Правосуб'єктність об'єднаної територіальної громади

В наслідок реалізації політики добровільного об’єднання територі­альних громад сьогодні defacto існують два види територіальних громад. По-перше, це - сільські, селищні, міські громади, які утворилися раніше, та не ініціювали об’єднання з іншими територіальними громади.

Не зважаючи на те, що Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» закладаються нові концептуальні засади територі­альної організації місцевого самоврядування в Україні, ні в зазначеному Законі, ні в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» не ви­значаються поняття об’єднаних територіальних громад, їх статус і правосуб’єктність. Сстаття 5 Закону України «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні», у якій визначено систему місцевого самоврядування, не за­знала змін у зв’язку з прийняттям Закону України «Про добровільне об’єднання громадян». Крім того, відсутнє регулювання повноважень орга­нів місцевого самоврядування об’єднаних громад, які мали б бути розшире­ні у процесі децентралізації влади.

Не зважаючи на прогалини у правовому регулюванні статусу об’єднаних територіальних громад, на підставі комплексного тлумачення норм, що містяться у різних нормативно-правових актах, можна зазначити наступне:

1. Об’єднана територіальна громада є територіальним публічно-пра­вовим утворенням, яке не має статусу юридичної особи публічного права. Створення та припинення об’єднаної територіальної громади не потребує державної реєстрації. Порядок, умови та засади створення об’єднаної територіальної громади врегульовані Законом України «Про до­бровільне об’єднання громадян».

2. Об’єднана територіальна громада вважається утвореною:

- з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об’єднання територіальних громад, або

- з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільно­го об’єднання територіальних громад на місцевому референдумі.

При цьому рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад мають відповідати висновку Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації.

3. Об’єднана територіальна громада є єдиним, самостійним суб’єктом та обирає представницький орган - сільську, селищну, міську раду. Терито­ріальні громади, які об’єдналися, або приєдналися до об’єднаної територі­альної громади, втрачають самостійне значення. Повноваження їх органів припиняються. Органи місцевого самоврядування, які мають статус юри­дичних осіб, реорганізуються. У складі об’єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представниць­кий орган місцевого самоврядування.

4. На території об’єднаної територіальної громади утворюються старо- стинські округи (частина території, на якій розташовані один або декілька населених пунктів (сіл, селищ), крім адміністративного центру об’єднаної територіальної громади, визначена сільською, селищною, міською радою з метою забезпечення представництва інтересів жителів такого населеного пункту (населених пунктів) старостою). Староста є виборною посадовою особою місцевого самоврядування. Староста обирається жителями села, селища (сіл, селищ), розташованого на території відповідного старостин- ського округу, на основі загального, рівного, прямого виборчого права шля­хом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі (ст. 14-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

5. Об’єднані територіальні громади можуть бути міськими, селищни­ми та сільськими. Об’єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сіль­ською.

6. Об’єднана територіальна громада має найменування, яке, як прави­ло, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.

7. Правосуб’єктність об’єднаних територіальних громад виникає з моменту їх утворення. Об’єднана територіальна громада має різногалу- зеву правосуб’єктність. Вона не тільки здатна мати суб’єктивні права (право­здатність), але й здатна безпосередньо або через уповноважені органи на­бувати та здійснювати суб’єктивні права та виконувати обов’язки.

8. Об ’єднана територіальна громада можете бути учасником цивільних (ч.2 ст. 2 Цивільного кодексу України); земельних відносин (ст. 80 Земель­ного кодексу України); фінансових (п.2 ч.1 ст. 2 Бюджетного кодексу Украї­ни) та інших правовідносин.

Об’єднана територіальна громада є суб’єктом права комунальної влас­ності. Джерелами формування майна об’єднаної територіальної громади є:

- все майно територіальних громад, що об’єдналися (абз.1 ч.3 ст. 8 За­кону України «Про добровільне об’єднання громадян»);

- все майно спільної власності територіальних громад одного району у разі об’єднання всіх територіальних громад такого району (абз.2 ч.3 ст. 8 Закону України «Про добровільне об’єднання громадян»);

- все майно територіальної громади, що приєдналася до об’єднаної територіальної громади (абз.1 ч.3 ст. 8-3Закону України «Про добровільне об’єднання громадян»).

Зазначене майно переходить до об’єднаної територіальної громади у по­рядку правонаступництва.

9. Відповідно до п.2 ч.1 ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджети місцевого самоврядування - це бюджети територіальних громад сіл, їх об’єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах), бюджети об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспектив­ним планом формування територій громад. Відповідно до ч.10 ст. 8 Закону України «Про добровільне об’єднання громадян» бюджет об’єднаної тери­торіальної громади розробляється з урахуванням особливостей підготовки місцевих бюджетів, визначених бюджетним законодавством.

В об’єднаній територіальній громаді формуються нові органи місцевого самоврядування. Одночасно, утворення об’єднаної територіальної громади є підставою для припинення органів місцевого самоврядування, обраних територіальними громадами, що об’єдналися.

Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» від 26 листопада 2015 року № 835-VIII внесені зміни до статей 7, 8, 10 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних гро­мад», відповідно до яких припинення юридичних осіб - органів місцево­го самоврядування здійснюється шляхом реорганізації.

Реорганізація є одним із способів припинення юридичної особи, в ре­зультаті якого юридична особа припиняється, а її майно, права та обов’язки переходять у порядку правонаступництва до інших юридичних осіб. При­пинення юридичних осіб - органів місцевого самоврядування шляхом ре­організації забезпечує безперервність реалізації публічної влади на рівні місцевого самоврядування, перехід повноважень органів місцевого само­врядування територіальних громад, що об’єдналися (приєдналися), до ор­ганів новоствореної об’єднаної територіальної громади.

Загальні положення про припинення юридичних осіб, зокрема, шляхом реорганізації містяться у Цивільному кодексі України, Господарському ко­дексі України, Законі України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» № 755-IV від 15 травня 2003 року в редакції Закону № 835-VIII від 26 листопада 2015 року. Особливості припинення (реорганізації) юридичних осіб - органів місцево­го самоврядування у процесі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, регулюються спеціальним законодавством: Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад».

Метою закріплення у законодавстві спрощеної процедури реорганізації органів місцевого самоврядування є сприяння реалізації права територіаль­них громад на добровільне об’єднання у частині формування органів місце­вого самоврядування нових об’єднаних територіальних громад.

Процес реорганізації органів місцевого самоврядування територіальних громад, що об’єдналися, починається з часу проведення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради об’єднаної територіальної гро­мади та відповідного сільського, селищного, міського голови.

За Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних гро­мад» здійснюється реорганізація наступних органів місцевого самовряду­вання:

- сільських, селищних, міських рад територіальних громад, що об’єдналися, та розміщених поза адміністративним центром об’єднаної територіальної громади;

- виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад територіаль­них громад, що об’єдналися, та розміщених поза адміністративним центром об’єднаної територіальної громади;

- сільських, селищних рад територіальних громад, що приєдналися до об’єднаної територіальної громади;

- виконавчих комітетів сільських, селищних рад територіальних громад, що приєдналися до об’єднаної територіальної громади.

Після завершення реорганізації зазначені органи місцевого самовряду­вання припиняються.

Сільська, селищна, міська рада, розміщена в адміністративному центрі об’єднаної територіальної громади та відповідний виконавчий комітет не реорганізуються, а точніше - не припиняються. Ці юридичні особи є пра­вонаступниками прав та обов’язків відповідно місцевих рад та їх виконав­чих комітетів, що припинилися шляхом реорганізації.

Реорганізація сільських, селищних, міських рад територіальних громад, що об’єдналися, здійснюється з дня набуття повноважень сільською, селищ­ною, міською радою, обраною об’єднаною територіальною громадою. Ре­організація виконавчих комітетів відповідних сільських, селищних, міських рад здійснюється з дня затвердження сільською, селищною, міською радою, обраною об’єднаною територіальною громадою, персонального складу її виконавчого комітету. Реорганізація сільської, селищної ради територіальної громади, що приєдналась до об’єднаної територіальної громади, та її вико­навчого комітету здійснюється з дня припинення повноважень цієї сільської, селищної ради (ч.2 ст. 8-3 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад»).

Реорганізація органів місцевого самоврядування територіальних громад, що об’єдналися, відбувається шляхом їх приєднання до відповідних орга­нів місцевого самоврядування об’єднаної територіальної громади. Приєд­нання - це форма реорганізації юридичної особи, що передбачає припинен­ня однієї або більше юридичних осіб (правопопередників) з переданням усього їх майна (прав та обов’язків) та особистих немайнових прав до іншої юридичної особи (правонаступника), яка існувала до приєднання й продо­вжує існувати після приєднання. Створення нової юридичної особи внаслі­док приєднання не відбувається^[17].

Загальна процедура реорганізації юридичної особи складається з на­ступних етапів:

1 етап - ініціювання реорганізації юридичної особи;

2 етап - здійснення реорганізаційних заходів;

3 етап - складення та затвердження підсумкового документу реоргані­зації;

4 етап - державна реєстрація припинення та (або) створення юридичних осіб.

Реорганізація юридичних осіб - органів місцевого самоврядування у процесі добровільного об’єднання територіальних громад має певну спе­цифіку, яка проявляється на кожному етапі наступним чином:

1 етап - ініціювання реорганізації юридичної особи. За загальним правилом реорганізація юридичної особи здійснюються за рішенням його учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, а у випадках, передбачених законом, - за рішенням суду або відповідних органів державної влади (ч.1 ст. 106 ЦК України). У разі реор­ганізації юридичної особи - органу місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад»даний етап відсутній.

Реорганізація юридичних осіб - органів місцевого самоврядування від­бувається в силу закону у зв’язку із об’єднанням (приєднанням) територі­альних громад. Підставою реорганізації сільських, селищних, міських рад, обраних територіальними громадами, що об’єднуються є набуття повнова­жень сільською, селищною, міською радою, обраною об’єднаною територі­альною громадою. Підставою реорганізації відповідних виконавчих коміте­тів є затвердження сільською, селищною, міською радою, обраною об’єднаною територіальною громадою, персонального складу її виконавчо­го комітету. Підставою реорганізації сільської, селищної ради територіальної громади, що приєдналась до об’єднаної територіальної громади, та її вико­навчого комітету є припинення повноважень цієї сільської, селищної ради у зв’язку з офіційним оголошенням відповідною територіальною виборчою комісією на сесії сільської, селищної ради об’єднаної територіальної грома­ди рішення про підсумки додаткових виборів та визнання повноважень не менше половини депутатів від територіальної громади, що приєдналася, обраних на виборах до сільської, селищної ради об’єднаної територіальної громади.

Отже, органи місцевого самоврядування здійснюють ініціювання об’єднання територіальних громад, а не реорганізації органів місцевого самоврядування. Таким чином, сільські, селищні, міські ради не приймають рішення про припинення.

2 етап - здійснення реорганізаційних заходів, а саме:

а) повідомлення про припинення юридичної особи.

За загальним правилом учасники юридичної особи, суд або орган, що прийняв рішення про припинення юридичної особи, зобов’язані протягом трьох робочих днів з дати прийняття рішення письмово повідомити орган, що здійснює державну реєстрацію (ч.1 ст. 105 ЦК України). Однак, відпо­відно до ч.6 ст. 8 Закону України «Про добровільне об’єднання територіаль­них громад» реорганізація юридичних осіб - сільських, селищних, міських рад та їхніх виконавчих комітетів у випадках добровільного об’єднання те­риторіальних громад здійснюється без повідомлення про неї органу, що здійснює державну реєстрацію;

б) призначення комісії з припинення юридичної особи (комісії з ре­організації).

Учасники юридичної особи, суд або орган, що прийняв рішення про припинення юридичної особи, призначають комісію з припинення юридич­ної особи (комісію з реорганізації), голову комісії та встановлюють порядок і строк заявлення кредиторами своїх вимог до юридичної особи, що при­пиняється (ч.3 ст. 105 ЦК України). До комісії з припинення юридичної особи з моменту її призначення переходять повноваження щодо управління справами юридичної особи.

Специфіка даного етапу реорганізації юридичних осіб - органів місце­вого самоврядування полягає у наступному:

- спеціальні комісії з реорганізації органів місцевого самоврядування не створюються;

- відповідальним за забезпечення реорганізації органів місцевого само­врядування є новообраний сільський, селищний, міський голова. Згідно ч.7 ст. 8 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» під час проведення реорганізації юридичних осіб - сільських, селищних, міських рад та їхніх виконавчих комітетів повноваження з управління спра­вами таких юридичних осіб здійснює сільський, селищний, міський голова, обраний об’єднаною територіальною громадою. За поданням сільського, селищного, міського голови, обраного об’єднаною територіальною грома­дою, відповідна сільська, селищна, міська рада може утворити комісії для забезпечення виконання таким головою повноважень з управління справами юридичних осіб, що реорганізуються.

Отже, створення спеціального органу для здійснення заходів по реорга­нізації юридичних осіб - органів місцевого самоврядування не є обов’язковим.

На відміну від комісії з реорганізації', яка здійснює лише управління спра­вами юридичної особи, сільський, селищний, міський голова, обраний об’єднаною територіальною громадою, має не тільки повноваження щодо забезпечення процесу реорганізації органів місцевого самоврядування, але й повноваження головної посадової особи об’єднаної територіальної громади;

в) визначення порядку заявления вимог кредиторів юридичної особи;

Учасники юридичної особи, суд або орган, що прийняв рішення про реорганізацію юридичної особи, одночасно з призначенням комісії з реор­ганізації встановлюють порядок і строк заявления кредиторами своїх вимог до юридичної особи, що припиняється (ч.3 ст. 105 ЦК України). При цьому строк заявлення кредиторами своїх вимог не може становити менше двох і більше шести місяців з дня оприлюднення повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи (ч.5 ст. 105 ЦК України).

Відповідно до ч.6 ст. 8 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» реорганізація юридичних осіб - сільських, селищ­них, міських рад та їхніх виконавчих комітетів у випадках, передбачених цим Законом, здійснюється без збирання вимог кредиторів та отримання їхньої згоди.

г) визначення майнового стану юридичної особи.

Майновий стан юридичної особи, що реорганізується, визначається шляхом проведення повної або часткової інвентаризації її майна, прав та обов’язків.

Інвентаризація - це перевірка фактичної наявності майна юридичної особи і співставлення даних інвентаризації з бухгалтерським обліком. Під час інвентаризації активів і зобов’язань перевіряються і документально під­тверджуються їх наявність, стан, відповідність критеріям визнання і оцінка.

Порядок проведення інвентаризації активів і зобов’язань таоформлення її результатів визначений Положенням про інвентаризацію активів та зобов’язань, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 2 ве­ресня 2014 року № 879. Відповідно до п.7 зазначеного Положення прове­дення інвентаризації є обов’язковим, зокрема, у разі припинення підпри­ємства. У Положенні про інвентаризацію активів та зобов’язань термін «підприємство» застосовується до юридичних осіб, створених відповідно до законодавства України, незалежно від їх організаційно-правових форм і форм власності, а також до представництв іноземних суб’єктів господар­ської діяльності. Отже, у разі припинення юридичних осіб - органів місце­вого самоврядування у процесі добровільного об’єднання територіальних громад інвентаризація проводиться обов’язково. При цьому інвентаризація має бути суцільною, тобто такою, якою охоплюються всі види зобов’язань та всі активи підприємства незалежно від їх місцезнаходження, у тому чис­лі предмети, що передані у прокат, оренду або перебувають на реконструкції, модернізації, консервації, у ремонті, запасі або резерві незалежно від тех­нічного стану. Також інвентаризації підлягають активи і зобов’язання, які обліковуються на позабалансових рахунках, зокрема цінності, що не нале­жать підприємству, але тимчасово перебувають у його користуванні, розпо­рядженні або на зберіганні (об’єкти оперативної (операційної) оренди осно­вних засобів, матеріальні цінності на відповідальному зберіганні, переробці, комісії, монтажі), умовні активи і зобов’язання (непередбачені активи та зобов’язання) підприємства (застави, гарантії, зобов’язання тощо), бланки документів суворої звітності, інші активи.

Проведення інвентаризації активів та пасивів сільських, селищних, міських рад та їхніх виконавчих комітетів забезпечується сільським, селищ­ним, міським головою, обраним об’єднаною територіальною громадою.За його поданням відповідна сільська, селищна, міська рада може утворити комісії для забезпечення виконання таким головою повноважень з управлін­ня справами юридичних осіб, що реорганізуються, зокрема, проведення інвентаризації.

3 етап - складення і затвердження підсумкового документа реорга­нізації.

Підсумковим документом реорганізації юридичної особи, яка здійсню­ється шляхом приєднання, є передавальний акт. За загальним правилом (ч.2, 3 ст. 107 ЦК України) він складається комісією з припинення юридичної особи після закінчення строку для пред’явлення вимог кредиторами та за­доволення чи відхилення цих вимог, та затверджуються учасниками юри­дичної особи або органом, який прийняв рішення про її припинення, крім випадків, встановлених законом. Дані положення не застосовуються до ре­організації юридичних осіб - органів місцевого самоврядування, оскільки їх припинення відбувається в силу закону, а не на підставі рішення учасни­ків або органу юридичної особи та без збирання вимог кредиторів. Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» не врегульо­вані порядок та строк складання передавального акту. Виходячи з того, що передавальний акт відображає майновий стан юридичної особи, він має складатися на підставі даних, що отримані на етапі інвентаризації майна.

Порядок оформлення та зміст передавального акту законодавством не встановлено, тому він складається у довільній формі. На практиці переваль­ний акт складається як документ фінансової звітності - баланс. Вимоги до щодо складання цього документу встановлені Національним положенням (стандартом) бухгалтерського обліку 1 «Загальні вимоги до фінансової звіт­ності», затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 7 лютого 2013 року № 73. Оскільки баланс являє собою звіт про фінансовий стан юридичної особи, у ньому відсутні відомості щодо складу майна, прав та обов’язків цієї особи. Їх перелік доцільно наводити у додатку до передаваль­ного акту, як невід’ємній його частині.

4 етап - державна реєстрація припинення та (або) створення юри­дичних осіб.

Правовим наслідком реорганізації юридичних осіб шляхом приєднання є:

- припинення однієї або декількох юридичних осіб, які приєдналися до іншої існуючої юридичної особи;

- відсутність новоствореної юридичної особи;

- продовження існування юридичної особи, до якої приєдналися юри­дичні особи, які припинилися.

Таким чином, у результаті реорганізації відбувається лише припинення юридичні осіб - місцевих рад, обраних територіальними громадами, що об’єдналися, та розміщених поза адміністративним центром об’єднаної територіальної громади, та їх виконавчих комітетів.

Припинення юридичної особи, як й її створення, підлягає обов’язковій державній реєстрації. Державна реєстрація юридичних осіб - це офіційне визнання шляхом засвідчення державою факту створення або припинення юридичної особи. Відповідно до ч.2 ст. 104 ЦК України юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.

Перелік документів, що подаються заявником для державної реєстрації припинення юридичних осіб - органів місцевого самоврядування, визна­чений ч.2 ст. 17 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань». Відповідно до абз.4 ч.2 ст. 17 зазначеного Закону державна реєстрація при реорганізації органів місцевого самоврядування як юридичних осіб після добровільного об’єднання територіальних громад здійснюється з урахуванням особливос­тей, передбачених Законом України «Про добровільне об’єднання територі­альних громад».

Частиною 11 ст. 8 Закону України «Про добровільне об’єднання терито­ріальних громад» встановлено, що державна реєстрація припинення юри­дичних осіб - сільських, селищних, міських рад, їхніх виконавчих комітетів шляхом приєднання здійснюється на підставі заяви, поданої сільським, се­лищним, міським головою, обраним об’єднаною територіальною громадою, або уповноваженою ним особою суб’єкту державної реєстрації. Заява про державну реєстрацію припинення місцевої ради та її виконавчого комітету - є єдиним і достатнім документом, на підставі якого здійснюється державна реєстрація припинення юридичних осіб - органів місцевого самоврядуван­ня територіальних громад, що об’єдналися (приєдналися). До органу дер­жавної реєстрації подаються окремі заяви щодо кожної територіальної громади.

Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» встановлюються певні обмеження щодо терміну здійснення державної реє­страції припинення органів місцевого самоврядування. Так, державна реє­страція припинення шляхом приєднання юридичних осіб - виконавчих ко­мітетів сільських, селищних, міських рад, які забезпечують окреме виконан­ня бюджетів територіальних громад, що об’єдналися, здійснюється не рані­ше затвердження бюджету об’єднаної територіальної громади.

Юридична особа - сільська, селищна, міська рада, її виконавчий комітет є такою, що припинилася, з дня внесення запису про її припинення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підпри­ємців та громадських формувань.

Оскільки юридичні особи - місцева рада, розміщена в адміністративно­му центрі об’єднаної територіальної громади, та її виконавчий комітет, не припиняються в результаті реорганізації державній реєстрації підлягають лише зміни до відомостей про них, які містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських фор­мувань. Такі зміни вносяться державним реєстратором на підставі заяви, поданої сільським головою, обраним об’єднаною територіальною громадою, або уповноваженою ним особою.

Форми заяв про державну реєстрацію затверджені Наказом Міністерства юстиції України від 6 червня 2016 року № 15/5 «Про затвердження форм заяв у сфері державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань».

Найменування сільської, селищної, міської ради, розміщеної в адміні­стративному центрі об’єднаної територіальної громади, та її виконавчого комітету не змінюються, оскільки Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» не вимагається використання слово­сполучення «об’єднана територіальна громада». Найменування представ­ницького органу місцевого самоврядування об’єднаної територіальної гро­мади як юридичної особи складається з частини, яка є похідною від власно­го найменування населеного пункту, визначеного її адміністративним цен-

тром, у формі прикметника та відповідного загального найменування пред­ставницького органу місцевого самоврядування (сільська, селищна, міська рада). Найменування виконавчого органу місцевого самоврядування об’єднаної територіальної громади як юридичної особи складається з від­повідного загального найменування виконавчого органу місцевого само­врядування (виконавчий комітет, управління, відділ тощо) та повного на­йменування відповідного представницького органу місцевого самовряду­вання у родовому відмінку.

1.6.