Государства конституціонно-дуалистическія.

I.

Если мы отъ государствъ парламентарнаго режима перейдемъ къ государствамъ конституціонно-дуалистическимъ, мы увидимъ, что министерство и здѣсь, вообще говоря, выполняетъ тѣ же самыя задачи, развиваетъ правительственную дѣятельность государства сообразно съ законами и интересами народа.

Въ ІІруссіи, которую можно считать за образецъ этого типа государствъ, конституція,октроированная въ 1850 году, вовсе не содержитъ постановленій,организующихъмйни- стерство какъ единоецѣлое.Прусское министерство всецѣло тюкоится на указахъ, изданныхъвъ эпохуреформъШтейна и Гарденберга.—Является ли оно учрежденіемъ, гарантирующимъ единство и. планомѣрность государственнаго управленія, объединяетъ ли оно собой дѣятельность отдѣльныхъ министерствъ? Чтобы отвѣтить на этотъ вопросъ, необходимо обратиться къразсмотрѣніюуказовъ,которые обосновываютъ •его существованіе.

Первыя упоминанія объ объединеніи дѣятельности отдѣльныхъ министровъ мы находимъ въ указѣ (Piiblican- 4um) 16 декаб. JL808 года, который былъ лишь частичнымъ и далеко не совершеннымъ выполненіемъ преобразовательныхъ стремленій Штейна, нашедшихъ свое выраженіе въ указѣ 24 ноября 1808 года, никогда не получившемъ прак- тическаго осуществленія. Основная цѣль реформъ Штейна

х) См. выше стр. 129—131.

A.. Апексѣевъ.

заключалась въ томъ, чтобы „придать управленію дѣлами (Geschaftsyerwaltung), насколько возможно больше, единства и силы, сосредоточить его въ одномъ высшемъ центрѣ и использовать для него наиболѣе раціонально всѣ силы націи и отдѣльныхъ лицъ“.

Актъ 16 декабря .1808 года, проведенный въ управленіе Дона и Альтенштейна, въ слабой степени -воспроизвелъ начала проекта ПТтсйна въ той его части, которая касается объединенной правительственной дѣятельности. .Онъ постановляетъ, что „высшее общее руководство ,всѣмъ государственнымъ управленіемъ сосредоточивается въ государственномъ совѣтѣ подъ Нашимъ нeiюередствевнымъ наблюде- ніемъ; что же касается -ближайшихъ правилъ относительно его организаціи и устройства, Мы оставляемъ -з.а собой ихъ изданіе“. Эти ближайшія правила изданы не были, и высшее управленіе, лишенноетого „центра, откуда должно исходить руководство имъ“, было предоставлено отдѣльнымъ министрамъ—при организаціи ихъ указъ -16 дек. довольно точно слѣдуетъ соотвѣтствующимъ постановленіямъ указа

х) Мьт оставляемъ здѣсь въ сторонѣ функціи совѣта какъ законосовѣщательнаго органа.—Объ указѣ 21 ноября 1808 г. см. Zorn. Die staatsrechtliehe Stellung des preussischen Gesamtministeriums. 1898. SS. 15ff., Gneist. Die verfassungsmassige Stellung des preussischen Gesamt- 'rninisteriutos. d805. :SS. l'2 ff., Kmischewsky. Das preugsische Gesaintminis- terium.

24 ноября^безъ какойбы то ни было правовой ,связи ихъ между собой !).

Недостатокъ въ высшемъ учрежденіи, рбъединяющемъ отдѣльныя вѣдомства, былъ устраненъ указомъ 27 окт. 1840 ,года, др только на уоверщедно другихъ основаніяхъ, чѣмъ это предполагалось сдѣлать по указу 24 ноября, ;Царден- бергъ—авторъ итого укаца—такъ же какъ и НІтейнъ ясно создавалъ необходимость оосредртрчить все государственное управленіе въ одной высшей инстанціи, непосредственно подчипениой королевской власти. Ho только въ противоположность Щтейпу онъ усматривалъ такую инстанцію не въ коллегіальномъ органѣ, подобномъ государственному совѣту, а въ лицѣ цремьеръ-министра. И указъ 27 октября создаетъ должность государственнаго канцлера (Staatskanzler), въ рукахъ котораго сосредоточивается такая полнота власти, какая. по словамъ Цорна, „въ исторіи нѣмецкаго государствен- дагоправадидрдегр, ни прслѣнегр не была возложена на одного человѣка" 2). Онъ предсѣдательствуетъ въ госу- дарствешюмъ совѣтѣ, который за весьма немнргими цсклю- ченіями вовсе устранеп'ь теперь отъ участія въ административной дѣятельности 3), является первымъ и ближайшимъ совѣтникомъ -крррля въ кабинетѣ. Ему принадлежитъ высшій надзоръ ,и контроль дадъ всѣмъ управленіемъ, онъ мр- яіетъ требовать отчета у отдѣльныхъ министровъ до поводу ,каждаго ихъ дѣйствія, можетъ пріостанавливать ихъ pacno^ ряженія,, въ исключительныхъ и настоятельныхъ случаяхъ издавать указы по всѣмъ вѣдомствамъ. Онъ объединяетъ въ своихъ рукахъ министерство внутреннихъ дѣлъ и финансовъ, участвуетъ въ управленіи иностранными и врен-

M „Nicht eine ЕіцЪеіЬ—замѣяаетъ пр этому прврду Догп—вопДегп eineFiinfheit der obersten Staatsvexwaltung ohne Einheitwar hergestelltK См. его op. eit., Э. 22.—Однохарактерныя замѣчанія у Knischewsky, op.

2) Zorn, op. cit., S. 29. — 0 противоположности въ этрмъ смыслѣ указовъ 27 октября 1810 г. и 24 ноября 1808 г. см. Meier, op. cit., SS. ,194,ff,,ero^e,FranzPsische Einflusse auf .die Staats.-und Rechtsentwi- ckelung Preussens im XIX Jahrhundert. 1908. Bd. II, SS. 417 ff.

3) Изъ административныхъ дѣлъ въ немъ разсматриваются случаи разногласія между отдѣльньщи министрами, назначеніе высшихъ должностныхъ лицъ и нѣк. др.

ными дѣлами й т.; д. Само собой разумѣется, что такая концентрація власти въ лицѣ государственнаго канцлера должна была объединить дѣятельность отдѣльныхъ вѣдомствъ- и внести принципы единства въ государственное управленіе х).

Указъ 3 іюня 1814 года содержитъ въ себѣ, казалось .бы, нѣкоторыя постановленія, предусматривающія дѣятель- нОсть министерства какъ цѣлаго. Онъ предписываетъ, чтобы отдѣльные министры „собирались еженедѣльно, а въ случаѣ, еслибы оказалась необходимостщто и чаще и обсуждалибы сообща общіе вопросы, а также и тѣ, которые выходятъ За предѣлы отдѣльнаго вѣдомства". Ho онъ оставляетъ въ то же самое время совершейно нетронутой компетенцію государственнаго канцлера, который продолжаетъ оставаться цент^ ромъ, объединяющимъ все государственное управленіе. По существу дѣла онъ вводитъ лишь министерскія конференціи, на которыхъ должны были подвергаться общему обсужденію всѣ важнѣйшіе вопросы, которые докладывались потомъ канцлеру, представлявшему ихъ на рѣшеніе короля [140] [141]).

Дальнѣйшее развитіе началъ, содержащихся въ указѣ 3 іюня 1814 года, мы находимъ въ указѣ 3 ноября1817 года. Изданный съ цѣлью дать возможность министерству (Иеват1- nnnisterium) контролировать все государственное управленіе, „оНъ вмѣняетъ въ обязанность каждому отдѣльно'му мини- стру дѣлать отъ времени до времени сообщенія министерству объ общемъ состояніи ввѣреннаго ему вѣдомства.

правительственныхъпрезидентовъ, предсѣдателей высшихъ судебныхъ инстанцій и другихъ высшихъ должностныхъ лицъ и нѣкоторыхъ др.“ УказъЗ ноября создаетъ такимъ образомъ совѣтъ министровъ, общее министерство и ставитъ предъ нимъ задачей „наблюдать за всѣмъ государственнымъ управленіемъ и стремиться къ тому, чтобы цѣли его были осуществляемы, насколько возможно, полно и съ необходимымъ для этого единствомъ" 1P

Ho ни указъ 3 ноября 1817 года, ниуказъ 3 іюня 1814 г. не внесли необходимаго единства въ высшее государственное управленіе. Они лишь требовали, чтобы опредѣленныя дѣла обсуждались въ совѣтѣ министровъ, но они не надѣлили этого совѣта рѣшающей властью, не подчинили ему отдѣльныхъ министровъ, которые и послѣихъ изданія продолжали оставаться совершенно свободными въ сферѣ своего управленія. И со смертью Гарденберга—Гарденбергъ умеръ въ 1822 году, и съ тѣхъ поръ должность государственнаго канцлера никѣмъ не замѣщалась—отдѣльныя вѣдомства вновь пріобрѣли прежнюю самостоятельность, министры стали въ непосредственныя отношенія къ монарху, властью котораго они теперь только объединялись, „хотя этотъ послѣдній, по справедливому замѣчанію Книшевскаго, могъ устранить недостатокъ въ высшемъправительственномъ учрежденіи своимъ личнымъ рѣшеніемъ лишь въ видѣ исключенія" 2). Прусское государственное управленіе наканунѣ введенія конституціоннаго строя было лишено юридическаго единства, носило разрозненный (вѣдомственный) характеръ а).

Конституція 1850 годаневнесланичегоноваговъорга- низацію министерской власти. Правда, отдѣльныя ея статьи отправляются отъ мысли о существованіи совѣта министровъ

-1) „... das ganze der Staatsverwaltung riehtig zu beurteilen und da- hin zu sehen, dass der Zweck so vollkommen als moglich und mit Einheit erfiillt werde“. Цит. по Zorn’y, op. cit, S. 41.

2) Knischewsky, op. cit., S. 47.

s) Cp. Ronne. Staatsrecht der preussischen Monarchie. 5 Aufl. Bd. I.S.251.

Анализъ актовъ, изданныхъ въ эпоху Штейна и Гарденберга и выводъ, аналогичный изложенному въ текстѣ, даны были уже въ русской литературѣ Б.Э.Нольдевъ ст. „Совѣтъ министровъ1', помѣщенной въ Извѣстіяхъ СПБ. Полит. Института. T. IX. В. 2, стр. 271—278,

какъ одного цѣлаго. Такъ, 6т. 57 предоставляетъ управленіе государствомъ министерству (StaatBmimsiermm) впредь до избранія регента палатами, въ случаѣ несоверіпеннолѣтія короля или продолжительНой неспособности его къ личному управленію, й до вступленія его въ регенство. Ст. 58 возла-- гаетъ отвѣтственность за всѣ правительственные акты на министерство впредь до принесенія регентомъ присяги твердо и ненарушимо соблюдать конституцію королевства и управлять въ согласіи съ нею и законами. Ст. 63 разрѣшаетъ подъ отвѣтственностью всего министерства, въ обст'о'ятельствахъ чрезвычайныхъ и если нѣтъ на-лицо паЛатъ, изданіе не про- тиворѣчащихъ конституціи распоряженій, обладающихъ силой закона. Кромѣ этихъ статей конституцій Heобходимость объединенной дѣятельности всѣхъ министровъ предіюда- гается еще цѣлымъ рядомъ узаконеній, изданныхъ послѣ перехода Пруссіикъконституціонализму j). Ho ни конституція 1850 r., ни эти отдѣльныя узаконенія ни Слова не говорятъ объ организацій совѣта министровъ, его компетенціи и т. д. Послѣдній всецѣло находится подъ дѣйствіемъ указовъ 1814 и 1817 г.г. и не претерпѣлъ съ тѣхъ поръ Никакихъ измѣненій 2).

Отсутствіе солидарности между отдѣльными вѣдомствами, пезаВисимость министровъ другъ оТъ друга неоднократно подчеркивались въ рѣчахъ Бисмарка. „У йаеъ^то- ворилъ онъ въ 1873 Тоду^-существуеТъ своеобразное положеніе, при которомъ преДсѢдатель совѣта министровъ, хотя онъ и несетъ гораздо большую моральную отвѣтственность, чѣМъ всякій другой членъ министерства, He пользуется однако никакимъ йекЛючительныМЪ вліяніемъ на Направленіе государственныхъ дѣлъ, если только онъ He пріобрѣлъ его лич-

нымъ усиліемъ. Наше государственное право> не выдѣляетъ его среди другихъ его коллегъ. Еслибы онъ захотѣлъ иріоб- рѣсти это вліяніе, онъ долженъ былъ бы воспользоваться ыросьбами, переговорами, перепиской, убѣжденіями, короче говоря, онъ долженъ былъ бы прибѣгнуть къ борьбѣ, которая потребовала бы отъ него большого умѣнья и способностей... Правильнѣе было= бы отбросить титулъ министра-пре- зидента, который ровно ничего не значитъ, и предоставить предсѣдательствованіе въ совѣтѣ старѣйшему изъ восьми одинаково правомочныхъ министровъ" 1T „Самъ король— говорилъ онъ въ другой разъ—ееть у насъ.дѣйствительный м и н и стръ - и рез идентъ. и остается таковымъ... Если возникаютъ разногласія между министрами, они обращаются къ королю, который даетъ рѣшеніе обязательное для всѣхъ, а не желающіе ему подчиниться выходятъ изъ состава кабинета1- 2).

Въ этихъ словахъ Бисмарка подчеркивается несомнѣнно юридическая сторона организаціи министерской власти въ ІІруссіи. отсутствіе выраженной въ законѣ правовой связи между отдѣл'ьными министрами. Въ дѣйствительвоети же и прусское министерство состоитъ изъ лицъ, придерживающихся одинаковыхъ (въ большей или меныпей степени) взглядовъ ыа важнѣйшіе вопросы политики и администраціи. Современное государство не можетъ обойтись безъ такого единаго министерства и ,. существованіе его, ио справедливому замѣчанію Елдинека, не зависитъ отъ произвола главы государства и министровъ, такъ какъ требованія единства государственной: жизни должны проложить, себѣ дорогу вопреки противодѣйствію отдѣльныхъ лицъ* % Самъ король не въ состояніи объединить собото, дѣятельность отдѣльныхъ вѣдомствъ, придать высшему государственному управленію необходимое для НеГО' едішство.^-И президентъ совѣта министровъ фактически далеко не является primus inter pares. Это въ особенности слѣдуетъ сказать о самомъ Бисмаркѣ, который подчинялъ своей личной политикѣ не только товарищей по министерству, HOt и короля. Такое до-

J) См. у Ronne, op. eit., Bd. I. S. 2M.

S) 0м-. у Рениѳнкамнфа. Конституціонны» начала и- политическія воззрѣнія кн. Бисмарка. 1890 r., стр. 288.

3) Jellinek. Verfassungsanderung und Verfassungs.wandkmg. SS. 33—34.

минирующее положеніе министра - президента еще болѣе окрѣпло иусилилось послѣ образованіягерманской имперіи и надѣленія его новыми функціями [142]). Необходимо, впрочемъ, отмѣтить, что эта солидарность политическихъ взглядовъ всѣхъ членовъ министерства, этоподчиненіе ихъ премьеру никогда не достигаетъ здѣсь той яркости, что въ государ- . етвахъ парламентарнаго режима, гдѣ кабинетъ состоитъ изъ членовъ господствующей парламентской партіи подъ пко венствомъ ея лидера.

Въ вопросѣ о взаимоотношеніи представительства и правительства нельзя сравнивать положенія прусскаго министерства съ кабинетомъ парламентарныхъ государствъ. Въ Пруссіи элементъ личной воли короляпродолжаетъ еще оказывать значительное, пожалуй, даже преобладающее влі- яніенанаправленіе правительственной дѣятельности государства. „Право короля руководить по своей собственной волѣ правительствомъ и политикой Пруссіи—говорится въ извѣстномъ рескриптѣ короля 4 января 1882 г. прусскому министерству—ограничено, но не уничтожено конституціей... Моя твердая воля, чтобы и въ Пруссіи, и въ законодательныхъ собраніяхъ имперіи не было вовсе сомнѣнія относительно конституціонныхъ правъ какъ моихъ, такъ и моихъ преемниковъ лично руководить политикой моего правительства, чтобы было опровергнуто мнѣніе,, будто бы всегда существовавшая въ Пруссіи и нашедшая свое выраженіе въ 43 статьѣ. конституціи неприкосновенность личности короля или необходимость отвѣтственной скрѣпы лишили мои правительственные акты характера самостоятельныхъ королевскихъ рѣшеній“ 2). Ту же мысль поддерживалъ и развивалъ Бисмаркъ въ засѣданіи рейхстага 24 января 1882 года, а также и въ другихъ своихъ рѣчахъф произне- сенныхъ имъ какъ въ рейхстагѣ, такъ и въ прусскомъ ландтагѣ 3). Всюду въ нихъ онъ настаивалъ на необходи- мости и законности дѣятельнаго монархическаго выступленія въ государственнойжизни, активнаго руководительства имъ

политикой страны, обосновывая его какъпостановленіями конституціи, такъ и традиціями прусскихъкоролей.

Но на-ряду съ ѳтимънельзя въ то же время не отмѣтить все растущаго значенія народнаго представительства въ государственной жизни, все увеличивающагося вліянія на нее общественнаго мнѣнія, что влечетъ за собой необходимость для министровъ сообразоватьсяне только съ желаніями короля, но и со взглядами законодательнаго собранія, учитывать общественное настроеніе страны. Правда, прусскіе министры не уйдутъ въ отставку, если ландтагъ вотируетъ имъ свое недовѣріе. Принципы парламентаризма, противъ котораго такъ боролся Бисмаркъ, остались чуждыми го- сударственному строю Пруссіи. Въ ея конституціи нѣтъ статьи, которая ограничивала бы годичнымъ срокомъ, подобно 111 статьѣ бельгійской конституціщдѣйствіезаконовъ, устанавливающихъ налоги въ пользу государства. Напротивъ, 100 и 109 статьи разрѣшаютъ взимать подати и налоги, установленные особыми законами, хотя бы они и не были внесены въ государственную роспись, впредь до измѣненія ихъ въ общемъ законодательномъ порядкѣ 1). По господствующему въ нѣмецкой наукѣ взгляду, правительство не только управомочено, но и обязано въ томъ случаѣ, если бюджетный законъ не готовъ своевременно, получать приходъ и производить расходъ, посколько тотъ и другой Основываются на существующихъ законахъ. И лишь въ отношеніи той части бюджета, которая не предусмотрѣна закономъ, правительство дѣйствуетъ на свой страхъ,. подъ своей отвѣтственностью 2). Бюджетный конфликтъ 1862—66 г. г. показываетъ, насколько несовершенны въ смыслѣ контроля представительства надъ правительствомъ относящіяся сюда постановленія прусской конституціи.

И тѣмъ не менѣе у лайдтага имѣются средства воздѣйствія наполитику правительства. Назовемъ здѣсь хотя [143]

бы запросы w интерпелляціи: L)i Послѣднія не могутъ сравниться по своему значенію, съ интерпелляціями французскаго или, итальянскаго парламента, гдѣ онѣ служатъ, по образному выраженію одного писателя,,, „страшнымъ оружіемъ въ рукахъ палатъ, которое убиваетъ, министерства14 2)-. Ho и здѣсь онѣ даютъ палатамъ возможность контролировать не только закономѣрность, но и цѣлесообразность правительственныхъ дѣйствій, препятствуютъ министрамъ вовсе эмансипироваться отъ ихъ вліянія.

Съ 1873 года на основаніи постановленія палаты депутатовъ правительство сообщаетъ въ началѣ каждой новой сессіи въ письменной формѣ отвѣты на всѣ запросы, обращенные къ нему въ предшествующую сессію.. Обычай этотъ, хотя онъ и не получилъ оффиціальнаго подтвержденія со стороны правительства,, можно считать установившимся довольно прочно, и, когда еще въ 1877 году правительство не сдѣлало этого, послѣдовало предложеніе со стороны палаты депутатовъ представить ей „обзоръ всѣхъ, мѣропріятій, принятыхъ правительствомъ на основаніи запросовъ и резолюцій палаты,, состоявшихся въ 1876 году“, чтб оно и, не замедлило сдѣлать 3). Реформа избирательнаго права, направленная въ сторону демократизаціи прусскаго ландтага и составляющая въ настоящее время одну изъ очередныхъ задачъ, настойчиво ждущую своего разрѣшенія, несомнѣнно увеличитъ, число интерпелляцій и придастъ имъ боль-

г) Cp. Dupriez. Les ministres. Т. I, pp. 422 suiv.

Право ландтага интерпеллировать правительство, регламентированное §§ 33—35 наказа палаты депутатовъ и ■§§ 51—52 наказа палаты господъ (Moreau ©t. Delpeeh. Les reglements. Т. I, pp. 82, 62—63), выводится нѣмецкими писателями изъ конституціонныхъ, постановленій занесенныхъ въ ст. 60, 61 и 81. См. Rosegger. Das parlamentaris,che Inter- pellationsrecht. SS. 71 ff. и приведенную тамъ литературу.

2) Crayssac. De Ia responsaMlite d.es ministres. 1890, p. 58.

3) Ronne. Staatsrecht der preus., Monarchie. 5 Aufl. Bd. I. S. 367, пр. 2.

По мнѣнію Hatschek’a, посредствомъ интерпелляцій реализуется

въ конституціонно- дуалистическихъ государствахъ политическая отвѣтственность министровъ, которой онъ, впрочемъ, не придаетъ вмѣстѣ съ ЬаЬапй’омъ никакого юридическаго значенія. См. его InterpeIIations- recht. SS. 143—144.

Интересныя данныя о числѣ интерпелляцій за послѣднее 20-лѣтіе . приведены у Rosegger’a, op. cit., S. 77.

тую сшу въ дѣлѣ согласованія правительственной поля- тики со взглядами большинства законодательнаго собранія.

O томъ, чтО прусскіе министры не могутъ оставаться у власти, разъ ихъ политика находится въ рѣзкомъ противорѣчіи съ общественнымъ настроеніемъ страны, что одной воли монарха для этого далеко еще He достаточно, свидѣтельствуетъ выходъ въ отставку ІІутткамера въ 1888 году, Цедлица въ 1892 r., Подбѣльскаго въ l;906 r. и т. дт

Въ Германій, если мы будемъ отправляться только отъ текста ея конституціи, единство управленія обезпечивается существованіемъ всего одного миниетра—имперскаго канцлера. He было, правда, недостатка, въ попыткахъ ввести въ ней .министерство по образцу конституціоіитыхъ государствъ. Ho всѣ онѣ встрѣчали всегда враждебное отношеніе со стороны правительствъ отдѣльныхъ государствъ, которыя усматривали въ нихъ даже посягательство на гарантированныя ймъ союзнымъ строемъ права. „Кто будетъ назначать это министерство?—говоpилъ но этому повОду Бисмаркъ еще при обсужденіи конституціи сѣверо-германскаго еоюза.—Собранію' Изъ 22 правительствъ эта задача не нО силамъ; оно не справится съ нею. Нельзя также устранить 21 изъ 22 правительствъ отъ участія въ назначеніи исполнительной власти. Это требованіе (объ учрежденій министерства) могло бы быть удовлетворено лишь въ томъ случаѣ, еслибы во главѣ государства стоялъ монархъ. Ho тогда у насъ нѣтъ болѣе союзныхъ отношеній, тогда будутъ медіатпзированы всѣ тѣ, кому не достанется эта монархическая власть. A такая медіатизація не встрѣчаетъ поддержки ни съ нашей стороны, ни со стороны другихъ союзныхъ правительствъ" Б.

Ho съ особенной силой обрушился Бисмаркъ на этотъ институтъ послѣ' того, какъ нѣмецкая свободомыслящая партія выставила въ своей избирательной программѣ въ 1884 году требованіе ,,законодательной организаціи отвѣт- ственшіаго имперскаго министерства11, имѣя въ виду, по словамъ Зейделя, ввести такимъ путемъ зависимое отъ большинства рейхстага парламентарное имперское прави-

1I ReiehsKanzler, Beietosmimsterien, Reichsregientng. Annalen 4es deut. Reichs. 1886. S. 321.

тельство 1J.' ,,Учрежденіе отвѣтственнаго министерства въ имперіи— читаемъ мы въ донесеніи ІІруссіи въ засѣданіи союзнаго совѣта 5 апрѣля 1884 г.—возможно только за- счетъ суммы конституціонныхъ правъ, которыя осуществляютъ въ настоящее время отдѣльныя правительства въ союзномъ совѣтѣ, Наиболѣе существенныя изъ этихъ правительственныхъ правъ союзныхъ государствъбыли бы поглощены имперскимъ министерствомъ, которое въ силу возложенной на него отвѣтственности подпало бы подъ вліяніе большинства рейхстага...Управленіе большимъ народомъ черезъ посредство большинства избраннаго собранія влечетъ за собой опасности, отъ которыхъ, какъ учитъ исторія, погибаютъ государства. Правительственная власть, осуществляемая парламентомъ, вышедшимъ изъ всеобщихъ выборовъ, подвержена той же опасности подчиненія потребностей и нуждъ страны прихотямъ избраннаго корпуса“ 2).

Въ дѣйствительности, конечно, одному человѣку не подъ силу руководить всѣмъ многосложнымъ управленіемъ такого большого государства какъ германская имперія, онъ не въ состояніи въ одинаковой степени бытьосвѣдомлен- нымъ обо всемъ, что происходитъ въ отдѣльныхъ вѣдомствахъ и управлять ими. Онъ нуждается поэтому въ помощникахъ, которые раздѣлили бы съ нимъ его трудъ, и законъ 17 марта 1878 года о замѣстителяхъ канцлераидетъ навстрѣчу этимъ требованіямъ3).

Ha основаніи этого закона императоръ можетъ назначить по предложенію канцлера замѣстителей его на случай, еслибы послѣднему что-либо мѣшало въ отправленіи возложенныхъ на него обязанностей. По словамъ Лабанда, какъ изъ мотивовъ къ закону, такъ и изъ обсужденіяего въ рейх-

x) Seydel. Commentar zur Verfassungs-Urkunde ftir das deutsche Reich.2 AufL S. 185.

2) Annalen des deutschen Reichs. 1886. S. 851.

Въ своей новѣйшей брошюрѣ Jellinek, протестуя противъ введенія парламентаризма въ Германіи, ссылается также на федералистическій характеръ имперіи. См. Правительство и парламентъ въ Германіи.1910, стр. 51 сл. Cp. также Seydel. Reichsministerien, въ StaatsrechtHche und politische Abhandlungen. 1902.

3) Законъ этотъ приведенъ у Arndt’a. Verfassung des deut. Reichs. 1902. S. 144.

стагѣ видно, чтотакимъ препятствіемъ (Behinderung) могутъ быть не только болѣзнь или отъѣздъ канцлера, но также и переОбремененіе его государственными дѣлами, недостатокъ техническихъ знаній, необходимыхъ для опредѣленныхъ отраслей управленія и т. д. 1). Замѣстителймогутъбытьдвоя- каго рода: общій или вице-канцлЄрв,которнй скрѣпляетъ всѣ распоряженія и приказы императора, наблюдаетъ за всѣмъ управленіемъ, короче говоря, выполняетъ всѣ дѣла и обязанности канцлера и спеціальные, назначаемые для отдѣльныхъ вѣдомствъ, находящихся въ непосредственномъ управленіи имперіи. Этими послѣдними назначаются только начальники высшихъ подчиненныхъ канцлеру имперсКихъ учрежденій, и замѣщаютъ они его въ данной области управленія или всецѣло, или въ опредѣленыхъ, строго ограниченныхъ частяхъ его [144] [145]). Выполняя возложенныя на нйхъ порученія, замѣстители несутъ и отвѣтственность за нйХъ, которая не снимаетъ, однако, отвѣтственности съ имперскаго канцлера.Ёму предоставлено право издавать во всякое время распоряженія [146]), которыя могутъ парализовать дѣйствія его замѣстителей, онъ сохраняетъ за собой общій надзоръ и руководительство какъ всѣмъ управленіемъ, такъ и отдѣльными его вѣдомствами и при существованіи замѣстителей.

Институтъ замѣстительства, вызванный къ жизни въ качествѣ учрежденія факультативнаго, превратился постепенно въ учрежденіе постоянное, и „буква.конституціи, называющая имперскаго канцлера единственнымъ отвѣтственнымъ министромъ, никогда уже не совпадетъ съ дѣйстви- тельностью“ [147]).

Отмѣтимъ еще, что по закону 4 іюля 187.9 кода1) права :и обязанности имперскаго канцлера по управленію Эльзасъ- Лотарингіей были перенесены на намѣстника (Stattba.lter), ко- торый и .является съ тѣхъ поръ отвѣтственнымъ министромъ въ отведенной ему области. Сверхъ ѳтихъ министерскихъ функцій онъ осуществляетъ также полномочія монарха (lan- d.esherrUche Befu.gnisse), которыя могутъ быть возложены на него особымъ распоряженіемъ императора. Всѣ указы, изданные имъ въ качествѣ Vicekaiser’a. нуждаются къ скрѣпѣ ихъ статсъ-секретаремъ, который стоитъ во главѣ особаго министерства для Эльзасъ-Лотарингіи и можетъ замѣщать собою намѣстника; въ послѣднемъ случаѣ отношенія ихъ регулируются по аналогіи съ закономъ 17 марта 187.8 тода2).

Имперскій .канцлеръ точно такъ жекакъ ипрусскіе министры не уйдетъ въ отставку, если рейхстагъ вотируетъ ему свое недовѣріе. Ha основаніи точнаго смысла конституціи онъ не можетъ даже какъ таковой, т. e. какъ канцлеръ участвовать въ засѣданіяхъ рейхстага. Онъ можетъ присутствовать тамъ и пользуется правомъ слова въ качествѣ уполномоченнаго Друссіи въ союзномъ совѣтѣ (ст. 9 и ,16). Въ имперской конституціи нѣтъ также статьи, которая подобно 81 статьѣ прусской конституціи позволяла бы законодательному собранію интерпеллировать правительство. Тѣмъ не менѣе рейхстагъ присвоилъ себѣ это право ѣ. Онъ •обращается съ интерпелляціями къ имперскому канцлеру, который отвѣчаетъ на нихъ не какъ представитель короля Ііруссіи, не какъ прусскій уполномоченный, ибо въ ятомъ -своемъ зван.іи онъ не отвѣтственъ передъ рейхстагомъ, а какъ отвѣтственный министръ германской и м періи. IIp и чемъ, рейхстагъ интерпеллируетъ фактически не только канцлера или замѣстителей его—статсъ-еекретарей отдѣльныхъ вѣдомствъ, HO и помощниковъ ИХЪ 4).

4) CM..Arndt. Yerfassung des deut. Reichs. SS. 69 ff.

2) Cp. Laband.. Staatsrecht. Bd. II. SS. .2,28 ff.

3) ІІраво интерпелляцій регламептировано .§§ 32—81 накава рейхстага. Moreau et RelpecHDes reglements. ,T. I. pp. ,30—Д1.

4) См. Kurt Perels. Das autonome Reichstagsrecht. 1903, S- 35.

. Нѣкоторые писатели отридаютъ за рейхстагомъ право интерцел- .ляцШ. Свдда цринадлеэдит.ъ Laband. ,Staatsreeht. T Aufl. B,d.T.SS.-.283^- 284, Seydel. Commentar. 2 Aufl. S. 203 и др. ІІапротивъ, большинство

Ж германскій рейхстагъ, несмотря на то, -что полномочія его крайне .ограничены, въ особенности въ о.бла.сти финансоваго .управленія страной, -1) сумѣлъ, однако, завоевать себѣ вліятельное положеніе въ государственной жизни 2?). Имперское правительство -нуждается ъъ его поддержкѣ пр.п осуществленіи своей политической программы, оно не можетъ выполнить ея, разъ оно встрѣчаетъ враждебное къ ней отношеніе со стороны рейхстага. H если министры оказываютъ извѣстное вліяніе на образованіе правительственной партіи, если они стремятся достигнуть этого путемъ тѣхъ или иныхъ уступокъ, это лишь показываетъ, насколько выросло значеніе рейхстага въ германской политической жизни.^дѣсь,жакъН:ЕЪ другихъ конституціонныхъ государствахъ, правительство не можетъ управлять вопреки господствую і цимъ въ номъ взглядамъ, оно должно согласоваться съ ними въ своей дѣятельности, нему подтвержденіемъ служитъ, между прочимъ, недавняя отставкадЕюлова.

Австрійское министерство черпаетъ юридическія основанія для своей дѣятельности въ основномъ законѣ объ осуществлепіи правительственной и исполнительной власти '21 декабря 1867 r., который постановляетъ, что „императоръ осуществляетъ правительственную власть черезъ отвѣтственныхъ министровъ41 (ст. 2). И въ Австріи ни этотъ законъ, ни другіе, въ которыхъ упоминается о -министерствѣ, не содержатъ въ себѣ нормъ, организующихъ его какъ одно цѣлое. O совѣтѣ министровъ говоритъ лишь законъ объ признаетъ его. См. JelIinek. VerfassunganderungundVerfassungswandlung, 'S. 25, пр. I, Поппе. Staatsreeht des deut. Reiehs.' '2 ,Aufl. SS. 267—268. G. Meyer. Staatsrechtliehe -Erortexnngen ubeT die deuts:ehe?Reiehsverassung. 1872.S. 50, его-же, Lehrbuch .des deut. Staatsrechts. O Aufl. S. 442, Arndt. Yerfassung des deut. ~Reichs. 2 .Aufl.^S. 163, Rosegger. :Das parl-amentafisehe Interpellationsreeht. 'S'S. 7-9 if. и др.

Анализируя отвѣтственность канцлера, установленную ст. :17 конституціи, Rosenberg охарактеризуетъ ее „als die Pflieht desReichskanz- Iers uber die Gesetzmassigkeit .und die politischeZweckmassigkeiLseiaer , Amtshandhrngen dem Reichstage -auf Verlangen Reehenschaft oabzulegen". Staatsrechliehe Stellung des Reichskanzlexs. S. 22, a также G. Meyer. Staatsreeht. S. 691 и др.

1) Laband, op. cit., Bd. IV. SS. 481 ff., G. Meyer, op. cik,-SS. 775 ff.

2) Cp. Dupriez. Les ministres. T. I, pp. b34--537.

отвѣтственности министровъ 25 іюля 1867 г. [148]). Кромѣ того его существованіе предполагается § 14 закона объ имперскомъ представительствѣ, требующемъ для- изданія чрезвычайныхъ указовъ (Nothverordnungen) „коллективной отвѣтственности всего министерства", а также закономъ 5 Мая 1869 года о пріостановкѣ конституціонныхъ гарантій, закрѣпленныхъ въ CT. 8, 9, 10, 12 и 13 закона объ общихъ правахъ гражданъ, которая можетъ послѣдовать на основаніи рѣшенія всего министерства.

Ho общее министерство покоится, разумѣется, не на этихъ единичныхъ постановленіяхъ. Какъ и въ другихъ государствахъ, его необходимостьвызвана самойгосударствен- ной жизнью, которая заставляетъ всѣхъ министровъ объединиться въ одно цѣлое—совѣтъ министровъ и которая „несмотря наотсутствіе коллегіальной организаціи его и взаимную независимость отдѣльныхъ членовъ вмѣняетъ ему въ обязанность поддерживать единство въ правительствѣ и управленіи" 2).

Въ Австріи въ противоположность находящейся съ ней въ уніи Венгріи отсутствуютъ условія для функціонированія парламентарнаго режима. Ея политическія партіи, по- коющіяся на національной основѣ, не въ состояніи составить прочнаго большинства, на которое могло бы опереться министерство. Національный вопросъ доминируетъ у нихъ надъ всѣми остальными и ставитъ ихъ во: враждебное отношеніе не только къ данному правительству,но и къ самому государству3). Австрійскій рейхстагъ обладаетъ достаточными

*) „Члены совѣта министровъ могутъ............................................ “ § 2.

а) Hermritt, Handbuch des osterreichischen Verfassungsrechts. 1909. S. 167.—,,Der Ministerrat oder die Ministerconferenz, говоритъ Ulbrich, soll deneinheitlichen Geist derRegierungspolitik vermitteln“. Staatsrecht der oster.-ungar. Monarchie. 1881. S. 64. Cp. также Gumplowicz.,Das oster. Staatsrecht. 1891. S.168, Hauke. Grundriss des Verfassungsrechts. . 1905. S. 78 и др.

Необходимость коллективнаго министерства признаетъ также Tezner, анализируя законодательство 1867 года и акты, изданные въ эпоху абсолютнаго режима въ Австріи. Die rechtliche Stellung des oster. Gesamtministeriums. Griinhufs Zeitschrift u. s. w. Bd. 22. SS. 256 ff.

3) Cp. Wieser. Die Vergangenheit und Zukunft der6ster. Verfas- sung. .1905. SS. 156 ff., Offermann. Bedingungen des constitutionellen Oesterreichs. 1900. SS. 28 ff.

средствами контроля надъ дѣятельностью правительства. Онъ можетъ интерпеллировать министровъ, и это право его основывается на § 21 закона объ имперскомъ представительствѣ, причемъ интерпелляціи могутъ касаться какъ незакономѣрныхъ, такъ й нецѣлесообразныхъ дѣяній правительства O- Въ дѣйствительности же интерпелляціи превратились въ орудіе обструкціонной политики, посредствомъ которой различныя партіи мѣшаютъ законодательной работѣ парламента. „Если мы посмотримъ, какъ осуществляется это выдающееся право парламента,—читаемъ мы въ докладѣ коммиссіи по наказу палаты депутатовъ въ 1903 году — мы должны будемъ съ сожалѣніемъ признать совершенное его извращеніе He говоря уже о все возрастающемъ числѣ внесенныхъ интерпелляцій, примѣненіе этого права во многихъ случаяхъ въ послѣднее время далеко не соотвѣтствуетъ своему первоначальному конституціонному смыслу11 2). Министры все рѣже считаютъ себя вынужденнымиотвѣчать на обращенныя къ нимъ интерпелляціи, ибо изъ количества ихъ и содержанія видно, что интерпеллянты не расчитываютъ на отвѣтъ 3).

Обструкція какъ крайнее средство, къ которому можетъ прибѣгнуть меньшинство въ случаѣ насилія надъ нимъ со стороны большинства, утеряла свое значеніе. Она сдѣлалась въ Австріи нормальнымъ явленіемъ, ею пользуется какъ меньшинство, такъ и большинство 4), что влечетъ за собой почти непрерывное прекращеніе парламентской дѣятельности. A это въ свою очередь отражается на увеличеніи силы и вліянія правительства, которое не ждетъ болѣе указаній со стороны парламента и самостоятельно разрѣшаетъ назрѣвшія нужды, прибѣгаякъ помощи§ 14австрійской конституціи. Ho *)

такое положеніе не можетъ быть длительнымъ, имъне можетъ довольствоваться народъ, осужденный въ лицѣ своихъ представителей на политическое бездѣйствіе. Бюрократическое министерство само по себѣ не въ силахъ справиться съ встающими передъ нимъ сложными вопросами общественно- политической жизни 1P Необходимъ выходъ, и реформа избирательнаго права, проведенная въ министерство Бекка и установившая всеобщее голосованіе (въ дѣйствіи съ 1907 года), дѣлаетъ несомнѣнный шагъ къ нему, выдвигая на-ряду съ національными партіями группировку ихъ по политическимъ и экономическимъ мотивамъ и тѣмъ облегчая нормальное функціонированіе парламента.

Въ Японіи конституція, обнародованная въ 1889 году, возлагаетъ на министровъ обязанность содѣйствовать императору при осуществленіи имъ своихъ полномочій (art. 55). Всѣ они вмѣстѣ образуютъ совѣтъ министровъ, состоящій подъ предсѣдательствомъ премьера, которымъ назначается обыкновенно министръ безъ портфеля. Вѣдомству совѣта подлежатъ проекты законовъ, бюджетъ, международные трактаты, императорскіе указы, направленные на организацію администраціи и исполненіе законовъ, конфликты между отдѣльными вѣдомствами, петиціи частныхъ лицъ, передаваемыя въ совѣтъ императоромъ или законодательнымъ собраніемъ, назначенія высшихъ должностныхъ лицъ и нѣк. др. Кромѣ того совѣтъ разсматриваетъ всѣ дѣла, поступающія по иниціативѣ отдѣльныхъ министровъ.

По мнѣнію Judourou, основанному имъ на текстѣ конституціи, „совѣтъ вовсе не имѣетъ цѣлью преслѣдовать одну и ту же политику и раздѣлить отвѣтственность въ случаѣ надобности; онъ лишь даетъ возможность отдѣль- ньшъ министрамъ обмѣняться мнѣніями11 2) Ho на практикѣ дѣйствуютъ противоположные принципы, введенные указомъ

б Cp. Wieser, op cit., S.170.

2) Judourou. La constitution de l’empire du Japon. 1899, р. 128. To же мнѣніе высказываетъ и другой комментаторъ японской конституціи. ,,La solidarite n’existe pas entre Ies ministres—говоритъ Takematsu; ehacun r6pond de ses actes. Mais, pour conserver Tunit6 dans Ia direction politique. ils sont obliges de deliberer en conseil sur Ies affaires impor- tantes“. Etude sur Ia constitution du Japon. 1896, p. 156.

объ организаціи кабинета 1889 года и устанавливающіе солидарность министровъ. Премьеръ всегда самъ подбираетъ своихъ сотрудниковъ, которые раздѣляютъ его политическія воззрѣнія, и кабинетъ, за весьма рѣдкими исключеніями, коллективно уходитъ ВЪ отставку *).

Спорнымъ и неяснымъ представляется вопросъ объ отношеніи японскихъ министровъ къ парламенту. Ст. 55 конституціи говоритъ, что „министры отвѣтственны11, не опредѣляя того, передъ кѣмъ ониотвѣтственны,невыясняя характера этой отвѣтственности. Нѣкоторые ученые комментируютъ ее въ томъ смыслѣ, что признаютъ министровъ отвѣтственными только передъ императоромъ иотрицаютъвсякуіо зависимость ихъ отъ парламента2). Такой взглядъ, по нашему мнѣнію, не отвѣчаетъ дѣйствительности. У японскаго парламента имѣются средства, при помощи которыхъ онъ можетъ воздѣйствовать на правительственную политику. Онъ утверждаетъ ежегодно бюджетъ, который вносится правительствомъ первоначально въ нижнюю палату (art. 64 и 65). Онъ можетъ на основаніи закона, объ организаціи представительнаго собранія, изданнаго одновременно съ конституціей, интерпеллировать министровъ какъ по поводу общей политики, такъ и по поводу отдѣльныхъ ихъ актовъ. Причемъ, если объясненія министровъ покажутся ему недостаточными, онъ можетъ сдѣлать правительству „представленія11 и даже обратиться къ императору съ адресомъ; послѣднія правомочія обезпечены за нимъ въ самой конституціи (art. 40 и 49).— Правда, указанныя полномочія далеко не достаточны,чтобы сосредоточить въ рукахъпарламентадѣйствительную власть. Такъ, бюджетное право его крайне ограничено и изъемлетъ значительную часть расходовъ изъ-подъ его контроля. Ho все же, обладая даже такими небольшими правами, парламентъ представляетъ собой силу, съ которой министры принуждены считаться и вопреки которой они не могутъ управлять государственными дѣлами.

х) Cp. Judourou, op. cit., pp. 127—128

2) Takematsu, op. cit., р. 176, Judourou, op. cit., pp. 125 suiv. Pap- pafava лишь повторяетъ опредѣленіе конституціи, воздерживаясь отъ комментаріевъ. Japanische Verfassung. 1904,S. 10.

И.

Въ Россіи, которую также можно отнести къ этому типу государствъ, министерская власть подверглась тщательной законодательной нормировкѣ. Ст. 152 учрежденія министерствъ (Св. зак., т. I, ч. II) постановляетъ, что „въ порядкѣ государственныхъ силъ министерства представляютъ установленіе, посредствомъ коего Верховная Исполнительная Власть дѣйствуетъ на всѣ части управленія“, а ст. 154 поясняетъ: „существо власти, ввѣряемой министрамъ, принадлежитъ единственно къ порядку исполнительному“. Министры какъ органы исполнительной власти не могутъ издавать законовъ—„никакой новый законъ, никакое новое учрежденіе или отмѣна прежняго не могутъ быть установляемы властью министра* (ст. 154), а также отправлять правосудіе—„никакое министерство само по себѣ никого судить Pi никакихъ тяжбъ рѣшать не можетъ* (ст. 179)*).

Уже въ самомъ учрежденіи министерствъ проводится мысль, вызванная необходимостью объединить высшее государственное управленіе, что всѣ министерства должны представлять собою одно цѣлое. „Поелику всѣ министерства составляютъ единое управленіе—гласитъ ст. 182,—то ни одно изъ нихъ не можетъ отдѣляться отъ другихъ Ни въ видахъ управленія, ни въ общей его цѣли. Раздѣленіе разныхъ ча- стей управленія по министерствамъ не есть раздѣленіе самого управленія, которое по существу своему всегда должно быть едино". Ho ни эта статья общаго наказа министерствамъ, ни другія попытки русскаго законодательства, направленныя къ объединенію отдѣльныхъ вѣдомствъи выразившіяся въ учрежденіи комитета министровъ въ 1812 году и совѣта министровъ въ 1861 году, не внесли принциповъ единства въ дѣятельность министерскихъ управленій, которыя вплоть до перехода Россіи къ конституціонному режиму продолжали оставаться разрозненными, а иногда даже и

г) Объ ограниченіи этихъ положеній см. H. M. Коркуновъ. Русское госуд. право. 1909. T. 2, стр. 367 сл., H. И. Лазаревскій. Лекціи ло рус. госуд. праву. 1910. T. 2, стр. 159 сл. и др.

враждебными другъ къ другу *). И только законодательство 1905—1906 гг. дѣлаетъ болѣе рѣшительные шаги въ этомъ направленіи, хотяи оно, какъ мы увидимъ ниже, остановилось на полпути и далеко не разрѣшило стоявшей передъ нимъ задачи.

Указъ 19 октября 1905 года о мѣрахъ къ укрѣпленію единства въ дѣятельности министерствъ и главныхъ управленій, который легъ въ основу нынѣ дѣйствующаго учрежденія совѣта министровъ (Св. зак., т. I, ч. II, изд. 1906 r.), идетъ навстрѣчу этой потребности въ объединенномъ управленіи 2). „Въ развитіе коренныхъ началъ министерскаго устройства—читаемъ мы во вступленіи къ нему—и въ цѣляхъ вящшаго его объединенія, необходимость коего вызывается также предстоящими Министрамъ и Главноуправляющимъ отдѣльными частями съ образованіемъ Государственной Думы новыми обязанностями, признали мы за благо установить соотвѣтственныя требованіямъ времени мѣры къ укрѣпленію единства въ дѣятельности министерствъ иглав- ныхъ управленій". Соотвѣтственно этому существующій совѣтъ министровъ преобразуется на новыхъ началахъ; отнынѣ онъявляется центромъ, объединяющимъ собой законодательную и административную дѣятельность правительства. „На Совѣтъ Министровъ—говоритъ ст. 1 новаго учрежденія—возлагается направленіе и объединеніе дѣйствій главныхъ начальниковъ вѣдомствъ по предметамъ какъ законодательства, такъ и высшаго государственнаго управленія11. Причемъ, законодатель не довольствуется занесеніемъ этой статьи въ обыкновенные законы; онъ повторяетъ ее въ законахъ основныхъ, какъ бы желая придать ей большую силу и устойчивость. Ст. 120 послѣднихъ возлагаетъ „направленіе и объединеніе дѣйствій Министровъ и Главноуправляющихъ отдѣль- ными частями по предметамъ какъ законодательства, такъ

0 O комитетѣ и совѣтѣ министровъ см. Б. Э. Нолъде. Совѣтъ министровъ. Извѣстія СПБ. Политех. Института. T. IX, В. 1, стр. 45 сл., 52 сл. Cp. также С. П. Покровскій. Министерская власть въ Россіи. 1906, стр. 21 сл., 171 сл. и др.

2) Указъ приведенъ у Г. Г. Савича. Новый государственный строй Россіи. 1907, стр. 28 сл.

и высшаго государственнаго управленія на Совѣтъ Министровъ на основаніяхъ, въ законѣ опредѣленныхъ" (Св, зак., т. I, ч. I, изд. 1906) 1V

Въ составъ преобразованнаго совѣта министровъ входятъ „МинистрыиГлавноуправляющіе отдѣльными частями, принадлежащими къ общему министерскому устройству. Главные начальники прочихъ вѣдомствъ участвуютъ въ Совѣтѣ лищь по предметамъ своего вѣдомства. Товарищи главныхъ начальниковъ вѣдомствъ участвуютъ въ Совѣтѣ Министровъ только въ случаѣ вступленія въ управленіе вѣ- домвтвомъ" (ст. 2). Кромѣ того, „при обсужденіи отдѣльныхъ дѣлъ въ Совѣтъ Министровъ могутъ быть приглашаемы по распоряженію Предсѣдателя Совѣта съ.правомъ совѣщательнаго голоса или для представленія объясненій лица, содѣйствіе коихъ разрѣшенію дѣла можетъ быть полезнымъ" (ст.. ll).-B. Э. Польде, опредѣляя дѣйствительный составъ совѣта министровъ въ 1908 году, отмѣчаетъ, что кромѣ министровъ въ немъ участвуютъ еще главноуправляющій землеустройствомъ и земледѣліемъ, государственный контролеръ и оберъ-прокуроръ св. синода [149] [150]),

Присутствіе въ совѣтѣ министровъ главноуправляющаго землеустройствомъ и земледѣліемъ вполнѣ щонятно, такъ какъ главное управленіе землеустройствомъ и земледѣліемъ возникло въ 1905 году изъ министерства земледѣлія и государственныхъ имуществъ (учр. мин. ст. 619 и прил. къ ней. Св. зак. T. I, ч. II, изд. 1906 г.) и принадлежитъ къ „общему министерскому устройству". To же самое можно сказать и относительно государственнаго контролера, посколько на государственный контроль на-ряду съ функціями счетными или ревизіонными возложены функціи чисто административныя [151]). Что же касается оберъ-прокурора св. синода, послѣдній участвуетъ въ совѣтѣ министровъ

въ силу того, что по закону б декабря 1904 года ему были присвоены всѣ права министра. Такое положеніе, закрѣпив- шее создавшуюся въ церковномъ управленіи практику, явилось, по мнѣнію Ѳ. В. Благовидова, результатомъ стремленій синодальныхъ оберъ-прокуроровъ присвоить себѣ нѣкоторыя министерскія полномочія и занять мѣсто главноуправляющаго духовнымъ вѣдомствомъ В.

Bo главѣ совѣта министровъ стоитъ предсѣдатель, назначаемый монархомъ или изъ министровъ, илиизъ лицъ пользующихся его особымъ довѣріемъ (ст. 3). Въ случаѣ отсутствія предсѣдателя его обязанности возлагаются по высочайшему повелѣнію на одного изъ членовъ совѣта (ст. 4). Въ тѣхъ же случаяхъ, когда предсѣдательствуетъ въ совѣтѣ монархъ, предсѣдатель участвуетъ въ немъ на правахъ члена (ст. 5.).

Предсѣдатель совѣта министровъ руководитъ обсужденіемъ дѣлъ, поступающихъ въ совѣтъ или „по его предложенію, или по сообщенію того Министра либо Гяавноуп- [152]

равляющаго отдѣльною частью, къвѣдомствукоегодѣло относится" (ст. 13). Законъ предоставляетъ ему возможность быть освѣдомленнымъ обо всемъ, что происходитъ въ отдѣльныхъ вѣдомствахъ, возлагая на начальниковъ ихъ обязанность „доставленія необходимыхъ ему свѣдѣній и объясненій" (ст. 10) и „безотлагательнаго сообщенія о всѣхъ выдающихся, происходящихъ въ государственной жизни, событіяхъ и вызванныхъ ими мѣрахъ и распоряженіяхъ" (ст. 15). Онъ является далѣе необходимымъ посредникомъ въ сношеніяхъ между монархомъ и совѣтомъ какъ цѣлымъ. „Предсѣдатель Совѣта Министровъ по тѣмъ, подлежащимъ вѣдѣнію Совѣта, дѣламъ, кои требуютъ Высочайшаго раз- рѣшенія,-входитъ съ всеподданнѣйшими докладами къИм- ператорскому Величеству, а о прочихъ предметахъ повергаетъ на Высочайшее благовоззрѣніе въ случаяхъ, заслуживающихъ Монаршаго вниманія" (ст. 9). Кромѣ того и отдѣльные министры обязаны „сообщать Предсѣдателю Совѣта Министровъ предварительно всѣ, подлежащіе представленію на Высочайшее благоусмотрѣніе, всеподданѣйшіе доклады, имѣющіе общее значеніе или касающіеся другихъ вѣдомствъ", которые или передаются предсѣдателемъ на разсмотрѣніе совѣта, или по соглашенію его съ подлежащими министрами докладываются ими непосредственно монарху, притомъ въ случаѣ надобности въ присутствіи самого пред- сѣдателя(ст.і9). Наконецъ/предсѣдателю совѣта предоставляется, хотя бы онъ и не стоялъ во главѣ отдѣльнаго министерства „на тѣхъ же основаніяхъ, какъ установлено для министровъ, участвовать цо дѣламъ всѣхъ вѣдомствъ въ Государственной Думѣ и Государственномъ Совѣтѣ и заступать каждаго изъ главныхъ начальниковъ вѣдомствъ" (ст. 6) ’)•«

i) В. Э. Нольде въ своей статьѣ, посвященной русскому совѣту министровъ, переоцѣниваетъ значеніе предсѣдателя совѣта, ставитъ его въ такое исключительное положеніе по отношенію къ остальнымъ членамъ совѣта, которое вовсе не принадлежитъ ему фактически и нѳ можетъ быть объяснено съ точки зрѣнія права. Онъ, напр., приписываетъ ему большое вліяніе на составъ кабинета, утверждая, что „предсѣдатель совѣта министровъ обладаетъ правами огромнаго практическаго значенія въ дѣлѣ составленія новой администраціи" (стр.23), надѣляетъ его „какъ бы начальственной ролью" въ кабинетѣ (стр. 27),

Совѣтъминистровънаправляетъ иобъединяетъзако- нодательную и административную дѣятельность правительства. Соотвѣтственно этому на его разсмотрѣніе вносятся всѣ „предположенія главныхъ начальниковъ, равно какъ особыхъ совѣщаній, комитетовъ и коммиссій по предметамъ законодательства, а также инымъ, подлежащимъ вѣдѣнію Государственной Думы и Государственнаго Совѣта" (ст. 14); в.сѣ „имѣющія общее значеніе мѣры управленія" (ст. 15); :) всѣ „предположенія начальниковъ вѣдомствъ, принадлежащихъ къ общемуминистерскому устройству о замѣщеніи главныхъ должностейвысшаго имѣстнагоунравленія" (ст.17). Отсюда, впрочемъ, законъ тотчасъ же дѣлаетъ исключеніе, оговариваясь, что „дѣла, относящіяся до вѣдомства Импе- раторскаго Двора и Удѣловъ, государственной обороны и внѣшней политики, вносятся въ Совѣтъ Министровъ, когда послѣдуетъ на то Высочайшее повелѣніе, или когда начальники подлежащихъ вѣдомствъ признаютъ сіе необходимымъ, или же когдаупомянутыя дѣла касаются другихъ вѣдомствъ" (ст. 16), а также, чтоправило, изложенноевъ ст. 17, „не распространяется на должности по вѣдомству Императорскаго Двора иУдѣловъ и по управленію арміей и флотомъ, а также на должности дипломатическія" (вторая часть ст. 17

Приведенныя статьи учрежденія общимъ образомъ опредѣляютъ компетенцію совѣта министровъ. Его вѣдомству подлежитъ сверхъ того значительная часть дѣлъ, разсматривавшихся въ комитетѣ министровъ и отнесенныхъ къ нему послѣ упраздненія послѣдняго 2). Далѣе, „дѣла, ука- подчиняя ему остальныхъ министровъ, предоставляя ему возможность воздѣйствовать на все управленіе (стр. 24) и т. д. Относящіяся сюда статьи учежденія не даютъ, по нашему мнѣнію, основанія къ такому ихъ комментированію.

a) He точнымъ, поэтому, представляется утвержденіе H. И. Лазаревскаго, что только законодательныя предположенія обязательно докладываются совѣту;что же касается административныхъдѣлъ, то они доводятся до его свѣдѣнія, если того пожелаетъ предсѣдатель. Лекціи. T. 2, стр 185.

2) См. указъ 23 апр 1906 г. объ упраздненіи комитета министровъ у Савича, назв, соч., стр. 82 сл , а также ст 7, пункты, 1, 2, 3 и т. д. учрежд. сов. мин., изд. 1906 г.

занныя въ статьяхъ 87 и 116 Основныхъ Государственныхъ Законовъ,изд. 1906 г. и въ статьѣ 17 ГІравилъ о порядкѣ разсмотрѣнія государственной росписи доходовъ ирасхо- довъ, изд. 1906 r., а также дѣла, относящіяся къ вѣдѣнію Совѣта Министровъ на основаніи подлежащихъ учрежденій, уставовъ и положеній'4 (ст.7, 12); „записки Финляндскаго Генералъ-Губернатора съ его заключеніями о дѣлахъ, которыя, по тѣснымъ связямъ Великаго Княжества Финляндскаго съ прочими частями Имперіи, имѣя близкое отношеніе къ обоимъ управленіямъ, требуютъ какъ съ той, такъ и съ другой стороны разсмотрѣнія и соображенія^ (ст. 8) и нѣк. др.

Совѣтъ министровъ лишь подготавливаетъ къ рѣшенію разсматриваемыя въ немъ дѣла; рѣшающая же власть сохраняется за монархомъ. Однако, онъ можетъ дѣйствовать также и самостоятельно, что видно изъ ст. 122 основ, зак., требующей, чтобы „обязательныя постановленія, инструкціи и распоряженія, издаваемыя Совѣтомъ Министровъ......

не противорѣчили законамъ44, и изъ ст. 9 учреж. сов. мин., по которой „о прочихъ предметахъ (т. e. о предметахъ, не требующихъ Высочайшаго разрѣшенія), подлежащихъ вѣдѣнію Совѣта, Предсѣдатель его повергаетъ на Высочайшее благовоззрѣніе въ случаяхъ, заслуживающихъ Монаршаго вниманія44 ’)•

Объединилъ ли совѣтъ министровъ высшее государственное управленіе въ Россіи, другими словами—выполнилъ ли онъ задачу, которая положена въ самую основу егосуществованія? Можнолисчитать удовлетвореннойту настоятельную потребность русской государственной жизни, оффиціально признанную, которая повела за собой его образованіе? Ha этотъ вопросъ приходится отвѣтить отрицательно.

Уже самое учрежденіе совѣта министровъ ставитъ извѣстныя отрасли управленія, именно: дворъ, армію, флотъ и внѣшнія сношенія, въ привиллегированное положеніе и

O В. Э. Нольде приводитъ всего два случая,когда совѣтъ министровъ обладаетъ самостоятельной распорядительной властью, это именно по ст. 116 основ, зак. и ст. 17 правилъ о госуд. росписи. См. его назв. ст., стр. 34.

открываетъ для нихъ возможность уклоняться отъ совѣтскаго контроля. Дѣла, касающіяся этихъ вѣдомствъ .вносятся въ Совѣтъ Министровъ—говоритъ ст. 16,— когда послѣдуетъ на то Высочайшее повелѣніе или когда начальники подлежащихъ вѣдомствъ признаютъ сіе необходимымъ, или же когда упомянутыя дѣла касаются другихъ вѣдомствъ". Далѣе, наличность совѣтаминистровъне парализовала административной дѣятельности другихъ совѣіцательныхъуетановле- ній, частью сохранившихся отъ стараго режима, частью вновь созданныхъ. Назовемъ здѣсь хотя бы департаменты иособыя присутствія государственнаго совѣта, атакже другіеспеціаль- ные совѣты, какъ-то: военный совѣтъ, адмиралтействъ-со- вѣтъ, комитетъ финансовъ и нѣк. др. Всѣ эти учрежденія осуществляютъ административныя функціи, нерѣдко имѣющія важное государственное значеніе, но дѣятельность ихъ развивается совершенно самостоятельно, внѣ всякаго воздѣйствія на нее со стороны совѣта министровъ. Высшее управленіе въ Россіи и юослѣ перехода ея къ конституціонализму продолжаетъ представлять собой такую же „разсыпанную храмину“, какъ и при абсолютномъ строѣ.

Тѣмъ же отсутствіемъ единства, солидарности политической мысли можетъ быть охарактеризованъ и самый составъ русскаго совѣта министровъ. Законъ,правда, дѣлаетъ извѣстные шаги въ направленіи объединенія дѣйствій отдѣльныхъ министровъ, намѣчая для этого органъ въ лицѣ предсѣдателя совѣта. Онъ возлагаетъ, какъ мы видѣли, на начальниковъ вѣдомствъ обязанность сообщать предсѣдателю совѣта всѣ доклады, „имѣющіе общее значеніе или касающіеся другихъ вѣдомствъ," съ которыми они обращаются къ монарху (ст. 19), а также безотлагательно увѣдомлять его „овсѣхъвыдающихся, происходящихъвъ госу- дарственной жизни, событіяхъ и вызванныхъ ими мѣрахъ и распоряженіяхъ" (ет. 15). Онъ предоставляетъ ему право требовать отъ своихъ товарищей по кабинету „доставленія необходимыхъ ему свѣдѣній и объясненій" (ст. 10). Ho освѣдомляя предсѣдателя обо всемъ, что происходитъ въ различныхъ отрасляхъ управленія, законъ вовсе не надѣляегъ его рѣшающей властыо, не даетъ ему никакихъ средствъ, еъ помощью которыхъ онъ могъ бы оказать извѣстное вліяніе

на находящихся съ нимъ въразногласіи министровъ, заставитъ ихъ придерживатьсятѣхъполитическихъ принциповъ, выразителемъ которыхъ онъ является. Напротивъ, онъреко- мендуетъ ему въ случаѣ, „если бы по дѣламъ разсмотрѣннымъ въ Совѣтѣ Министровъ, не состоялось единогласнаго заключенія, на дальнѣйшее направленіе ихъ испрашивать указаній Императорскаго Величества“(ст. 18), какъбыпред- рѣшая, что высшее государственное управленіе можетъ быть объединено только въ лицѣ монарха.

Опредѣляя такъ подробно организацію и компетенцію совѣта министровъ, законъ стремится въ то же время эмансипировать его, насколько возможно полнѣе, отъ вліянія со стороны народныхъ представителей, поставить въ независимое по отношенію къ нимъ положеніе. Права государственной думы и государственнаго совѣта въ области надзора за дѣятельностью высшихъ органовъ управленія крайне узки и ограничены, ихъ контролирующія функціи поставлены въ тѣсные предѣлы. Законъ возлагаетъ на министровъ отвѣтственность „за общій ходъ государственнаго управленія", а также „за дѣйствія и распоряженія" каждаго изъ нихъ въ отдѣльности только „передъ Государемъ Императоромъ" (ст. 123 основ, зак.), не касаясь вовсе отвѣтственности ихъ передъ народнымъ представительствомъ, обходя молчаніемъ этотъ основной принципъ современнаго конституціонализма, занесенный въ законодательство другихъ государствъ, И тѣмъ не менѣе русскія представительныя учрежденія, разъ вызванныя къ жизни, явлЯются ,факторомъ, съ которымъ министрамъ приходится считаться, игнорировать котораго они уже болѣе не могутъ, и дѣятельность ихъ протекаетъ отнынѣ подъ контролемъ палатъ, находится въ извѣстнаго рода зависимости отъ нихъ.

Палатамъ принадлежитъ право ежегоднаго вотированія бюджета (ст. 31,2 учрежд. госуд. думы и ст. 53 учрежд. госуд. сов.), а слѣдовательно и возможность подвергать своей оцѣнкѣ различныя отрасли государственнаго управленія, посколько онѣ связаны съ расходами, давать тѣ или иныя указанія по поводу желательной его постановки. Правда, русскія смѣтныя правила 8 марта 1906 года тотчасъ же играничиваютъ принципъ годичности бюджета, лишая пред-

ставительныя учрежденіяправъ вносить какія-либо измѣненія въ порядкѣ бюджетнаго разсмотрѣнія въ опредѣленныя категоріи доходовъ ирасходовъ. Ha основаніист. 9, „при обсужденіи проекта государственной росписи не могутъ быть исключаемы или измѣняемы такіе доходы и расходы, которые внесены въ проектъ росписи на основаніидѣйствую- щихъ законовъ, положеній, штатовъ, росписаній, а также Высочайшихъ повелѣній, въ порядкѣ верховнаго управле- кіяпослѣдовавшихъ11. He подлежатъ также сокращенію,,наз- наченія на платежи по государственнымъ долгамъ и по другимъ, принятымъ на себя государствомъ, обязательствамъ14 (ст. 7, а также ст. 114 основ, зак.). Нѣкоторые расходы могутъ обсуждаться думой и совѣтомъ лишь въ той ихъ части, которая превышаетъ ассигнованія по государственной росписи на 1906 годъ. Сюда относятся „кредиты на расходы Министерства Императорскаго Двора, вмѣстѣ съ состоящими въ его вѣдѣніи учрежденіями11 (ст 5, а также ст. 115 осн. зак.), „кредиты на расходм собственной Bro Императорскаго Величества Канцеляріи и Канцеляріи Его Императорскаго Величества по принятію прошеній, атакже на расходы, непредусмотрѣнные смѣтами, на экстренныя втеченіе года надобности11 (ст. 6).

Особенно существенныя ограниченія въ бюджетныя црава народнаго представительства вносятъ тѣ статьи правилъ, которыятоворятъ о неотложныхъ расходахъ. Кредиты на эти расходы, иосколъко они смѣтой не предусмотрѣны, открываются, вообще говоря, въ томъ же порядкѣ, какой установленъ для утвержденія росписи (ст 16). Ho неотложные расходы, обусловленные „краткостью времени, втеченіе коего долженъ быть произведенъ расходъ11 (ст. 17), „потребностями военнаго времени и особыми приготовленіяміц пред- шествующими войнѣ11 (ст. 18, а также ст. 117 основ, зак.) могутъ быть разрѣшаемы въ порядкѣ управленія, т. e. внѣ всякаго участія народныхъ представителей. Тѣмъ же путемъ разрѣшаются и государственные займы для покрытія расходовъ, вызванныхъ войной, а также неутвержденіемъ къ сроку государственной росписи (ст. 118 основ, зак.). Наконецъ, законъ предусматриваетъ возможность такого положенія, когда государственная роспись не будетъ утверждена къ началу

смѣтнаго періода. Въ такомъ случаѣ продолжаетъ оставаться въ силѣ роспись предыдущаго года съ тѣми лишь измѣненіями, которыя произведены въ ней изданными послѣ ея утвержденія узаконеніями. Въ распоряженіе отдѣльныхъ министерствъ постепенно открываются по постановленіямъ совѣта министровъ кредиты, не превышающіе, однако, въ мѣсяцъ одной двѣнадцатой части общагопоросписи итога расходовъ (ст. 14, а также 116 основ, зак.) *).

И тѣмъ не менѣе, несмотря на всю шаткость и ограниченность русскаго бюджетнаго права, несмотря на то, что значительная часть.бюджета изъята изъ подъ дѣйствительнаго контроля со стороны народнаго представительства, существующія полномочія даютъ ему возможность извѣстнаго вліянія на административную дѣятельность государства, заставляютъ министровъ въ той или иной степени сообразоваться съ тѣми взглядами, которые въ немъ проводятся.

ІІалатамъпредоставлены также и другія средства контроля надъ дѣятельностью органовъ управленія. Ст. 108 осн. зак. надѣляетъ государственную думу и государственный совѣтъ правомъ „обращатьсякъМинистрамъи Главноуправляющимъ отдѣльными частями, подчиненнымъ по закону Правительствующему Сенату, съ запросами по поводу такихъ, послѣдовавшихъ съ ихъ стороны или подвѣдомственныхъ имъ лицъ и установленій, дѣйствій, кои представляются незаконными" 2). Запросы могутъ быть предъявлены какъ по поводу собственныхъ дѣйствій министровъ, а также подчиненныхъ имъ лицъ и установленій, предпринятыхъ ими на основаніи 122 ст. основ, законовъ, такъ и по поводу скрѣпленныхъ ими въ силу 24 ст. тѣхъ же законовъ актовъ монарха, которые должны „соотвѣтствовать законамъ“ (ст. 11

х) М. И. Фридманъ на основаніи изученія мотивовъ къ ст. 116 основ, зак. утверждаетъ, что она приложима лишь тогда, когда разсмотрѣніе бюджета запоздаетъ, и совершенно исключаетъ возможность обращенія къ ней въ другихъ случаяхъ, напр., при отказѣ народнаго представительства вотировать бюджетъ, при невнесеніи бюджета правительствомъ на обсужденіе палатъ за отсутствіемъ послѣднихъ (роспись на 1907 г.) и т. д. См. его ст. „Наше законодательство и бюджетъ" въ прил. къ кн. Штурма. Бюджетъ, стр. 582 сл.. 593 сл.

2) Право интерпелляцій регламентировано подробнѣе ст. 33, 58—60 учрежд. госуд. думы и ст. 57—59 учрежд. государ. совѣта.

основ, зак.) 1J. И если дума или совѣтъ „большинствомъ двухъ третей ея членовъ не признаетъ возможнымъ удовлетвориться сообщеніемъ Министра или Главноуправляю- щаго отдѣльною частью.то дѣліх представляется Предсѣдателемъ Государственнаго Совѣта на Высочайшее благовоззрѣніе" (ст. 60 учрежд. госуд. думы и 59 учрежд госуд. сов.).

Запросы могутъ касаться только незакономѣрныхъ дѣйствій органовъ управленія. Ho представительныя учрежденія не могутъ довольствоваться такимъ положеніемъ, они стремятся подчинить своему контролю и такія дѣянія правительства, которыя будучи вполнѣ законными, являются въ то же самое время нецѣлесообразными, не отвѣчающими тѣмъ политическимъ тенденціямъ, которыя въ нихъ господствуютъ. Этой цѣли служитъ ст. 40 учрежд. госуд. думы, на основаніи которой дума можетъ „обращаться къ Министрамъ и Главноуправляющимъ отдѣльными частями за разъясненіями, непосредственно касающимися разсматриваемыхъ ею дѣлъ". Причемъ'практика расширяетъ пониманіе этой статьи и истолковываетъ ее въ томъ смыслѣ, что „разъясненія" могутъ- быть требуемы по поводу всѣхъ вообще дѣлъ, иадающихъ въ компетенцію государственной думы, а не только тѣхъ, которыя ею въ данный моментъ разсматриваются 2).

‘) См. выше, стр. 113—115.—Проф. Н. И. Паліенко, анализируя русскіе основные законы, утверждаетъ, что они „проводятъ правило о подчиненіи законамъ не только актовъ органовъ подчиненнаго управленія, но и правительственныхъ актовъ главы государства, актовъ верховнаго управленія". Основные законы и форма правленія въ Россіи. 1910, стр. 61, а также сл.

2) См. интересныя данныя изъ ’ практики примѣненія ст. 40 у Б Линдау. Запросы и вопросы въ государственной думѣ Журналъ Мин. Юст. 1910, 6, стр. 189 сл.