Государства американскія и Швейцарія.

I.

Своеобразное положеніе занимаетъ министерская власть въ Сѣверо-Американскихъ Соединенныхъ ІПтатахъ, а также въ тѣхъ государствахъ Америки, которыя построены по ихъ образцу и въ Швейцаріи.

Сѣверо-американская конституція, какъ и конституціи отдѣльныхъ штатовъ покоится на. принципахъ народнаго суверенитета и раздѣленія властей. „Мы, народъ Соединен-, ныхъ Штатовъ—читаемъ мы вовступленіи къ ней,—въ намѣреніи образовать болѣе совершенный союзъ, установить правосудіе, упрочить внутреннее спокойствіе.....предписы- ваемъ и устанавливаемъ настоящую конституцію для Соеди- ненныхъШтатовъ Америки". Каждая изъ трехъ властей— законодательная, административная и судебная-делегиру- ется самостоятельнымъ и независимымъ другъ отъ друга органамъ, которые получаютъсвои полномочія отъ народа, служатъ выразителями его суверенной воли. Соотвѣтственно этому „исполнительной властью будетъ облеченъ президентъ Соединенныхъ Штатовъ Америки" (ст. И, разд. I), который, по словамъ Брайса, считается такимъ же народнымъ представителемъ, какъ и члены законодательнаго собранія. Общественное мнѣніе управляетъ страной черезъ его посредство точно такъ же, какъ и черезъ посредство тѣхъ выбранныхъ членовъ; оно даетъ ему такую силу, что онъ даже въ состояніи дѣйствовать наперекоръ законодательному собранію" 0

0 Брайсъ, Американская республика. 1889. T. I, стр. 69.^,,Le president des Etats—Unis—замѣчаетъ Barth61em у represente Ie peuple aux mexnes titres que Ies chambres legislatives. Le role du pouvoir executif dans Ies r6pubIiques modernes, р. 215.

При обсужденіи на филадельфійскомъ конгрессѣ тѣхъ статей конституціи, которыя должны были опредѣлить компетенцію президента, было высказано,между прочиімъ, предположеніе окружить его исполнительнымъ совѣтомъ, аналогичнымъ англійскому королевскому совѣту (privyeouncil).

Ho если конституція нислова не упоминаетъ о совѣтѣ, она тѣмъ не менѣе предоставляетъ президенту возможность „совѣщаться (dertiander Tavis) съ начальниками каждаго [153]

изъ исполнительныхъ департаментовъ по всѣмъ предметамъ, касающимся ихъ должностныхъ обязанностей“ (ст. II, разд. II).

Эти начальники исполнительныхъ департаментовъ, называемые иногда въ общежитіи министрами, существенно однако отличаются отъ европейскихъ министровъ.

„когда онъ былъ увѣренъ, что его взгляды расходятся со взглядами того или иного министра, онъ воздерживался обращаться къ нему за совѣтомъ, а просто посвящалъ его въ свою политику и сообщалъ ему о принятыхъ рѣшеніяхъ" L).

Кабинетъ, какъ таковой, не сосредоточилъ въ своихъ рукахъ всей правительственной власти, не поставилъ президента въ положеніе почетнаго, но фактически подчиняющагося его указаніямъ, главы государства.

Съ этимъ утвержденіемъ едва-ли можно согласиться. IIo справедливому замѣчанію Бартелеми, оно построено на не совсѣмъ точномъ освѣщеніи фактовъ или же относится къ одному опредѣленному моменту американской политической жизни 4). Трудно, разумѣется, выставить общую формулу, которая опредѣляла бы, въ какой степени министры причастны къ направленію политики страны, какъ велико ихъ вліяніе на президента. Bce здѣсь заВиситъ отъ личныхъ качествъ какъ ихъ самихъ, такъ и президента. Если Филльморъ, Бухананъ и др. во всемъ руководствовались взглядами кабинета и вовсе не проявляли своей

x) Stevens. Sources de Ia constitution, р. 170, np. 3.

.2) Cp. Holst, op. cit., S. 51, Chambrun, op. cit., p. 87.

3) Wilson Le gouvernement congressionnel. 1900, p. 53.

6 Barthelemy. Le role du pouvoir executif., pp. 125 и 80.

собственной иниціативы, далеко нельзя сказать того же относительно Вашингтона, Линкольна, Макъ-Кинлея, Рузвельта идр., съ именами которыхъ связаны опредѣленныя, ярко выраженныя политическія теченія. Изучая взаимоотношенія президента и министровъ съ 1787 r., хМожно Скорѣе подмѣтить противоположную тенденцію, именно ослабленіе министерской власти и усиленіе за ея счетъ власти президента p.

Президентъ руководитъ политикой страны, онъ опредѣляетъ ея направленіе, слѣдитъ за тѣмъ, чтобы данныя имъ указанія выполнялись, контролируетъ отдѣльныя отрасли администраціи 2), Онъ обладаетъ дѣйствительной властью, и если можно говорить объ ограниченіи его административ- ныхъ полномочій, такое ограниченіе онъ встрѣчаетъ не со стороны кабинета, а скорѣе со стороны сената, согласіе котораго требуется для нѣкоторыхъ административныхъ актовъ президента (ст. II, разд. II). Министры же осуществляютъ ту программу, вдохновителемъ которой является президентъ, они—агенты его власти, подчиняются его велѣніямъ. Они не представляютъ собой группы лицъ, дѣйствующихъ солидарно, несуіцихъ одну общую отвѣтственность. „Въ Америкѣ—замѣчаетъ Брайсъ—администрація не дѣйствует.ъкакъ нѣчто цѣлое и въ сущности даже не составляетъ одного цѣлаго. Это—группа людей, изъ которыхъ каждый зависитъ отъ президента республики и отвѣтственъ передъ нимъ; но у нихъ нѣтъ ни общей политики, ни совокупной отвѣт- ственности(1 s).

Правда, американскіе министры принадлежатъ обыкновенно къ одной и той же политической партіи. Попытки нѣкоторыхъ президентовъ окружить себя совѣтниками, из-

x) Barthelemy, op. cit., p% 129.

2) Cp. Bartelemy. La condition actuelle delapresidence des Etats- Unis d’Amerique. Revue politique et parlementaire. 1906. T.47, pp. 277 suiv., A. С. Алексѣевъ. Къ вопросу о юридической природѣ власти монарха въ конституціонномъ государствѣ. 1910, стр. 108 сл.

3) Брайсъ. Американская республика. T. І,стр. 97, — C’est un simple groupement de personnes sans politique bien definie qui Ies unisse, sans tache commune aremplir, sans responsabilite collective, sans autre relation entre elles que Ia dependance de toutes envers un meme cliei^ Dupriez. Les ministres. T. II, pp. 42—43.

вѣстными своими знаніями и опытомъ, не считаясь съ ихъ политическими взглядами, потерпѣли неудачу, разбились о партійный механизмъ, который охватываетъ собой всѣпрояв- ленія государственной жизни, всюду настойчиво даетъ себя чувствоватьВ.-И президенты должны были при выборѣ министровъ принимать во вниманіе партійныя соображенія и назначать ихъ изъ той политической партіи, которая выдвинула ихъ самихъ на этотъ постъ.

Ц О значеніи политическихъ партій'въ Америкѣ см. Брайсъ, назв. соч. т. 2, ч. 2, Seaman. Le systeme du gouvernement americain, ch. 2, Ostrogorski. La democratie et l’organisation despartis politiques, t. 2 и др.

2) On pourrait d’ailleursse demander—говоритъ по этому поводу Barthelemy—d’ou Ies secretaires puiseraient une force qui Ieur permettrait de prendre a F6gard du president une attitude quelqonque d’independanee. Dans Ies chambres? Ils Ieur sont Ie plus souvent eompletement etrangers. Dans Ieur parti? Mais Ie pr6sident par cela seul qu’il a 6te elu, a 4te,pro- сІатё Ie chef du parti“. Le role du pouvoir executif, p. 127.

3) Цит. no Stevens’y- Sources de la constitution, pp. 174—175. Cp. также Брайсъ, назв, соч., т. I, стр. 96, Dupriez. Les ministres. Т. II. pp. 46—47, Dupuy. Le Forganisation, des attributions et de Ia responsabilit6 du pouvoir executif, pp. 170—171 и др.

Американскій президентъ, сосредоточивая въ своихъ рукахъ исполнительную власть, осуществляетъ ее отъ имени народа, выражаетъ его волю, короче говоря-~ является такимъ же народнымъ представителемъ, какъ и члены законодательныхъ палатъ. Конституція стремится поставить какъ его, такъ и конгрессъ въ совершенно самостоятельное и независимое другъ отъ друга положеніе, обезпечить за каждымъ изъ нихъ свободу отъ давленій со стороны другого. Это равновѣсіе властей было нарушено, какъ мы показали выше Э, уже въ самомъ текстѣ конституціи и еще больше въ практическомъ ея примѣненіи.—У конгресса имѣется возможность оказывать извѣстное вліяніе на правительственную политику, контролировать дѣйствія президента и министровъ. Оставляя въ сторонѣ impeachment какъ средство героическое и практически почти лишенное значенія, назовемъ хотя бы обязанность президента періодически увѣдомлять конгрессъ о положеніи дѣлъ въ государствѣ 2). Вашингтонъ и Адамсъ лично являлись ио открытіи сессіи въ засѣданіе конгресса и дѣлали ему устныя сообщенія. Ho Джефферсонъ первый обратился къ конгрессу съ письменнымъ посланіемъ, и съ тѣхъ поръ практика его строго соблюдалась всѣми американскими президентами 8). To же самое можно сказать о первыхъ министрахъ, которые нерѣдко присутствовали въ засѣданіяхъ конгресса и принимали участіе въ его дебатахъ. Конституція не допускаетъ только совмѣщенія министерской должности со званіемъ депутата, „Никакое лицо—говоритъ ст. I, разд. VI,—занимающее въ Соединенныхъ Штатахъ какую-либо должность, не можетъ быть членомъ той или другой палаты, пока оно продолжаетъ состоять въ этой должности", Ho она вовсе не исключаетъ ихъ изъ конгресса, и только послѣ того, какъ палата представителей на предложеніеТамильтона, желаетъ ли она выслушать его устное сообщеніе, или же получить письменный докладъ о положеніи національныхъ финансовъ, предпочла iio-

h См. главу 4, стр. 100—106.

2) ,,Le president devra donner de temps en temps au Congres des renseignements sur Letat de LUnionti. Art. H, § 3.

3) Брайсъ, назв, соч., стр. 57, l>apriez, op. cit., Т. II, р. 60.

слѣдній, прочно установились традиціи, ирепятствующіятому, чтобы министры появлялись въ засѣданіяхъ конгресса х).

Каждая изъ палатъ конгресса можетъ также чрезъ посредство своихъ комитетовъ потребовать отъ министровъ необходимыхъ для нея разъясненій, обратиться къ нимъ за тѣми или иными справками. Министры охотно участвуютъ въ засѣданіяхъ комитетовъ,стянувшихъкъ себѣ постепенно всю руководящую роль въ дѣятельности конгресса 2), ибо такимъ путемъ они могутъ оказать извѣстное воздѣйствіе на законодательную власть, направить ее въ желательную для нихъ - сторону, а также добиться принятія кредитовъ, потребныхъ, по ихъ мнѣнію, для правильнаго функціонированія подчиненныхъ имъ департаментовъ. Съ своей стороны комитеты конгресса и въ особенности палаты представителей проявляютъ наклонность вмѣшиваться во всѣ детали администраціи, не только контролируютъ ея дѣятельность, но и стремятся руководить ею. По мнѣнію Вильсона, они— „настоящіе министры, тогда какъ номинальные министры представляютъ собой ничто иное какъ ихъ повѣренныхъ"[156]). И Брайсъ, характеризуя американскую систему, замѣчаетъ, что она „отдаетъ власть въ руки предсѣдателей комитетовъ и въ особенности тѣхъ изъ нихъ, въ вѣдѣніи которыхъ находятся финансы и важные матеріальные интересы. Эти предсѣдатели являются на практикѣ чѣмъ-то въ родѣ министровъ, передъ которыми со страхомъ преклоняются департаментскія должностныя лица“ [157]).

He соглашаясь съ Вильсономъ, Брайсомъ и др.въ томъ, что касается ихъ замѣчаній о „конгрессіональномъ прави- тельствѣ“,оподчиненнойролипрезидента, который лишь вы-

полняетъ указанія комитетовъ конгресса 1J или правильнѣе говоря, пріурочивъ ихъ основательность къ опредѣленнымъ моментамъ американской конституціонной исторіи, мы должны однако, признать, что правительственнаядѣятельностьвъ Америкѣ вовсе не эмансипирована отъ вліянія на нее со стороны законодательныхъ палатъ. Находящіяся въ распоряженіи конгресса-средства позволяютъ ему, по снраведли- вомузамѣчанію Дюпріэ, „ставитьагентамъ исполнительной власти тысячи затрудненій, мѣшать ихъ дѣйствіямъ, заставлять ихъ итти на тѣ или иные компромиссы. Ho они не даютъ ему возможности руководить правительственной по* литикой" 2).- Его вотумъ не можетъ заставить министровъ уйти въ отставку, не перемѣнитъ политическагокурса, принятаго президентомъ. Президентъ, а не конгрессъ, опредѣляетъ правительственную дѣятельность государства. Но этого мало. Онъ оказываетъ также извѣстное воздѣйствіе и на законодательныя работы конгресса. Принципъ равновѣсія властей былъ нарушенъ скорѣе въ его пользу. He говоря уже о президентскомъ veto, примѣненіе котораго даетъ ему возможность лишь задерживать мѣропріятія, принятыя конг- рессохмъ, онъ вліяетъ также на его дѣятельность и положительно, даетъ ему указанія, направляетъ ее въ ту или другую сторону, руководить ею. И это въ особенности слѣдуетъ сказать о послѣднихъ президентахъ, власть которыхъ подъ вліяніехмъ измѣненія мірового положенія Соединенныхъ Штатовъ достигла небывалыхъ прежде размѣровъ, играетъ доминирующую роль въ странѣ 3).

й тѣмъ не менѣе, при такомъ выдающвімся положеніи американскаго президента, при всемъ томъ, что онъ можетъ оказывать свое вліяніе на всѣ проявленія государственной жизни и даже опредѣлять ея направленіе, политическій строй Соединенныхъ Штатовъ покоится на тѣхъ же прин-

х) Ом. Wilson, op. cit., р. 273. Брайсъ, назв, сон., стр.84, Seaman. Le systeme du gouvernement americain, р. 31 и др.

2) Dupriez. Les ministres. Т. II, р. 104.

3) ,,Pratiquement, говоритъ Гайесъ о президентской должности, Ie presidenta la nation dans sa main'LCM.Stevens.Sources dela constitution, р. 170, пр З.— Замѣчанія о дѣйствительномъ положеніи американскаго президента см. у Barthelemy, op. cit., pp. 122—196, Marcombes. Deux formes de gouvernement. 1901, pp. 47 suiv. и др.

цииахъ, что и всякое другое правовое государство. Основное начало конституціонализма—господство народной воли, общественнаго самоопредѣленія какъ въ законодательствѣ, такъ и въ управленіи—проведено въ немъ строго и послѣдовательно. Въ европейскихъ государствахъ согласованіе правительственной дѣятельности съ законами, а также съ тѣми политическими директивами, которыя исходятъ отъ народа въ лицѣ его представителей, лежитъ на обязанности особаго органа—министерства. Въ этомъ—основаніе для еГо существованія и самостоятельной роли въ государствѣ. Тамъ же, гдѣ самъ глава исполнительной власти представляетъ собою народъ, гдѣ онъ служитъ выразителемъ его нуждъ и стремленій, какъ президентъ въ сѣверо-американ- ской республикѣ, тамъ министры занимаютъ подчиненное по отношенію къ нему полѣженіе, являются агентами его власти, ибо самъ президентъ выполняетъ тогда функціи министра, развиваетъ правительственную дѣятельность государства въ согласіи съ народной волей. Въ ѳтОхМЪ отношеніи глубоко правъ былъ Бэджготъ, сравниваявластьамери- канскаго президента съ властью англійскаго премьера [158]P И это въ особенности примѣнительно къ современной Англіи, гдѣ власть главы кабинета имѣетъ сильнуютенденціюбази- роваться на народной волѣ, гдѣ не парламентъ только, но также и избиратели вліяютъ на пребываніе его у власти, опредѣляютъ то или иное направленіе его дѣятельности.

Почти то же самое можно сказать о положеніи президентской должности въ государствахъ Центральной и Южной Америки, посколько мы будемъ отправляться отъ ихъ кон- ституціонныхъ текстовъ. Большинство изъ нихъ усвоило себѣ тотъ политическій режимъ, который былъ установленъ въ Сѣверо-Американскихъ Соединенныхъ Штатахъ, допустивъ въ то же время нѣкоторыя, а иногда и весьма значительныя, отъ него отступленія. Они ввѣряютъ исполнительную власть одному лицу, надѣляя его титуломъ президента 2) и даютъ ему въ качествѣ помощниковъ министровъ,

которые являются агентами его воли. Конституція Бразиліи прямо называетъ ихъ „помощниками президентареспублики, облеченными 'ero довѣріемъ" (ст. 49). Они вмѣняютъ министрамъ въ обязанность контрасигнировать всѣ распоряженія и приказы президента, лишая ихъ въ противномъ случаѣ юридической силы 0 и возлагаютъ на нихъ вмѣстѣ съ тѣмъ индивидуальную отвѣтственность за акты, исходящіе отъ каждаго изъ нихъ въ отдѣльности и коллективную—за мѣры, принятыя ими сообща 2).

Конституціи эти не проводятъ обыкновенно такъ строго какъ сѣверо-американская, принципъ отдѣленія исполнительной власти отъ законодательной. Правда, они отвергаютъ возможность совмѣщенія министерской должности со званіемъ члена законодательнаго собранія 3). Ho они допускаютъ присутствіе министровъ въ засѣданіяхъ палатъ и участіе ихъ въ дебатахъ, однако, безъ права рѣшающаго голоса 4). Въ Бразиліи „министры йе могутъ присутствовать въ засѣданіяхъ конгресса и могутъ сноситься съ нимъ только письменно; лично участвовать они могутъ лишь въ конференціяхъ съ коммиссіями палатъ" (ст. 51). Нѣкоторыя же изъ нихъ пошли такъ далеко въ направленіи сближенія законодательной власти съ исполнительной, что установили у себя парламентарный режимъ, приближающійся въ общемъ къ режиму, установленному французскойконституціей 1875года. Такъ, конституція Венецуэлы 1904 года, хотя и высказывается противъ совмѣщенія должности министра со званіемъ сенатора или депутата (ст. 45), тѣмъ не менѣе обязываетъ министровъ сложить съ себя свои полномочія въ случаѣ враждебнаго для нихъ вотума палаты депутатовъ (ст. 34).

IIo вопросу о практическомъ примѣненіи установленнаго въ этихъ государствахъ политическаго режима необходимо отмѣтить, что отсутствіеусловій, епоеобетвующихъ его [159]

правильному функціонированію у себя на родинѣ, совершенно извратило его природу и придало ему чисто личный характеръ. Постоянныя революціи выдвигаютъ на постъ президента тѣхъ или иныхъ лицъ, которыя и управляютъ страной въ качествѣ диктаторовъ, уступая затѣмъ свое мѣсто кандидатамъ болѣе счастливой партіи, одержавшей верхъ въ государственномъ переворотѣ *)•

LL

Швейцарскій государственный строй подобно Сѣверо- Американскимъ Соединеннымъ Штатамъ отправляется отъ принципа народнаго 'суверенитета, отъ идеиверховенства народа, которая получила здѣсь болѣе практическое примѣненіе. Ha основаніи ст.З'Энынѣдѣйствующейконституціи 1874 года „союзные законы должны передаваться народу для принятія или отклоненія, если этого потребуютъ 80,000 имѣющихъ право голоса гражданъ или восемь кантоновъ. To же относится и къ союзнымъ постановленіямъ, имѣющимъ общее значеніе и не имѣющимъ характера неотлож- ности“. Эта статья, устанавливающая факультативный референдумъ, даетъ швейцарскому народу возможность постояннаго и непосредственнаго участія во всѣхъ важнѣйшихъ законодательныхъ актахъ, превращаетъ его въ дѣйствительнаго суверена. IIo словамъ Дайси, „въ Швейцаріи народъ есть государь“ и „всѣ органы правительства, включая сюда не только исполнительную власть, но и законодательное учрежденіе, только признанные агенты націи“ 2).

д) По словамъ Barthelemy въ Венецуэлѣ втеченіе 70 лѣтъ было 104 революціи, неговоря уже оиростыхъ возстаніяхъ. To же можно сказать съ извѣстными оговорками о большинствѣ изъ этихъ государствъ. См. его op. cit., pp: 203 suiv.

2) Дайси. Швейцарскій федерализмъ. Прил. VIII. Основы государственнаго права Англіи. T905, стр. 560.-Souriac, характеризуя конституцію 1874 года, отмѣчаетъ: „1е referendum faisait du peuple Ie vxai souverain de Ia nation, non plus un souverain moral, mais un souverain agissant et voulant par lui-meme\ L’evolution de Ia juridiction f6derale en Suisse. 1909, p. 287.

Мы оставляемъ въ сторонѣ конституціонную иниціативу и конституціонный референдумъ какъ примѣняемые въ особо исключительныхъ случаяхъ, при пересмотрѣ конституціи. См. ет. 120- 123.

Ho въ отличіе отъ американскаго строя швейцарская конституція подчиняетъ исполнительную власть законода* тельной, разсматриваетъ ее въ качествѣ агента, призваннаго лишь выполнять велѣнія послѣдней. Согласно традиціонной теоріи швейцарскаго публичнаго права, говоритъ Бартелеми, „исполнительная власть представляетъ собою ни что иное какъ слугу законодательнаго собранія, слугу, усилія котораго направлены къ тому, чтобы раскрыть волю своего господина, который получаетъ отъ него формальныя приказанія, который поставленъ подъ его постоянный' надзоръ, который, наконецъ, лишенъ даже права имѣть собственныя идеи" [160]J. Однако, на практикѣ этотъ принципъ полнаго подчиненія исполнительной власти законодательной, пожалуй, даже поглощенія ею, получилъ значительныя смягченія и швей- царская исполнительная власть обладаетъ извѣстной самостоятельностью, необходимой для осуществленія стоящихъ предънею задачъ, притязаетъ даже на руководительскую роль въ области правительственной дѣятельности государства.

„Высшая распорядительная и исполнительная власть союза—говоритъ ст. 95 конституціи—осущёствляется союзнымъ совѣтомъ, состоящимъ изъ семи членовъ". Швейцарія представляетъ собой такимъ образомъ государство съ коллегіальной организаціей правительственной власти. Ея союзный совѣтъ является высшимъ органомъ въ области управленія вь его противопоставленіи законодательству; онъ осуществляетъ въ то же время и функціи министерства конституціоннаго государства, хотя и отличается во многомъ отъ послѣдняго, обладая своеобразнымъ характеромъ.

Особенности швейцарскаго союзнаго совѣта сказываются прежде всего уже въ самой его организаціи. „Члены союзнаго совѣта избираются на три года союзнымъ собраніемъ изъ числа всѣхъ швейцарскихъгражданъ, имѣющихъ право быть избранными въ національный совѣтъ. Изъ гражданъ одного и того же кантона нельзя, однако, выбрать болѣе одного члена союзнаго совѣта" (ст. 95). Разъ избранные, члены совѣта сохраняютъ свои полномочія втеченіе того

срока, на который они избраны; союзное собраніе не можетъ лишить ихъ должности, не можетъ заставитьихъуйти въ отставку. Они слагаютъ съ себя званіе члена союзнаго совѣта по собственному усмотрѣнію, развѣ только противъ нихъ будетъ возбуждено уголовное преслѣдованіе 1I или они займутъ какую либо другую должность, такъ какъ на основаніи ст. 97, „во время осуществленія ими своихъ обязанностей, члены союзнаго совѣта не могутъ занимать никакой другой должности ни на службѣ у союза, ни въ какомъ- либо изъ кантоновъ“.

„Въ союзномъ совѣтѣ предсѣдательствуетъ президентъ союза. Есть также вице-президентъ. Президентъ союза и вицешрезидентъсоюзнаго совѣта избираются союзнымъ собраніемъ на одинъ годъ изъ числа членовъ совѣта“ (Ст. 98). Конституція не опредѣляетъ ближе полномочій президента союза. Согласно ея духу они носятъ, главнымъ образомъ, почетный характеръ: президентъ представляетъ собою союзъ какъ внутри, такъ и во внѣ, ему принадлежитъ первое мѣсто на оффиціальныхъ празднествахъ, онъ принимаетъ представителей иностранныхъ государствъ и т. д.2) Въ дѣйствительности жецрезиденту союза принадлежитъ гораздо болѣе значительная власть. Правда, ее нельзя сравниватьпосилѣ и вліянію съ властыо президента американской республики. Швейцарскій президентъ долженъ подчиниться большинству голосовъ въ совѣтѣ, которое одно надѣляетъ союзныя ПО- станбвленія юридической силой. Ho уже тотъ фактъ, что онъ стоитъ во главѣ политическаго департамента 3), въ компетенцію котораго входятъ такіе вопросы какъ сношенія съ иностранными державами, сохраненіе независимости и нейтралитета Швейцаріи, поддержаніе безопасности и порядка

P Объ уголовной отвѣтственности членовъ союзнаго совѣта см.

Blumer. HandbucB des schweiz. Bundesstaatsrechts. 1887. Bd. III SS. 227 ff.. Sehollenberger. Das Bundesstaatsrecht der Schweiz. 1902. S. 270.

2) Cp. ОгеШ. Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft. 1885. S. 35. Dupriez. Les ministres. T. If, pp, 191 —192, Эдемсъ и Кон- нингэмъ. Швейцарія и ея учрежденія. 1893, стр. 67 и др.

3) Съ 1888 по 1896 г. президентъ союза по чисто личнымъ моти- вамъ—недостаточное знаніе имъ французскаго языка—былъ освобожденъ отъ обязанности предсѣдательствовать въ политическомъ департаментѣ См. Schollenberger, op. cit,, S. 251.

внутристраны1), свидѣтельствуетъ о томъ, что онъ не только простой предсѣдатель совѣта. Ha основаніи союзнаго постановленія 28 іюня 1895 года, „президентуконфедераціивмѣ- нено въ обязанность руководство дѣлами въ союзномъ совѣтѣ и предварительное раз'смотрѣніе всѣхъ дѣлъ, передаваемыхъ департаментами въ союзный совѣтъ. Онъ наблюдаетъ за функціонированіемъ всей союзной администраціи, слѣдитъ за тѣмъ, чтобы всѣ департаменты разрѣшали безъ замедленія поступающія въ нихъ дѣла" 2). Онъ оказываетъ извѣстное вліяніе на всю область государственнаго управ- ленія, подвергаетъ ее своему контролю и являетея какъ бы главою государства, гарантирующимъ, по словамъ Барте- леми, „единство правительственной мысли" 3).

Ho нигдѣ, быть можетъ, не проявляется такъ ярко основная идея швейцарскаго конституціонализма, а именно подчиненіе исполнительной власти законодательной какъ въ вопросѣ о компетенціи союзнаго совѣта. Многое изъ того, что въ современномъ государствѣ осуществляется правительственными органами, швейцарская конституція относитъ къ компетенціи законодательной власти, Такъ, союзное собраніе-органъ законодательства—Заключаетъ ,,союзы и договоры съ иностранными государствами" (ст. 85, 5), „распоряжается союзной арміей" (ст. 85, 9), 4), „назначаетъ главно- йомандующаго“(ст. 85, 4), „осуществляетъправо помилованія" (ст. 85, 7) и т. д. Кромѣ того такіе важные вопросы какъ принятіе мѣръ для обезпеченія внѣшней безопасности, для поддержанія независимости и. нейтралитета Швейцаріи,

J) O компетенцій политическаго департамента см , между прочимъ, Blumer’a, op. cit., SS. 93 ff.

2) Приведено у Barthelemy. Le role du pouvoir executif,p. 355. См. также авторитетное мнѣніе союзнаго совѣта по этому вопросу у Salis. Schweizerisches Bundesrecht. Staats-und Yerwaltungsrechtliche Praxis des Bundesrates und der Bundesversammlung. 2 Aufl. 1903. Bd. I. SS. 548 ff.

3) Barthelemy, ibid,

4) Впрочемъ, ст. 102, 11 подвергаетъ это правило извѣстнымъ ограниченіямъ въ пользу союзнаго совѣта: „въ случаѣ крайней необ- ходимости — говоритъ она—и когда союзное собраніе не засѣдаетъ, союзный совѣтъ имѣетъ право призвать на службу необходимое количество войскъ и распоряжаться ими, подъ условіемъ немедленнаго созыва совѣтовъ, если число призванныхъ войскъ превосходитъ 2000 человѣкъ или если они остаются болѣе трехъ недѣль подъ ружьемъ“.

а также забота о внутренней безопасностисоюза, о сохраненіи спокойствія и порядка внутри страны, составляя предметъ вѣдѣнія исполнительной власти, могутъ въ то же время разрѣшаться и законодательной властью (ст. 85, 6 и 7 и 102, 9 и 10). Наконецъ, ст. 84 относитъ къ компетенціи co~ юзнаго собранія все то, что „не подлежитъ вѣдѣнію другой союзной власти". Оговоримся, впрочемъ, что статья эта комментируется новѣйшими швейцарскими учеными въ томъ смыслѣ, что она устанавливаетъ презумпцію законодательнаго трактованія только тѣхъ вопросовъ, которые касаются законодательства, тогда какъ дѣла по управленію разсматриваются союзнымъ совѣтомъ какъ административнымъ органомъ, хотя бы объ этомъ и не было упомянуто въ конституціи 3).

И тѣмъ не менѣе, несмотря на эти ограниченія, союзный совѣтъ на практикѣ играетъ большую роль. Уже сама конституціяпредоставляетъему „осуществленіевысшей распорядительной и исполнительной власти союза" (ст. 95) и надѣляетъ ёго правомъ „руководить дѣлами союза согласно законамъ и постановленіямъ союза" (ст. 102, 1). Его функціи никоимъ образомъ нельзя поэтому ограничивать однимъ лишь исполненіемъ законодательныхъ велѣній. Подобно всякому другому высшему правительственному учрежденію онъ самостоятельно осуществляетъ различныя задачи государственной жизни, онъ дѣйствуетъ свободно внутри тѣхъ границъ, которыя установлены законами и постановленіями союза 2). Онъ стремится даже присвоить себѣ руководящее значеніе въ дѣлѣ внутренней и внѣшней политики, отстаивая за собой право иниціативы принятія тѣхъ или иныхъ мѣръ 3). Причемъ, вопреки ст. 103, требующей, что- бы „рѣшенія исходили отъ власти всего союзнаго совѣта",

0 Ом. напр., Schollenberger. Bundesstaatsrecht der Schweiz. S. 243.

2) Blumer признаетъ за союзнымъ совѣтомъ право издавать самостоятельныя распоряженія даже въ томъ случаѣ, еслй о немъ не упоминаетъ ст. 102. Handbuch des schweiz. Btmdesstaatsr6chts. Bd. III. S. 89; ер. также Schollenberger, op. cit., SS. 252 ff, въ особен. 254.

3) Barthelemy приводитъ интересные примѣры того, какъ союзный совѣтъ отстаиваетъ свое право самостоятельно вести иностранную политику. Ье r61e du pouvoir executif., pp. 367 suiv.

отдѣльные члены его, завѣдующіе департаментами, присвоили себѣ право разрѣшать собственной властью текущіе вопросы, не имѣющіе общаго характера, съ сохраненіемъ, впрочемъ, за совѣтомъ права окончательнаго по нимъ рѣ- шенія согласно союзному постановленію 21авг. 1878 г.1). Союзный совѣтъ не въ состояніи самъ разрѣшать всѣ вопросы администраціи, онъ не можетъ входить во всѣ ея детали, въ особенности при постоянномъ увеличеніи дѣлъ, которое наблюдается въ настоящее время. И только наиболѣе важные предметы, касающіеся нѣсколькихъ департа- ментовъ или затрагивающіе существенные интересы государства и гражданъ, передаются на обсужденіе и рѣшеніе союзнаго совѣта.

Ho при той извѣстнаго рода самостоятельности, которую пріобрѣлъ совѣтъ на практикѣ, необходимо отмѣтить, что онъ поставленъ въ непосредственную и гораздо большую зависимость отъ законодательной власти, чѣмъ мини- стерство въ другихъ конституціонныхъ государствахъ. Союзному собранію принадлежитъ „высшій надзоръ за союзной администраціей41 (ст. 85, 11), который оно дѣятельноосуще- ствляетъ. Оно разсматриваетъ „доклады о внутреннемъ и внѣшнемъ положеніи союза, представляемые ему союзнымъ совѣтомъ во время каждой очередной сессіи44 (ст. 102,16), внимательно вникаетъ во всѣ детали ихъ и даетъ рядъ прямыхъ указаній членамъ совѣта, опредѣляя ихъ дѣятельность въ томъ или иномъ направленіи, приглашая ихъ принять тѣ или другія административныя мѣропріятія. Оно можетъ потребовать также спеціальныхъ докладовъ ио интересующимъ его вопросамъ (тамъ же). Члены законодательныхъ палатъ могуТъ обратиться къ союзному совѣту за разъясне- н.іями по поводу всякаго дѣла, касающагося союза, могутъ интерпеллировать представителей правительства 2). Правда, швейцарскія интерпелляціине заканчиваются вотумомъ пе-

*) ,,Unter Yorbehalt endgultigen Entscheides des Bundesrathes erle- digen die Departamente von sich aus die Gesehafte welche ihnen, sei es kraft gesetzlicher Bestimmungen, sei es in FoIge besonderer Schlussnah- men des Bundesrathes iibewiesen sind% Schollenberger. op. cit., S. 251.

?) См. ст. 22 закона 9 окт. 1902 г. у Moreau et Delpech. Les regle- ments. T. II, p. 541.

рехода къ порядку дня, выражающимъ одобреніеилипори- даніе правительственной дѣятельности. Онѣ напоминаютъ собою скорѣе простые вопросы (questions) французскаго или бельгійскаго парламента.Члены совѣта даютъ въ отвѣтъ на нихъ самыя подробныя объясненія, они признаютъ за союзнымъ собраніемъ какъ представителемъ сувереннаго народа высшій авторитетъ, которому они подчиняются, они руководствуются въ своей дѣятельности тѣми директивами, нерѣдко—прямыми указаніямщкоторыя отъ него исходятъ. Швейцарскій союзный совѣтъ, несмотря на особенности его организаціи и компетенціи, отличающія его отъ конституціоннаго министерства, призванъ не только къ простому исполненію законовъ, но и къ „руководству дѣлами союза“, къ самостоятельному разрѣшенію^ текущихъ правительственныхъ вопросовъ. Въ этомъ отношеніи требованія жизни нарушили слишкомъ теоретическія построенія конституціи, почти сливающія исполнительную власть съ законодательной. Но совѣтъ не имѣетъ собственной политики, которая отличалась бы отъ политики законодательнаго собранія или даже ей противостояла, между нимъ и палатами почти отсутствуютъ какіе бы то ни было конфликты, ибо нѣтъ для этого побудительныхъ причинъ 1P Въ Швейцаріи господство народной воли, принциповъ общественнаго самоопредѣленія проведено въ правительственной дѣятельности глубже и полнѣе, чѣмъ во всякомъ другомъ конституціонномъ государствѣ.

г) Cp. Dupriez. Les inmistres. T. II, р. 190, Ѳдемсъ и Коннингэмъ, Швейцарія и ея учрежденія, стр. 69.

*) 0!бъ этихъ узаконеніяхъ ем. Z6rn. StaatsreeHtlicHe SteIlung der, Jtfefus'. ''ѲёШйІШігіІііепитв SS. 48—49, Knische^rskyV Ш? ^reus; Gesaint* ministerium. SS. 60 — 66, Ronhe. Staatsrecht der preiis. Monarchie. Md. I. SS. 252 — 253 и др.

2) „АПе diese YorscHriften-говоритъ гіб поводу этйхъ особыхъ постановленій Zorn—beziehen sichnur aufEinzelfalle, die in derVerfassungsur- Kunde geregelten sogaf Htir aul solehe ausiiaHnlsweisef Mot. Weder die VeTfassungsurKtffide aber noeh die iiacH 1850 ergangeiie Specialgesetz- gebung bietet eirie aIIgemeine Vorschrift iiber den WirkubggKreis des' Gei samtstaatsmihistefitirns.^ CM. ero op. eii., SS. 4Jf-50.

3)