи, в которых под вопросом находится согласованность с предписаниями свободного передвижения товаров (ст. ст. 28 - 30 ДоЕС). Статья 176 ДоЕС не имеет своей целью для защиты окружающей среды создавать препятствия для торговли. Вследствие этого необходимо проверять: соответствуют ли обширные предписания государств - членов ЕС ст. ст. 176, 28 - 30 Договора в интерпретации, признанной судом.

--------------------------------

Немецкая литература отчасти признает, что ст. 176 ДоЕС требовала только согласования с первичным общественным правом. А так как вторичное общественное право основывается на договоре, то это представление, которое, по всей видимости, существует только в Германии, необходимо отклонить. Суд еще не выразил мнения по этому вопросу.

Чем детальнее положение, опирающееся на ст. 175 ДоЕС, регулирует предмет проблемы, тем меньше возможностей существует у государств - членов ЕС для введения новых положений; а если распоряжение или директива ЕС предусматривает полное согласование, государства-члены теряют возможность обратиться к ст. 176 ДоЕС. Этот вопрос суд еще не решил окончательно. В то же время в двух решениях, в которых речь шла о вопросе утилизации отходов в другом европейском государстве, он использовал в качестве контрольной меры положения соответствующих распоряжений , которые он во втором случае обозначил как исчерпывающие. В пользу такой интерпретации говорит тот факт, что в правовом акте попытка прийти к консенсусу между противоречащими интересами свободного движения товаров и защиты окружающей среды на уровне ЕС не имеет смысла, если государства - члены ЕС в любой момент могут отказаться от принятого решения , ссылаясь на ст. 176 ДоЕС. В итоге суд более не допускает ссылок на ст. ст. 28 - 30, если законодатель Европейского сообщества согласованным правовым актом не предпримет попыток уравновешивания защищенных правовых благ с интересами свободного движения товаров .

--------------------------------

Распоряжение ЕЭС N 259/93 о контроле над утилизацией отходов в ЕС, за их ввозом и вывозом из ЕС // ABl. 1993. L 30. S. 1. Ст. 7 (4).

Европейская судебная палата. Судебная практика 203/96 (Dusseldorf). Slg 1998, I-4075 (obiter dictum); Судебная практика C-228/00 (Комиссия/Deutschland). Slg 2003, I-1439, особенно Rn 35.

Kramer L. EC Environmental Law. L.: Sweet and Maxwell, 2000. S. 119 ff.; Winter G. Die Steuerung grenzuberschreitender Abfallstrome // DVBl. 2000. S. 657, 666; Jans J.-H., von der Heide A-K. Europaisches Umweltrecht. Groningen: Europa Law Publishing, 2003. S. 135 ff.

См. также: Европейская судебная палата. Судебная практика C-62/90 (Комиссия/Германия). Slg 1992, I-2575; Судебная практика C-323/93 (Crespelle). Slg 1994, I-5077.

Правовые нормы стран - членов ЕС, выходящие за договорные рамки, должны быть сообщены Комиссии. Неисполнение не делает нормы государств-членов недействительными или обжалуемыми; а уведомление не имеет отлагательного действия. Правовые нормы об окружающей среде могут также опираться на ст. 95 ДоЕС, как это следует из дословного текста данной статьи. Возможности, оставшиеся государствам - членам ЕС после принятия подобных согласовательных мер, по самостоятельному утверждению экологических регулирований будут в данном случае немного меньше, чем в соответствии со ст. 176 ДоЕС. Более суровые экологические меры в некоторых государствах могут быть сохранены, если они обоснованы защитой жизни и здоровья людей, животных и растений (ст. 30) или защитой окружающей среды. О таких мерах необходимо уведомить Европейскую комиссию, которая в течение шести месяцев может их одобрить или отклонить; срок может быть единовременно продлен до шести месяцев. Если Комиссия не примет решения, то мера соответствующего государства является разрешенной (ст. 95 абз. 6 ДоЕС).

Если государство - член ЕС после принятия общего для стран ЕС положения хочет ввести особое, более суровое, положение по защите окружающей среды, то это возможно только в том случае, если (1) подобная мера по защите окружающей среды действительно необходима, (2) должна быть решена специфическая проблема данного государства - члена ЕС, (3) проблема возникла после принятия общеевропейской согласованной меры и (4) отдельные предписания опираются на новые научные открытия. Подобные запланированные действия также сообщаются Европейской комиссии, которая проверяет, не содержит ли эта мера скрытой дискриминации, ограничения торговли между соседними государствами или препятствует функционированию внутреннего рынка, и только тогда принимает или отклоняет ее.

Из-за различных правовых последствий ст. 176 ДоЕС и ст. 95 (абз. 4 и 5) кажется практически невозможным, чтобы общеевропейское положение одновременно опиралось на ст. ст. 95 и 175; единственной возможностью было бы разъяснить для каждого предписания данного положения, на какой именно статье (ст. ст. 95 или 175 Договора) оно основывается. Все же подобная возможность двойной правовой основы дискутируется на уровне ЕС из политических соображений, хотя до сих пор не был издан еще ни один правовой акт, который опирался бы на оба предписания .

--------------------------------

Jans J.-H., von der Heide A.-K. Op. cit. S. 65 ff., которые, однако, также не обсуждают вопросы правовых последствий.

Если будет издана общеевропейская законодательная мера на основе других предписаний Договора об образовании ЕС - нормы о шуме для самолетов (ст. 80), положения о разрешении ядохимикатов (ст. 37) - в таком случае у стран - членов ЕС не будет достаточных прав по сохранению или введению в своей стране особых распоряжений. Соответствующее применение ст. 95 абз. 4 и 5 ввиду их исключительного характера не является возможным; в таком случае было бы неясно, какое предписание должно быть соответственно применено.

Имплементационный и исполнительный долг государств - членов ЕС. Договор об образовании ЕС сам не содержит никаких предписаний об окружающей среде, которые государства - члены ЕС должны перенести или применять в своем внутреннем праве. Обязательства из ст. ст. 2 и 174 ДоЕС стремятся к устойчивому развитию и к широкому комплексу мер по защите окружающей среды на территории Сообщества, а также к улучшению качества и защите окружающей среды; они вменяются в обязанность институтов Сообщества. Хотя у государств-членов ЕС имеется обязательство оказывать поддержку Сообществу в исполнении необходимых задач, все-таки цели ЕС еще не являются целями самих государств - членов ЕС.

Предписания по защите окружающей среды в Договоре об образовании ЕС сформулированы не таким образом, чтобы отдельные лица могли непосредственно ссылаться на них. Статья 28 ДоЕС запрещает мероприятия государств - членов ЕС, которые могут повредить свободному перемещению товаров внутри ЕС; суд изложил данное положение таким образом, что каждый в отдельности может сослаться на это предписание. Соответствующее предписание о том, что загрязнение окружающей среды запрещено, отсутствует в Договоре .

--------------------------------

См. предложение: Avosetta Group в Jans (ed.), The European Convention and the Future of European Environmtal law. Groningen: Europa Law Publishing, 2003. S. 119; для нового постановления в экологической главе новой конституции: "При условии неотложных причин, превосходящих общественные интересы, запрещено любое значительное нанесение вреда окружающей среде".

По иному сформулирована правовая основа во вторичном праве Сообщества. В соответствии со ст. 175 (абз. 4) Договора государства - члены ЕС заботятся о проведении экологической политики ЕС и об изданных предписаниях, не противоречащих определенных мерам Сообщества. Вышеназванное положение касается в особенности распоряжений Сообщества, которые непосредственно действуют в европейских государствах. На практике в то же время большое количество директив об окружающей среде содержит положения, обращенные к государствам - членам ЕС и требующие от них определенного поведения, например, в обозначении компетентных ведомств, составлении отчетов либо выдаче разрешений; в подобном случае невозможно провести практическое различие между решениями и директивами.

Основополагающей для обязательств государств - членов ЕС является ст. 10 Договора. Согласно этой статье государствам-членам необходимо принять все соответствующие меры общего или особого характера, чтобы выполнить свои обязательства по Договору или вторичному праву Сообщества и не выполнять того, что могло бы повредить осуществлению целей Договора, а также директив и решений. Наряду с этими положениями первичного права каждая отдельная директива определяет, что ее предписания должны быть в течение определенного времени переведены и применены во внутреннем праве государств-членов. Статья 211 ДоЕС в конечном итоге предписывает Комиссии следить за применением Договора об образовании ЕС и за изданными отдельными ведомствами положениями.

Поскольку директивы для государств - членов ЕС связаны с целью, которую необходимо достичь, но предоставляют возможность выбора формы и средств для достижения данной цели (ст. 249 (абз. 3) ДоЕС), то из приведенных выше положений Договора следуют два основных обязательства: во-первых, они должны ввести предписания директив ЕС в свое внутригосударственное право, во-вторых, фактически применять предписания преобразованных директив, а в дальнейшем также решений и постановлений.

Преобразование экологических директив происходит согласно закону или распоряжению, с целью гарантировать полное применение директивы с правовой, а не только с фактической точки зрения и достичь такого определенного понятного и прозрачного положения, чтобы отдельная личность смогла осознать свои права и реализовать их . Совпадения практики государств - членов ЕС с предписаниями европейского права ЕС недостаточно, поскольку, с одной стороны, подобная практика снова может измениться, а с другой стороны, административная практика не гарантирует требуемой правовой надежности. По тем же причинам административных либо иных внутренних предписаний недостаточно, чтобы перенести предписания ЕС во внутригосударственное право. Дефиниции из регулирований ЕС должны в любом случае быть перенесены во внутригосударственное право, в противном случае могут возникнуть неточности из-за правового или фактического содержания перенесенных положений, например, если какое-либо понятие в отдельном государстве имеет другое значение.

--------------------------------

EuGH. Rs C-131/88 (Комиссия/Германия). Slg 1991, I-825. Rn 8, st. Rspr.

Исключения из обязанности включать европейские предписания в национальное право действуют в том случае, если на общеевропейские ведомства наложены обязательства или если затронуты внутренние отношения между правительствами государств - членов ЕС и должностными инстанциями Европейского сообщества . Исключения допустимы лишь тогда, когда действительно невозможно следовать Директиве. Так, например, Австрия не обязана переносить во внутригосударственное право Директиву об экологических предписаниях в морских портах.

--------------------------------

Ср.: EuGH. Судебная практика C-186/91 (Комиссия/Бельгия). Slg 1993, I-851: Государства - члены ЕС должны также внести в государственное право обязательство консультироваться с соседним государством о местных или региональных правительствах, расположенных в приграничных областях.

Перенесение должно охватывать всю суверенную территорию государства - члена ЕС; это правило затрагивает в особенности проблемы тех государств - членов ЕС, в которых законодательная инициатива принадлежит не государству с централизованным устройством, а регионам, землям или общинам. С точки зрения Европейского сообщества, внутригосударственное распределение компетенций составляет проблему, не влияющую на исполнение данным государством обязательств перед ЕС. Согласно данной точке зрения, следует, что Сообществу не принципиально, осуществляется ли перенесение Директивы во внутригосударственное право путем одного или нескольких правовых актов; решающим является то, чтобы задействована была вся суверенная территория государства.

Перенесение должно быть содержательно правильным. Предписание Сообщества по своему смысловому содержанию и целенаправленности должно быть полностью интегрировано в правовую систему государств - членов ЕС, так, чтобы оно с юридической и фактической точек зрения могло обладать полным правовым действием. Часто требуется дословное перенимание предписаний европейского права. В особенности нормы права ЕС, содержащие регламентацию эмиссии или эмиссии вредных веществ или другую цифровую информацию, должны позволять соответствующим лицам оперировать данными нормами или значениями с точки зрения своего государственного правопорядка.

Правильного перенесения требует установление санкций за нарушение общеевропейского права. Подобные санкции должны соответствовать государственным санкциям за нарушения такого рода и быть действенными, оправданными и устрашающими .

--------------------------------

EuGH. Судебная практика C-68/88 (Комиссия/Греция). Slg 1989, 2965.

Государства - члены ЕС должны не только перенести предписания европейского экологического права, но и применять их. Это распоряжение играет особую роль в экологической политике, поскольку окружающая среда является общим интересом Сообщества, и в то же время, в отличие, например, от аграрного, транспортного, энергетического или производственного секторов, не поддерживается сильными организованными интересами. В хоре голосов представителей интересов заметно отсутствие организованного представительства интересов окружающей среды на уровне Европейского сообщества. Тем самым инстанциям, которым во всех государствах - членах ЕС доверена защита окружающей среды, выпадает особая ответственность по применению предписаний экологического права. Эта ответственность постоянно возрастает по сравнению с другими правовыми областями. Государства - члены ЕС путем разрешений, предложений, ограничений, запрещений и прочих мер заботятся о том, чтобы предписания по защите окружающей среды фактически применялись. В то время как некоторые государства - члены ЕС создали особые организационные формы - экологические инспекции, экологическую полицию, специализированные прокуратуры, парламентских уполномоченных, осуществляющих надзор за законностью деятельности - другим государствам не хватает особых организационных мер для фактического обеспечения применения экологического (государственного или общеевропейского) права. Словом, следует констатировать, что исполнительная доктрина и исследование игнорировали особенности охраны окружающей среды в Европейском союзе. А потому неудивительно, что в Евросоюзе наблюдается значительный исполнительный дефицит экологических положений также и в отношении общеевропейского экологического права.

Подробности перенесения и фактического исполнения экологического права ЕС невозможно отследить, так как существует большое количество особенностей внутреннего права государств. Гораздо важнее обсудить надзор за исполнением права посредством европейских институтов. Каждая директива в отдельности обязывает государства - члены ЕС сообщать Комиссии о предписаниях директивы, которые необходимо перенести, или о новых предписаниях, а также о каждом изменении в них. В большинстве случаев государства - члены ЕС должны регулярно сообщать Комиссии о проведении и применении норм права ЕС. Попытки производить отчеты о проведении мероприятий по целым областям охраны окружающей среды - воде, воздуху, мусору и т.д. - были в прошлом также безуспешны, поскольку государства проявляли мало интереса к подобным объемным отчетам, подробности различных норм терялись, а новые регулирования создавались не всегда.

--------------------------------

Ср. Директиву 91/692 об унификации и целесообразном представлении докладов о проведении определенных экологических директив // ABl. 1991. L 377. S. 48.

Некоторые исследования Комиссии или других организаций по фактическому применению правового регулирования по охране окружающей среды были ограничены ввиду нехватки персонала и финансовых ресурсов. Вследствие этого главным источником для заключений Комиссии было законодательство государств - членов ЕС, которое прежде всего отвечало только на вопросы полного и содержательно точного перенесения положений директив, но не свидетельствовало об их фактическом применении. Попытки проведения консультаций, правительственных заседаний, оценки отчетов СМИ и т.д. помогали и помогают также очень ограниченно, поскольку государства - члены ЕС не склонны самостоятельно сообщать о недостаточном фактическом применении экологического права ЕС.

По этим причинам порядок рассмотрения жалоб по вопросам окружающей среды завоевал особое значение. Изначально введенный Комиссией для помощи частной экономике в борьбе с бюрократическими препятствиями на внутреннем рынке (пошлины, формальности, пограничный контроль и т.д.), он стал по вышеназванным причинам действительно популярным. В настоящее время приблизительно сорок процентов жалоб, приходящих в Комиссию, касаются вопросов окружающей среды.

Исполнение не является кодифицированным. Каждый может письменно, впрочем, неформально , обратиться в Комиссию и заявить о нарушении экологического права ЕС. Пошлины не взимаются. Комиссия регистрирует жалобу, вследствие чего решение по жалобе может быть принято только Комиссией. Затем жалоба ею проверяется, собираются соответствующие сведения от государства-участника. Жалобщик может предъявлять документы и данные, однако сам в процессе не участвует. В конце проверки заявителю предоставляется возможность высказать свое мнение о запланированном решении Комиссии - запротоколировать жалобу и ничего не предпринимать или завести формальное дело против государства - члена ЕС в соответствии со ст. 226 ДоЕС. Окончательное решение Комиссии не подлежит повторной проверке. Но Комиссия может на основании новых фактов начать новую проверку. Заявитель вправе, кроме того, обратиться к уполномоченному представителю по вопросам граждан в Европейском парламенте (ст. 195 ДоЕС) с обоснованием, что решение по жалобе представляет нарушение в деятельности Комиссии, и таким образом достигнуть по меньшей мере косвенной проверки решения.

--------------------------------

Формуляр для облегчения процедуры подачи жалобы опубликован // ABl. 1999. L 119. S. 5.

Производство по жалобам в отношении вопросов окружающей среды показало себя как очень действенное. Оно имеет функцию контроля путем выборочной проверки. При приблизительно 600 жалобах ежегодно Комиссия узнает, таким образом, о большинстве крупных нарушений при фактическом применении экологического права ЕС. Поскольку политика в отношении окружающей среды - в отличие от рыболовства, аграрной и региональной политики, таможенной или конкурентной политики - не имеет инспекторов ЕС, разрешено жалобы в отношении окружающей среды, а также фактическое применение права перепроверять на месте; нередко правительства государств - членов ЕС узнают через проверяющие запросы Комиссии об определенных действиях нижестоящих чиновников или частных лиц.

Если Комиссия в ходе собственных исследований или по результатам производства по жалобе приходит к выводу, что государство - член ЕС не полностью, неверно или совсем не перемещает право ЕС во внутригосударственное или оно (даже в единичном случае) было неверно применено, то Комиссия вправе начать производство по нарушению Договора (ст. 226) против государства - участника (не против фактического виновника!). Производство между Комиссией и соответствующим государством-участником состоит из досудебного и судебного производства. Ввиду их общей природы их невозможно представить в отдельности, несмотря на то, что в области охраны окружающей среды это приобретает особое значение. Ведущая роль Комиссии как стража применения общеевропейского права выражается в том, что примерно 80% судебных производств по вопросам окружающей среды были возбуждены именно Комиссией.

В соответствии со ст. 228 Комиссия может начать второе дело, если государство - член ЕС на основании первого постановления суда не предприняло соответствующих мер для устранения установленного нарушения Договора; в этом втором производстве Комиссия может ходатайствовать об оплате общей суммы. Все три решения суда, существовавших до этого времени, в которых была применена соответствующая финансовая санкция, касались производства по делам об охране окружающей среды .

--------------------------------

EuGH. Судебная практика C-387/97 (Комиссия/Греция). Slg 2000, I-5047; Rs C-278/01 (Комиссия/Испания), приговор от 25 ноября 2003 г.; судебная практика C-304/02 (Комиссия/Франция), приговор от 13 июля 2005 г.

Иные способы воздействия в отношении тех государств - членов ЕС, которые не следуют данным ими обязательствам, вряд ли находятся в распоряжении Комиссии. В особом случае она угрожала Германии в 1999 г. заблокировать средства ЕС в рамках региональной политики до тех пор, пока не было предпринято выделение требуемых природоохранных областей; этим она добилась просроченного выделения и применяла подобное производство против всех старых и новых государств - членов ЕС. В конечном итоге у Комиссии остается очень ограниченная возможность использовать воздействие общественности на медлительные государства.

В политическом смысле надзор за правовым исполнением в вопросах окружающей среды со стороны Комиссии является очень успешным, поскольку она заботится о том, чтобы применение экологического права ЕС во всех государствах-участниках воспринималось всерьез. Но со ссылками на тяжелое экономическое положение со стороны государств - членов ЕС растет давление на Комиссию с целью избежать надзора и оставить им больше свободы действий, что не исключает в отдельных случаях и усиленного политически мотивированного воздействия.