МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. ІСТОРІЯ ТА СУЧАСНИЙ СТАН

Тарас Шамайда, депутат Київської міської Ради

Місцеве самоврядування жителів міст та сіл має на українських землях глибоке історичне коріння. Загальна тривалість демократичного досвіду врядування в українських містах та селах цілком співмірна з тривалістю самоврядування у Західній Європі і, звичайно, перевищує тривалість самоврядування у США.

Уже 26 століть тому на берегах Чорного й Азовського морів з'явилися грецькі міста-держави - Херсонес, Ольвія, Пантикапей, Тіра та інші. Давньогрецька політична система, де кожний поліс був одночасно державою, сприяла формуванню у їх мешканців почуття спільної відповідальності за свою долю. Громадяни причорноморських міст брали безпосередню участь у міському управлінні. Найвищим органом самоврядування були народні збори, де право голосу мав кожен городянин, за винятком рабів, жінок та іноземців. Збори обирали Раду, обиралися також (як правило, щорічно) архонти, стратеги, жреці та інші керівники громади. Ці міста, яких у 6-4 століттях до нашої ери на території сучасної України було кілька десятків, були першими самоврядними міськими громадами на нашій землі. І хоч протягом віків причорноморські міста втратили свій

суверенітет, потрапивши під владу Риму, а потім Візантії, традиції рабовласницької демократії залишили слід у житті їхніх північних сусідів - предків сучасних українців.

Київська Русь як величезна держава потребувала сильної центральної влади, і самоврядування в містах обмежувалося вічем, яке збиралося нерегулярно і мало переважно дорадчий характер. Сильнішою була традиція самоврядування в сільській громаді, але в міру зміцнення давньоруської, а пізніше литовської та польської держави вона все менше могла протистояти князівській чи королівській владі.

Надання широких самоврядних прав українським містам пов'язане з магдебурзьким, або "німецьким", правом, яке надавало містам можливість самостійно вирішувати питання міського життя, без прямого втручання королів, князів чи феодалів. Уперше запроваджене в XIII столітті у німецькому місті Магдебурзі, це право швидко здобуло популярність серед міських громад різних європейських держав. В Україні першим містом, що отримало магдебурзьке право, був Володимир-Волинський (1324 рік). Потім його здобули Львів (1352), Кам'янець-Подільський (1374), Луцьк (1432), Житомир (1444), Київ (1499) та деякі інші міста.

В Україні магдебурзьке право, як правило, надавалося шляхом затвердження привілеїв грамотою великого князя литовського або польського короля. Пізніше ці привілеї не раз підтверджувалися королівськими документами, а в XVII-XVIII століттях - документами українських гетьманів та російських царів.

Магдебурзьке право визначало діяльність міської ради та судових органів, питання власності в місті (в тому числі на землю), покарання за різні види злочинів, правила оподаткування й торгівлі, діяльність ремісничих і купецьких об'єднань та інші питання міського життя.

Структура органів самоврядування була найрозвинутішою в так званих магістратських містах. До останніх належав, наприклад, Київ, де діяла рада з бургомістром (орган представницької та адміністративної влади) та лава з війтом (орган судової влади). Загалом рівень самостійності українських міст у Великому князівстві Литовському був вищим, ніж у Польському королівстві, а після об'єднання цих двох держав і встановлення польської влади в усіх українських містах вони зазнали певних утисків і були обкладені додатковими податками.

Багатьом містам вдалося відвоювати втрачені позиції вже в перші роки Визвольної війни 1648-56 років. Однак у XVII ст. Лівобережна, а в XVIII ст.

Ще одним специфічним чинником демократизації життя в Україні було козацтво. Від самого початку влада в Запорізькій Січі була виборною і підзвітною козацькій громаді. Ці демократичні принципи були закладені і в адміністративний устрій Гетьманської України, який

I

проіснував з 1648 по 1768 рік, а також відображені в Конституції Пилипа Орлика (1710). Однак ті міста з магдебурзьким правом, які у XVIII ст. опинилися в складі Гетьманщини, потрапили в складне становище, оскільки в них змагалися за домінування одразу три основних сили -міське самоврядування, козацька адміністрація та адміністрація московського царя.

Кінець XVIII ст. ознаменувався розгромом Москвою основних державницьких та демократичних інституцій в Україні - у 1768 році ліквідовано гетьманство, у 1775 р. - знищено Запорізьку Січ, а у 1781-85 pp. - запроваджено губернську систему управління. Незважаючи на це, магдебурзьке право (у зменшеному форматі) проіснувало в Україні ще тривалий час, аж до його повної ліквідації в першій половині XIX ст. В українських містах була запроваджена російська модель місцевого

самоврядування (дума й управа, які мали переважно дорадчий характер).

У Галичині, Буковині та на Закарпатті дев'ятнадцяте століття, навпаки, пов'язане з процесами демократизації, в тому числі з розвитком самоврядування. "Весна народів" 1848 р. і прийнята цього ж року Конституція Австро-Угорщини забезпечили можливість демократичних виборів органів як міського, так і регіонального самоврядування.

У Росії міські думи підпорядковувались губернаторам, які, в свою чергу призначалися з Петербурга. Навіть прийнятий у час революційних подій 1906 року конституційний закон залишав за губернатором та міністром внутрішніх справ затвердження важливих думських рішень.

Докорінно змінила ситуацію Українська революція 1917-21 років.

Проте найбільш легітимним можна вважати третій вид самоврядних органів - міські думи, запроваджені законом Тимчасового уряду влітку 1917 року. Вперше всі громадяни отримали право участі у прямих виборах, які відбувалися за пропорційною системою. У Києві, наприклад, за 125 мандатів у міській думі змагалися 18 партійних списків, а потрапили до думи представники 11-ти з них. Перемогу на виборах у Києві здобув блок російських та єврейських партій (меншовики, есери, "Бунд"), який отримав 35% місць. Український соціалістичний блок, який домінував у Центральній Раді, на виборах у Київську думу посів лише друге місце (20%), більшовики отримали менше 6% і вважали це значним успіхом. Такі підсумки виборів у Києві та інших містах відобразили як той факт, що українці становили в містах

10

меншість (у Києві - 35-40%), так і низьку популярність лівоекстремістських організацій. Такі настрої виборців загалом підтвердили і вибори до Всеросійських установчих зборів восени 1917 року. Конституція Української Народної Республіки 1918 року гарантувала право на самоврядування та на прямі вибори, однак переворот 29 квітня 1918 року і встановлення гетьманату призвели до згортання самоврядування. Восени 1918 року гетьман Павло Скоропадський практично відновив дію в Україні російського закону 1906 року і скасував загальні прямі вибори органів місцевого самоврядування.

Повстання у грудні 1918 р. призвело до відмови гетьмана від влади й відновлення Української Народної Республіки. Директорія застосувала класовий підхід до формування представницьких органів самоврядування, коли обирати й бути обраними до рад мали право лише робітники, селяни і "трудова інтелігенція". Формуванню таких рад завадили інтенсивні бойові дії, які у 1919-20 роках охоплювали всю територію України.

Окупація більшості українських земель більшовицькою Росією дозволила у 1920-21 роках створити на всій захопленій території ради робітничих, солдатських та селянських депутатів, які повністю контролювалися комуністами. Згідно з Конституцією УСРР, прийнятою у Харкові ще в 1919 p., депутати рад обиралися на зборах трудових колективів, профспілок тощо терміном спочатку на кілька місяців, а потім на один рік. Конституція УРСР

11

1937 року формально відновила місцеве самоврядування, скасувавши класовий принцип виборів і запровадивши прямі загальні вибори за мажоритарною системою.

Однак в умовах комуністичного тоталітаризму Ради на довгі роки стали лише ширмою для структур КПРС, які фактично були повновладними господарями країни. Крім того, комуністична Рада навіть формально не мала повноважень, які належали до її виключної компетенції. Існувала так звана радянська вертикаль, коли районна Рада могла скасувати будь-яке рішення сільської, обласна Рада - рішення районної і так далі.

У Західних областях України, які після 1920 року перебували в складі Польщі, Чехословаччини та Румунії, самоврядування функціонувало згідно з законами цих країн. У 1939-40 роках ці території були розділені між СРСР та Угорщиною, а в 1941 р. майже вся Україна була окупована німецькими військами. Упродовж німецької окупації роль органів самоврядування відігравали міські управи, які створювалися явочним порядком українською громадськістю. Незважаючи на величезну залежність від окупаційної влади, самоврядні органи намагалися відстоювати права українського населення та розвивати гуманітарну сферу, що нерідко призводило до конфліктів з нацистами.

Із закінченням Другої світової війни і проведенням "виборів" 1947 року на всій території України відновлено радянську систему, яка з прийняттям Конституції УРСР 1978 року зазнала лише незначних змін. Україна ніколи в

12

своїй історії' не мала менше реального місцевого самоврядування, ніж у період більшовицького правління. І лише підвищення громадської активності в кінці 1980-х років дало поштовх відродженню самоврядування.

Перші демократичні вибори органів місцевої влади відбулися в березні 1990 року за системою абсолютної більшості. Для того, щоб вибори в певному одномандатному окрузі відбулися, необхідна була участь у голосуванні не менше 50% виборців цього округу. Перемагав кандидат, який отримував понад 50% голосів тих, хто взяв участь у голосуванні. Якщо ніхто 50% не набирав (а таке траплялося в більшості округів), через два тижні відбувався другий тур виборів. І знову необхідною умовою була явка на дільниці понад половину виборців і 50% голосів "за". З іншого боку, вибори трактувалися як право, а не як обов'язок виборців, тому в значній частині округів на дільниці прийшло недостатньо людей і ці округи залишилися без депутатів.

Право висування кандидатів у депутати місцевих рад мали КПРС, зареєстровані радянською владою громадські організації, трудові колективи підприємств та установ, збори виборців за місцем проживання. Опозиційні сили, такі як Народний Рух, права висунення кандидатів не мали, тому опозиції доводилося шукати опосередковані способи участі у виборах. Незважаючи на це, КПРС зазнала тотальної поразки на виборах у Західній Україні, і навіть у Київській міській раді не змогла сформувати контрольованої більшості. Таким чином, до влади в багатьох радах на законних підставах прийшли антикомуністи, та й висуванці КПРС, обійнявши керівні

13

посади в новообраних радах, зрозуміли, що саме вони, а не керівники парткомів, можуть отримати реальну владу. Голів рад усіх рівнів у 1990 р. обирали депутати цих рад. Депутати формували і виконавчий комітет, який здійснював виконавчу владу на відповідній території. У кінці 1990 року посади голови ради та голови виконкому були об'єднані в одну. Ради, які раніше були лише ширмою для КПРС, крок за кроком відбирали владу у територіальних парткомів. Цей процес став незворотним з проголошенням у 1991 році незалежності України та забороною комуністичної партії.

Проте вже в 1992 році намітилася тенденція, яка стала домінуючою в діях державної влади. Оговтавшись, колишня комуністична номенклатура вирішила відновити під іншою вивіскою партійну виконавчу вертикаль. У квітні 1992 року Президент Леонід Кравчук видав указ, яким визначив правонаступниками виконкомів місцевих рад відповідні державні адміністрації, дарма що такий орган не був передбачений законами. Упродовж наступних років законодавці та місцеві ради намагалися відвоювати втрачені позиції. До 1994 року це завдання вони виконали, встановивши, що після найближчих виборів органів самоврядування президентська вертикаль ліквідовується.

Виборчий закон 1994 року вперше в українській історії передбачав прямі вибори голів рад усіх рівнів - обласних, міських, районних, селищних та сільських. Чисельність депутатів у радах було скорочено в кілька разів. Для перемоги на виборах кандидату в депутати тепер достатньо було посісти перше місце і здобути 10, а не 50 відсотків голосів. Тому вибори депутатів відбулися

14

переважно в один тур. Кандидати на посаду голів рад повинні були отримати більше половини голосів виборців, і вибори голів відбулися переважно в два тури. Висувати кандидатів могли політичні партії, громадські організації, трудові колективи та збори виборців за місцем проживання.

Головним недоліком закону було збереження п'ятдесятивідсоткового бар'єра явки виборців на дільниці, через що багато округів знову залишилися порожніми. Прямі вибори голів також викликали значні проблеми в тих радах, де голова і депутатська більшість належали до різних політичних таборів. Рада могла усунути голову лише за порушення законів, до того ж лише 2/3 голосів, що було досить складно. Однією з арен протистояння стала й Київська міська рада, робота якої в 1994-96 роках була паралізована через боротьбу між правою депутатською більшістю і лівим міським головою Леонідом Косаківським. Конфлікт було розв'язано лише після усунення голови з посади 2/3 голосів депутатів.

Прямі вибори голів рад і створення очолюваних цими головами виконавчих комітетів у 1994 р. зробили місцеве самоврядування сильним, як ніколи. Однак обраний того ж року президентом Леонід Кучма продовжив лінію свого попередника на підміну виконавчих органів самоврядування державними структурами. Уже в серпні 1994 року Президент видав указ "Про забезпечення керівництва структурами державної виконавчої влади на місцях", яким підпорядковував собі виконавчі органи обласних та районних рад. В умовах відсутності Конституції незалежної України відбувалося постійне

15

перетягування каната між Президентом та урядом з одного боку і місцевим самоврядуванням - з другого. Державна вертикаль, встановлена президентськими указами, була в 1996 році закріплена в Конституції України.

Основний Закон визначив, що "місцеве самоврядування є правом територіальної громади жителів села, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України". Місцеве самоврядування здійснюється громадами як безпосередньо, так і через ради. На рівні територіальної громади Конституція не передбачає функціонування державної виконавчої влади. Натомість у районах та областях, а також містах Києві та Севастополі саме державні адміністрації стають органами виконавчої влади, значно звужуючи поле діяльності самоврядних органів. Громаду, згідно з Основним Законом, очолює сільський, селищний або міський голова, який обирається прямими виборами й очолює раду та її виконавчий орган. Посад голів району та області немає. Є лише голови відповідних рад, які обираються депутатами цих рад.

У розвиток цих та інших положень Конституції Верхо­вна Рада ухвалила в 1997 році Закон "Про місцеве само­врядування", в якому досить детально виписані повно­важення місцевих органів та процедури, пов'язані з їх здійсненням. Закон визначає, що у виключній компетенції сільської, селищної та міської рад є розпорядження комунальним майном, формування бюджету та програми соціально-економічного розвитку, встановлення місцевих податків, вирішення питань земельних відносин тощо.

16

Новий закон про місцеві вибори, за яким відбулися вибори депутатів та голів у березні 1998 p., передбачав обрання органів самоврядування в один тур за мажоритарною системою (щоправда, Верховна Рада прийняла пропорційно-мажоритарну систему для обласних центрів, Києва та Севастополя, але Президент Кучма наклав вето на законопроект, і парламент не зміг його подолати). Допускалося висунення кандидатів партіями, громадськими організаціями, а також самовисунення. Конституційний Суд зняв обмеження на місце проживання кандидатів, визначивши, що будь-який громадянин може балотуватися в будь-яку раду в Україні. Балотування до кількох місцевих рад одночасно заборонялося. Обраним вважався кандидат у депутати чи на посаду сільського, селищного та міського голови, який посів перше місце (незалежно від відсотка голосів і кількості людей, які прийшли на вибори).

Для виборів у районні та обласні ради запроваджено багатомандатні мажоритарні округи. Кожний район чи велике місто представлені в обласній раді однаковою кількістю депутатів. Так само однаково представлені в районній раді всі територіальні громади. Така система призвела до нечуваної дискримінації міських жителів. Адже, наприклад, місто Харків має в Харківській обласній раді стільки ж депутатів, скільки й маленький сільський район, хоч у Харкові мешкає більше половини всіх жителів області. Не дивно, що в більшості районів та областей у 1998р. влада остаточно перейшла до рук сільськогосподарського, а простіше кажучи, колгоспного лобі.

17 лл:--,

Прийняття в 1999 році Закону "Про столицю України -місто-герой Київ" зробило можливим проведення прямих виборів міського голови, який, згідно з цим законом, очолює також раду та міську державну адміністрацію. Попри всю риторику цього закону про підтримку Києва як столичного міста, головною його тезою є підміна виконавчих органів самоврядування потужною міською державною адміністрацією, підпорядкованою Президенту. Перемога на виборах 1999 року Олександра Омельченка та його нормальна взаємодія з міською радою поки що знімає деякі проблеми, закладені законом, але в майбутньому ці проблеми можуть виявитися з усією гостротою.

Ще чекає прийняття окремого закону місто Севастополь, однак можна прогнозувати, що повториться історія з законом про Київ: Президент накладе вето на будь-який варіант, що передбачатиме створення повноцінного міського виконкому і звуження повноважень держадміністрації.

Крім величезного впливу на самоврядування державних виконавчих органів (поєднаного зі зручною для цих органів мажоритарною виборчою системою) значною проблемою є фінансова несамостійність територіальних громад. Гарантована їм законодавством фінансова незалежність залишається поки що на папері. Перелік місцевих податків і зборів зроблено так, що вони становлять лише 2-4% доходів місцевих бюджетів. А стабільні частки від загальнодержавних податків за місцевими бюджетами не закріплені. На практиці Верховна Рада щороку наново ділить кошти між областями, області

18

- між районами, а райони - між селами. Така система зводить місцеве самоврядування нанівець.

Важливою політичною проблемою місцевого самоврядування є традиції комуністичної системи, закритість більшості інформації для громадськості, непрозорий поділ бюджетних коштів між виконавцями замовлень, неприязнь до приватного сектору і до недержавних організацій узагалі, відсутність майже в усіх радах більшості та опозиції, а отже неможливість визначити політичну відповідальність конкретних сил за адміністрування на тій чи іншій території. Ситуацію могло б дещо покращити запровадження пропорційної чи змішаної систем місцевих виборів. Прийнятий у липні 2001 року в першому читанні законопроект передбачає змішану систему виборів для всіх областей і районів, а також для 169 найбільших міст. Однак, якщо закон і буде прийнятий у цілому, на нього скоріше за все чекає традиційне президентське вето.

Окремо слід відзначити пасивність місцевих влад у відстоюванні інтересів самоврядування перед державними органами. Це пояснюється насамперед уже згаданим впливом державної вертикалі на керівників міст і надіями виторгувати додаткові крихти для свого міста чи села, не міняючи самої непродуктивної системи. Через це лобі місцевого самоврядування вкрай слабке, хоча підтримка населенням самоврядування набагато вища, ніж підтримка незрозумілих для більшості виборців дій парламенту та Президента. Якщо на початку 1990-х років активно діяла Асоціація демократичних рад і демократичних блоків у радах, то з часом її вплив значно зменшився, а незначний

19

вплив Асоціації міст на державну політику аж ніяк не порівнюваний з її потенційними можливостями.

Таким чином, українське самоврядування пройшло великий історичний шлях і цілком властиве нашій ментальності та політичний традиції. Разом з тим у період комуністичної диктатури реальне самоврядування було практично скасовано. Становлення органів самоврядування в незалежній Україні відбувається в умовах постійної боротьби з посткомуністичною номенклатурою, яка опанувала державну вертикаль і не хоче зміцнення виборної влади. Від політичної волі громадян України та їхніх представників в органах влади залежить вибір подальшого шляху розвитку. Це може бути, наприклад, шлях Білорусі, де самоврядування замінено державними органами, населення відіграє роль статистів, а всіма гілками влади реально керує президент. Натомість інші наші сусіди, такі як Польща, демонструють зразки поступового зміцнення місцевого самоврядування і ліквідації зайвих державних структур. Саме другий шлях міг би стати одним із складників нашого повернення до нормального життя, до законності, свободи і здорового глузду, до тих принципів, які панують на європейському континенті.