Оскарження відмови суб’єкту господарювання надати інформацію

У 2011 році ЕПЛ звернулася із запитом до приватного підприємства із проханням надати документи, на підставі яких підприємство отримало дозвіл на викиди в атмосферне повітря, а також сам дозвіл.

ЕПЛ у господарському процесі програла у першій та апеляційній інстанції. Натомість Вищий господарський суд України, розглянувши справу, побачив помилковість рішень нижчестоя- щих судів, що полягали саме у непоширенні на спірні правовідносини положень цього закону.

У новому розгляді суд першої, а потім і апеляційної інстанції визнали обов’язок приватного підприємства надавати на запит документи, що містять екологічну інформацію. Із рішенням суду першої інстанції за результатами нового розгляду, що набрало законної сили, можна ознайомитися за посиланням.^[78]

Звернемо увагу читачів на режими доступу до публічної інформації. Попри те, що ЗУ «Про доступ до публічної інформації» та ЗУ «Про інформацію» встановлює загальне правило про відкритість публічної інформації, вони передбачають і можливість виключень із цього правила. Разом з тим, такі виключення можуть встановлюватися виключно законами України. Наприклад, такими кодексами: Кримінально-процесуальним; Податковим та Сімейним, а також законами України «Про державну таємницю», «Про адвокатуру», «Про нотаріат», «Про банки і банківську діяльність», тими ж «Про доступ до публічної інформації» та «Про інформацію», та ін. Таким чином, загальний масив публічної інформації за режимом доступу є відкритим, а кожен випадок відмови у задоволенні запиту з підстав віднесення запитуваної інформації до ін-

формації із обмеженим доступом повинен бути належно обґрунтований із посиланням на відповідний закон. Детальніше про визначення, приклади, суб’єкти віднесення та правовий режим інформації із обмеженим доступом (таємну, службовута конфіденційну) див.

Оскарження протиправних дій по віднесенню екологічної інформації до конфіденційної, якій надається гриф «Для службового користування» в Мінприроди України

У 2010 році ЕкоПраво-Київ та КЕКЦ, ознайомившись із ЕІереліком конфіденційної інформації,якій надається гриф «Для службового користування» в Мінприроди України ^8и, оскаржили частину норм до Окружного адміністративного суду міста Києва. Справа в тому, що відповідачем (Мінприроди України) було протиправно віднесено до конфіденційної, зокрема, відомості щодо боротьби з контрабандою зразків дикої фауни і флори, озоноруйнівних речовин (п. 10), регулювання екологічних питань на транскордонних річках України (басейн Дунаю,

Західного Бугу, Сіверського Дінця), в тому числі з країнами Європейського Союзу(п. 11).

ЕІостановою Окружного адмінсуду міста Києва від 05.08.2010 p. позов було задоволено повністю.

B тексті рішення суду, зокрема, зазначено, що Мінприроди України під час розробки та прийняття вийшло за межі наданих йому повноважень, що в свою чергу є порушенням норм чинного законодавства та міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана ВРУ та що все це призвело до обмеження права позивачів на доступ до екологічної інформації^{[79] [80]. Рішення}

суду апеляційної^[81] та касаційної^[82] інстанцій у цій справі підтвердили правомірність цих висновків суду. Після рішення суду першої інстанції, Мінприроди України видало наказ «Про внесення змін до Переліку конфіденційної інформації, якій надається гриф «Для службового користування»^[83], на цей час діє нове положення^[84].

Незалежно від виду інформації із обмеженим доступом таке обмеження можливо виключно заумови виконання трьохумов так званого трискладового тесту, закріпленого у ч. 2 ст. 6 Закону. Закон гласить, що обмеження доступу до інформації може здійснюватися відповідно до закону виключно за умови дотримання сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважав суспільний інтерес в її отриманні.

Таким чином, кожен розпорядник, який обмежув доступ до певної інформації чи відмовляв у наданні її на запит з підстав обмеження доступу, повинен бути готовим у судовому процесі обґрунтувати,

1) який саме із охоронюваних законом інтересів покликане захистити обмеження доступу до такої інформації, 2) факт заподіяння розголошенням інформації саме істотної (а не мнимою чи незначної) шкоди такому інтересу, 3) що шкода для охоронюваного інтересу від оприлюднення такої інформації буде більшої за суспільний інтерес в її отриманні.

Варто зазначити, що такий тест повинен застосовуватися розпорядником кожного разупри отриманні чергового запиту щодо тої самої інформації чи документа, адже підстави для обмеження доступу може із плином часу перестати існувати. Саме для цього даний Закон передбачав правило, за яким ця інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо немає законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації, які існували раніше (ч. 4 ст. 6 Закону). Крім того, Закон також чітко передбачав, що інформація з обмеженим доступом має надаватися розпорядником інформації, якщо він правомірно оприлюднив її раніше (ч. 3 ст. 6 Закону).

Положення закону про режими доступу до інформації не мають практичного значення для окреслення обов’язків суб’єктів господарювання, адже останні є розпорядниками виключно стосовно суспільно необхідної інформації, доступ до якої не може бути обмежений. Інформація про стан довкілля є одним із видів суспільно необхідної інформації і закон чітко встановлює, що така інформація не підлягає жодному обмеженню у доступі (така інформація не може бути віднесена до таємної, службової чи конфіденційної інформації), крім інформації про місце розміщення військових об’єктів (ч. 3 ст. 13 ЗУ «Про інформацію»).

Таким чином, уся екологічна інформація, якою володіють суб’єкти господарювання, є відкритою, тобто повинна надаватися за запитами фізичним і юридичним особам.

Схема 5. Види інформації за режимом доступу

Суб’єктами прийняття рішення про віднесення певної інформації до таємної є: 1) до державної таємниці - відповідні уповноважені органи державної влади, 2) до банківської - фінансові установи, до професійної - судді, нотаріуси, адвокати, і т д.

Як вже зазначалося вище, суб’єкти господарювання вважаються розпорядниками інформації в розумінні закону лише в частині суспільно необхідної інформації, власне в силу конституційної заборони усім суб’єктам засекречувати таку інформацію. Більше того, закон містить чітку заборону відносити екологічну інформацію до конфіденційної (ч. 1 ст. 7 ЗУ «Про доступ до публічної інформації»). Разом з тим часто буває, що документи суб’єктів господарювання, які містять екологічну інформацію, одночасно вміщують і певні відомості, обмежити доступ до яких такий суб’єкт господарювання має усі законні підстави.

Зупинимося на співвідношенні інформації та документа. Варто пам’ятати, що інформація - це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді, а документ - це лише матеріальний носій, що містить інформацію, основними функціями якого є її збереження та передавання у часі та просторі. Закон встановлює, що обмеженню в доступі підлягає інформація, а не документ. А, отже, запитувачі мають право отримувати копії фактичних документів. Таким чином, незаконною є практика переписування деякими розпорядниками (особливо часто це спостерігається при запитуванні документів у контролюючих органів: актів перевірок, протоколів про притягнення до адміністративної відповідальності, постанов про накладення адміністративних стягнень) у лист-відповідь змісту запитуваних документів, замість надання безпосередньо копій таких документів. Надання доступу до інформації (переписування змісту документа у лист) із одночасним обмеженням у доступі до документа - матеріального носія такої інформації, з точки зору закону, є безпідставним і протизаконним. 3 тих самих причин незаконними є і пропозиції лише ознайомитися із документами безпосередньо у приміщенні розпорядника при відмові надати копії таких документів (спостерігається щодо дозвільних документів).

Якщо ж певний документ містить і відкриту інформацію, і інформацію із обмеженим доступом, закон передбачав, що у такому випадку для ознайомлення надається інформація з цього документа, доступ до якої необмежений. Ha практиці це здійснюється шляхом ретушування тексту документа, який містить інформацію із обмеженим доступом, а решта документауйого первинній формі надається запитувачу. Наприклад, надання проектних і дозвільних документів про військові об’єкти, які здійснюють вплив на довкілля, відбувається шляхом вилучення із текстів таких документів інформації про місце розташування таких об’єктів, якщо такі відомості у встановленому законодавством порядку були віднесені до державної таємниці чи службової інформації.

Законами України також встановлені певні види інформації за змістом, доступ до яких не може бути обмежений (див. схему 7).

Схема 7. Безумовно відкрита інформація

Окремо варто виділити інформацію про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно (ч. 5 ст. 6 ЗУ «Про доступ до публічної інформації») - до такої інформації застосовується «скорочений» трискладовий тест, оскільки доступ до такої інформації обмежений бути може, але виключно в інтересах національної безпеки, оборони, розслідування чи запобігання злочину.

Окремо зупинимося на інформації, що становить суспільний інтерес. Інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація) — це інформація, яка є предметом суспільного інтересу, і право громадськості знати цю інформацію переважав потенційну шкоду від її поширення. Предметом суспільного інтересу вважається інформація, яка свідчить про загро- ЗУ державному суверенітету, територіальній цілісності України, забезпечує реалізацію конституційних прав, свобод і обов’язків, свідчить про можливість порушення прав людини, введення громадськості в оману, шкідливі екологічні та інші негативні наслідки діяльності (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб тощо (ст. 29 ЗУ «Про інформацію»). Як видно із цієї норми, закон досить широко визначає сфери суспільного інтересу. Також він не обмежує види інформації, що становить предмет суспільного інтересу, разом з тим, деякі із них чітко перераховує (див. схему 19).

Схема 19. Інформація, що становить суспільний інтерес

Саме суспільною необхідністю цих видів інформації обумовлено покладення обов’язків із забезпечення доступу до такої інформації в порядку ЗУ «Про доступ до публічної інформації» не лише на СВП, але й на приватних суб’єктів.

Віднесення інформації до суспільно необхідної є визначальним у зв’язку із таким:

1. Визнання інформації суспільно необхідною знімав обмеження у доступі до інформації.

2. Визнання інформації суспільно необхідною гарантує надання такої інформації безкоштовно незалежно від об’єму.

3. Встановлення суспільної важливості поширеної інформації виключає відповідальність або тягне за собою звільнення від юридичної відповідальності посадової особи за поширення інформації із обмеженим доступом.

Інформація про стан довкілля. Відповідно до ст. 50 Конституції України кожному гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, а також право на її поширення. Така інформація ніким не може бути засекречена. Інформація про стан довкілля є суспільно-важливою інформацію, а тому надавати її за запитами зобов’язані усі розпорядники, які володіють такою інформацією, і СВП, і суб’єкти господарювання. Така інформація повинна надаватися безкоштовно навіть в разі необхідності виготовлення копій понад 10 сторінок. Інформація про стан довкілля, крім інформації про місце розташування військових об’єктів, не може бути віднесена до інформації з обмеженим доступом (ч. 3 ст. 13 ЗУ «Про інформацію»).

Законодавство України на сьогоднішній день оперує кількома тотожними термінами — інформація про стан довкілля, інформація про стан навколишнього природного середовища та екологічна інформація. Разом з тим законодавчі визначення цих термінів дещо відрізняються: в деяких випадках визначення не охоплюють певні види екологічної інформації, певні визначення є більш детальні ніж інші (див. схему 20). B умовах розбіжності визначень, вміщених у двох законах та Оргуській конвенції, рекомендовано застосовувати визначене вміщене саме у даній Конвенції, адже положення міжнародних договорів, ратифікованих Україною, мають вищу юридичну силу порівняно із законами України, в разі наявності розбіжностей між їхніми нормами.

Схема 20. Нормативно-правове визначення екологічної інформації

Відмова у наданні інформації (підстави правомірної відмови), інші порушення. Які ж дії розпорядника публічної інформації є неправомірними і відповідно можуть бути оскаржені у судовому порядку? Найчастіше запитувачі інформації оскаржують випадки незаконної відмови у наданні запитуваного документа чи інформації, тобто йдеться про ситуацію, коли ви в передбачений законом строк отримуєте відповідь від розпорядника, але розпорядник письмово відмовляв Вам у задоволенні запиту, а Ви вважаєте таку відмови незаконною. Разом із тим Закон дозволяє оскаржувати у судовому порядку й інші порушення у сфері реалізації права на доступ до інформації. Найчастіші порушення показані у схемі 21.

Крім того, варто пам’ятати, що предметом оскарження може бути рішення, дія чи бездіяльність розпорядника інформації. Рішення - це правовий акт, що приймається СВП, тобто це офіційний документ, що приймається за встановленою процедурою та у визначеній формі для реалізації завдань і функцій такого суб’єкта згідно визначеної законом компетенції. Усі правові акти поділяються на НПА, тобто ті, що регулюють правові відносини у певній сфері (поширюються на невизначе- не коло осіб та діють у часі постійно), а також акти індивідуальної дії.