5. Рост бюрократического аппарата

XX в. в США характеризуется колоссальным ростомбюрократического аппарата, огромной сети органов исполнительной власти: департаментов, независимых ведомств,правительственных корпораций, комитетов, комиссий, которые непосредственно входят в систему административ-*ных учреждений, возглавляемых президентом и правительством, то есть исполнительных органов, наделенных властными полномочиями, имеющих право выносить решения |касающиеся прав и обязанностей частных лиц, или не входят в нее. Административным, регулирующим ведомствам, в отличие от других государственных учреждений, не только; дано право принимать нормативные акты (предписания), 'разъясняющие, дополняющие или интерпретирующие со-'ответствующие законы, но и следить за их соблюдением.В свете этого легко представить колоссальное число такихактов, стандартов, нормативов, действующих в стране.

Так,Комиссия по ценным бумагам и биржам имеет широкие полномочия по изданию предписаний, касающихся деятельности фондовых бирж, Министерство труда определяет минимум заработной платы для рабочих и служащих правительственных учреждений, Междуштатная торговая комиссия устанавливает ряд тарифов и пр. Аппарат высших органов исполнительной власти формируется президентом совместно с конгрессом. Президентпроводит реорганизацию федеральных учреждений и ведомств и осуществляет общее руководство их деятельностью. Право периодической реорганизации федерального аппарата исполнительной власти на основе так называемых"реорганизационных планов" представляется президентуспециальными законами конгресса. Первый такой ЗаконОувермэна был принят конгрессом в 1918 г. и предоставилВ. Вильсону право реорганизовать административный ап 249 парат для выполнения военных задач. В дальнейшем реорганизационные планы осуществлялись и Гувером, и Рузвельтом, и Трумэном, и другими президентами в связи сизменением задач, стоящих перед страной.

Состав, структура органов исполнительной власти, связанных между собой сложнейшими отношениями зависимости и полузависимости, таким образом, непостоянны. Открывают список федеральных административныхучреждений Министерства (департаменты в США). Из этого списка исключаются как не административные Министерство иностранных дел (Госдепартамент), осуществляющее внешнеполитические функции, и военные департаменты: армии, военно-морского флота и военно-воздушных сил.Непостоянен и Кабинет министров при президенте, он определяется законом или обычаем. Так, созданный еще в 1862 г.Департамент внутренних дел вошел в Кабинет министров только в 1889 г. По данным 1993 г., общее число занятых в американских федеральных органах власти (всех трех ее ветвей) составляет 3 115 046 человек, из них наибольшее числоорганах исполнительной власти 048 143 человека. Вместе с тем несколько миллионов человек не числятся в федеральных ведомствах, но они работают на них, получая заработную плату по грантам и контрактам. Кардинальные перемены во внутренней политике, изменения национальных приоритетов или проблем, возникающих перед страной, приводят, как правило, к возникновению новых министерств и ведомств. Так, вслед за созданием Междуштатной комиссии по торговле, в 1903 г. былосоздано Министерство торговли. Новая социальная политика В. Вильсона привела к созданию в 1913 г. Министерстватруда. При Трумэне в соответствии с реорганизационнымпланом 1953 г. было создано Министерство здоровья, образования и благосостояния, реформированное в 1979 г., в результате чего появилось два министерства: Министерствоздравоохранения и социальных служб и Министерство образования. Министерство жилищного строительства и городского развития, созданное в 1965 г., а также Министерство транспорта, созданное в 1966 г., возникли в связи спрограммой "борьбы с бедностью" Л. Джонсона, составнойчастью которой было строительство дешевых жилищ и пр.Энергетический кризис 70-х гг. привел к созданию в 1977 г. 9 История госуларстм и прах зарубежных стран.

Част> 2 250 специального Министерства энергетики, несмотря на то, чтов это время уже существовала Федеральная комиссия поэнергетике. Одним из последних министерских образований стало Министерство по делам ветеранов, созданное в1988 г. Специфическим образованием административной системы США, связанным, с одной стороны, с закономернымв любом работающем федеральном аппарате напряжением, возникающим между органами федерации и ее субъектов, а также со столкновением интересов законодательной и исполнительной власти, стала система многочисленных независимых ведомств (агентств), которые, обладаяправами административных учреждений, наделенных нормотворческими и квазисудебными полномочиями, организационно обособлены от министерств и пользуются в той или иной мере самостоятельностью даже по отношению кпрезиденту. Независимое ведомство возглавляется, как правило,коллегиальным органом, главу которого назначает президент, но срок полномочий руководства независимого ведомства превышает срок полномочий самого президента; онотакже периодически, не полностью обновляется, чтобы сохранять определенную преемственность и независимость. Будучи формально подчиненным конгрессу, независимое ведомство не исключается и из-под контроля президента, главным образом через Административно-бюджетное управление Исполнительного управления президента,когда речь идет об их бюджетно-финансовых запросах. Большое число таких ведомств возникло в период "нового курса", когда они создавались без достаточного согласования и четкой системы на основе потока законодательных актов, определяющих их состав, компетенцию, сферыдеятельности и пр. В соответствии с родом своей деятельности независимые ведомства (к настоящему времени их создано около100) делятся на политические, экономические и социальные. К первым относятся такие важные политические образования, как Комиссия по гражданским правам и Федеральная комиссия по выборам, ко вторым едеральная резервная система, Комиссия по ценным бумагам и биржевымоперациям, Федеральная корпорация страхования вкладов,.Экспортно-импортный банк и др., к третьим ациональ 251 ный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспечению равных возможностей для трудоустройства и пр. Сходными с независимыми агентствами по своему правовому статусу административными образованиями являются правительственные корпорации, действующие в хозяйственном обороте как частные корпорации, но находящиеся под непосредственным контролем правительства, таккак собственность этих корпораций является государственной.

Правительственные корпорации связаны с выполнением тех или иных правительственных задач, как, например, Корпорация по гарантированию пенсионного обеспечения. Важнейшим звеном системы органов исполнительной власти является Исполнительное управление президента (ИУП). Не предусмотренное конституцией, ИУП создавалось исполнительным приказом Ф. Рузвельта сначала с небольшим количеством сотрудников в качестве информационно-координирующего органа президентской власти, в целях усиления взаимодействия между отдельными звеньямиразбухшего в 30-х гг. административного аппарата. Оно состояло тогда из аппарата Белого дома, Бюджетного бюро(входившего ранее в структуру Министерства финансов),Совета по планированию национальных ресурсов и двухуправлений о кадровой политике и по правительственным отчетам. В случае возникновения чрезвычайной обстановки предусматривалось создание Управления по чрезвычайным ситуациям (УЧС). Неизменной составной частью ИУП с момента его создания остается аппарат Белого дома, насчитывающий в настоящее время около 90 человек, находящихся на штатныхдолжностях, среди которых главные посты занимают Главный советник, пресс-секретарь и секретарь по связям собщественностью. Этот аппарат отвечает за связь президента с конгрессом, главами министерств и ведомств, со средствами массовой информации и пр. Направленное воздействие на средства массовой информации с целью "надлежащего освещения внешней и внутренней политики США" является одной из задач аппаратаБелого дома. В начале 1985 г. в рамках ИУП была созданаспециальная информационная служба новостей Белого дома,состоящая только из правительственных чиновников, которая является часто единственным источником информации у 252 о политике Вашингтона. Белый дом осуществляет общееруководство и гигантской машиной внешнеполитическойпропаганды, основным звеном которой является информационное агентство США (ЮСИН). Вместе с расширением президентских полномочий всвязи с усложнением задач, стоящих перед администрацией, увеличивалась роль и значение ИУП в деле не толькокоординации деятельности административного аппарата, нои выработки национальной политики, в принятии важнейших политических решений, что, в свою очередь, привело кего структурной перестройке, к росту численности аппарата и размеров ассигнований на его содержание. Важные изменения в структуре и функциях ИУП произошли в годы второй мировой войны.

Наряду с увеличением численности аппарата Белого дома, Совета по планированию национальных ресурсов и Бюджетного управления, вместо двух старых управлений: по кадровой политике и правительственным отчетам, были созданы на постоянной основеУправление по чрезвычайным ситуациям (УЧС) и Управление экономических стабилизации (УЭС). На эти два управления, призванных не только вырабатывать, но и реализовывать президентские, внутриполитические и внешнеполитические программы, и переместился в это время центр тяжести с бюджетно-административных подразделений ИУП. В рамках УЧС особое место стал занимать отдел военной помощи союзникам США, преобразованный в 1941 г. вУправление по ленд-лизу, а в 1943 г. Управление повнешней экономике, во главе с помощником президента,выполнявшим роль главного координатора различных ведомств по оказанию военной помощи союзникам США, повосстановительным работам и пр. В УЭС, сыгравшем решающую роль в деле организации военного производства,стекалась вся информация о выпускаемой военной продукции, о запасах сырьевых ресурсов, о потерях вооруженныхсил США и всех воюющих стран, о закупках вооружения.Особое стратегическое значение сотрудничества США состранами Латинской Америки привело к созданию в рамках УЧС в 1941 г. специального отдела межамериканскихдел, занятого выработкой военно-экономической и идеологической политики, проводимой в этом регионе. После войны ИУП стал не только играть определяющую роль в принятии важнейших политических решений, 253 но и выполнять роль своеобразного высшего арбитра в сфере исполнительной власти. Перемещение центра тяжести в принятии политических решений и программ из министерств в ИУП не былогладким и не могло быть таковым при действии механизма"сдержек и противовесов", обеспечивающих определенныйбаланс, равновесие политических сил. Как и в случае с безуспешной попыткой Ф. Рузвельта реформировать Верховный суд, ему не удалось в годы войны по примеру Великобритании создать некий президентский "военный кабинет",в который должны были войти военные министры, представители Комитета начальников штатов и др. Безуспешной в это время оказалась из-за сопротивления военных и ФБР и попытка Ф. Рузвельта централизовать в рамках ИУП всю разведывательную деятельность.Но соответствующая подготовительная работа в этом направлении была проведена.

Так как Комитет начальниковштабов, которому было передано в годы войны руководствовсеми операциями органов политической и военной разведки, не справлялся со своими задачами, в рамках Бюджетного управления было создано Управление координации информации (УКИ), а в составе УЧС сформировано управление военной информации. Важные изменения в структуре и функциях ИУП произошли в годы второй мировой войны. Наряду с увеличением численности аппарата Белого дома, Совета по планированию национальных ресурсов и Бюджетного управления, вместо двух старых управлений: по кадровой политике и правительственным отчетам, были созданы на постоянной основеУправление по чрезвычайным ситуациям (УЧС) и Управление экономических стабилизации (УЭС). На эти два управления, призванных не только вырабатывать, но и реализовывать президентские, внутриполитические и внешнеполитические программы, и переместился в это время центр тяжести с бюджетно-административных подразделений ИУП. В рамках УЧС особое место стал занимать отдел военной помощи союзникам США, преобразованный в 1941 г. вУправление по ленд-лизу, а в 1943 г. Управление повнешней экономике, во главе с помощником президента,выполнявшим роль главного координатора различных ведомств по оказанию военной помощи союзникам США, повосстановительным работам и пр. В УЭС, сыгравшем решающую роль в деле организации военного производства,стекалась вся информация о выпускаемой военной продукции, о запасах сырьевых ресурсов, о потерях вооруженныхсил США и всех воюющих стран, о закупках вооружения.Особое стратегическое значение сотрудничества США состранами Латинской Америки привело к созданию в рамках УЧС в 1941 г. специального отдела межамериканскихдел, занятого выработкой военно-экономической и идеологической политики, проводимой в этом регионе. После войны ИУП стал не только играть определяющую роль в принятии важнейших политических решений, 253 но и выполнять роль своеобразного высшего арбитра в сфере исполнительной власти. Перемещение центра тяжести в принятии политических решений и программ из министерств в ИУП не былогладким и не могло быть таковым при действии механизма"сдержек и противовесов", обеспечивающих определенныйбаланс, равновесие политических сил. Как и в случае с безуспешной попыткой Ф. Рузвельта реформировать Верховный суд, ему не удалось в годы войны по примеру Великобритании создать некий президентский "военный кабинет",в который должны были войти военные министры, представители Комитета начальников штатов и др. Безуспешной в это время оказалась из-за сопротивления военных и ФБР и попытка Ф. Рузвельта централизовать в рамках ИУП всю разведывательную деятельность.Но соответствующая подготовительная работа в этом направлении была проведена. Так как Комитет начальниковштабов, которому было передано в годы войны руководствовсеми операциями органов политической и военной разведки, не справлялся со своими задачами, в рамках Бюджетного управления было создано Управление координации информации (УКИ), а в составе УЧС сформировано управление военной информации. Только в условиях начавшейся "холодной войны" в 1947 г.был принят Закон о национальной безопасности, на основании которого было создано мощное подразделение в рамкахИУП ациональный совет безопасности (НСБ) с подчиненным ему органом ентральным разведывательнымуправлением (ЦРУ), возглавляемым директором, назначаемымпрезидентом "по совету и согласию Сената" из числа действующих офицеров вооруженных сил или гражданских лиц. ЦРУ, как указывается в Законе, не подлежало "военному или какому-либо иному надзору, контролю или каким-либо иным ограничениям" со стороны военных департаментов. В его обязанность входило "давать советы" НСБпо вопросам, касающимся разведывательной деятельности,"составлять рекомендации" президенту по вопросам "координации разведывательной деятельности департаментов иведомств правительства" и пр. При этом прямо постановлялось, что на директора ЦРУвозлагается ответственность за "защиту источников информации и методов ее получения от неправомерного (не 254 уполномоченного) рассекречивания (оглашения)", что делало его фактически бесконтрольным. Наряду с созданием Национального совета безопасности другим важным дополнением ИУП после второй мировой войны стало создание в 1946 г. вышеупомянутого Совета экономических консультантов и в 1963 г. Управленияпредставителей США на торговых переговорах, ознаменовавшего значительное расширение полномочий президентаи в сфере внешнеэкономической деятельности. Определенный крен в аппарате ИУП, связанный с возникновением НСБ и закреплением за ним только сферывнешней политики, прямое запрещение ЦРУ: "наблюдатьза исполнением законов внутренней безопасности", ограждающее компетенцию ФБР, был устранен созданием в 1970 г.в рамках ИУП Совета по вопросам внутренней политики,состоящего из известных аналитиков, призванных вырабатывать "советы президенту" по внутриполитическим проблемам. Многие рекомендации этого Совета, так же как и рекомендации Совета экономических консультантов, воплощались в ежегодных посланиях президента конгрессу "О положении в стране". Это подразделение ИЧП особенно частоперестраивалось. В результате новой реорганизации ИУПпри Д. Картере в 1971 г. был создан Штаб внутренней политики. Р. Рейган преобразовал его в 1981 г. в Управление поразработке политики (УРП). Но при все возрастающем значении этих подразделений ИУП решающая роль в определении внутренней политики оставалась за его Административно-бюджетнымуправлением (АБУ), заменившим некогда существовавшееБюджетное бюро. В функции АБУ, являющегося "глазамии ушами президента", входит сбор и анализ данных длясоставления и контроля за исполнением ежегодного бюджета, изучение деятельности органов исполнительной власти, разработка планов их реорганизации, ревизия бюджетных предложений правительственных ведомств и пр. Любое предложение ведомств по изменению действующих государственных программ в области экономики, социальнойполитики, военного строительства, охраны окружающейсреды и пр., прежде чем попасть в конгресс, требует одобрения АБУ, который играет роль законодательного фильтра президента. При принятии важнейших политических 255 решений президент опирается прежде всего на свой лич-1ный штаб советников пециалистов кабинета и АБУ.Признанием особой важности АБУ стало ныне назначение'его директора президентом с согласия Сената. Чрезмерное разрастание бюрократического аппарата,превратившегося в самодовлеющую силу, вызывает все уси-'ливающееся недовольство и критику американцев, к которой не может не прислушиваться политическое руководство страны. Бюрократов осуждают за волокиту, дублирование функций, расточительство, конфликтность. В 1978 г.была проведена реорганизация государственной службы сцелью ее большего приспособления и восприимчивости кправительственному политическому курсу путем совершенствования системы вознаграждения чиновников, повышения их квалификации, укрепления дисциплины. На основании Закона 1978 г. при некоторых министерствах и ведомствах были учреждены должности генеральных инспекторов, рассматривающих жалобы на злоупотребления чиновников и пр. Все громче стали раздаваться в правительственныхкругах и требования дерегуляции общественной жизни.Кандидаты в президенты в качестве козыря стали использовать в предвыборных кампаниях обещания покончить сколоссальными расходами на госаппарат, сократить как егочисленность, так и количество издаваемых им предписаний. Особенно активно эти требования стали выдвигатьсяво второй половине 70-80-х гг. Д. Форд (1974-1977 гг.) сформировал в Белом доме группу высокопоставленных специалистов для составления обзора регулирующих предписаний ряда федеральных ведомств, по итогам работы которойбыл принят ряд законов о дерегуляции в воздушном, железнодорожном и автодорожном сообщении. Непрекращающийся рост расходов на содержание регулирующих ведомств заставил Д. Картера выступить спрограммой "планирования дальнейших процессов регулирования", ослабления требований при регулировании банков, малого бизнеса и пр. Ему удалось принять в 1977 г.Закон о дерегуляции грузовых автоперевозок и освободитьв 1980 г. предприятия малого бизнеса от обязанности регистрации своих ценных бумаг. Но смелое обещание сократить 1900 федеральных ведомств до 200 не было осуществлено в четырехлетний срок его правления. 256 Особенно активен был в требованиях дерегуляцииР. Рейган, который не переставал выступать против "неоправданного вмешательства" государства в сферу рыночных и социальных отношений. Не случайно он назвал свойприход к власти в 1980 г. "концом эры Рузвельта в экономике". Проводя неоконсервативную политику "упрощенного регулирования", Р. Рейган сократил число регулирующих ведомств (не затронув при этом самые крупные),расширил права Административно-бюджетного управления ИУП, требуя его обязательного анализа на предметвыявления "стоимости и выгод" всех ведомственных нормативных предписаний. С целью освобождения от излишнего бремени регулирующих нормативов банков и малогобизнеса в 1987 г. были приняты Законы "О равных условиях конкуренции в банковской сфере" и "О реформеоздоровления и укрепления финансовых институтов".Стимулируя развитие рыночных отношений, Р. Рейганпровел беспрецедентную по своим масштабам налоговуюреформу, сократив наивысшую ставку налогов на физических лиц с 70% в 1981 г. до 28-33% в 1988 г. При этом 4,5млн. семей с самыми низкими доходами вообще были освобождены от налогов. Реформа привела к спаду инфляции, росту доходовмалоимущих слоев населения. Но вместе с тем были урезаны 20 социальных программ, способствующих, по утверждению Р. Рейгана, "паразитизму и иждивенчеству граждан",что незамедлительно сказалось на обострении проблем жилья, страхования по безработице на федеральном уровне,государственного медицинского страхования (при существующей многочисленной армии американцев, вообще не застрахованных на случай болезни). Последующие политические перемены после продолжавшегося более десяти летпериода дерегуляции были прямо связаны с усилившимся вСША движением в поддержку социальных программ, требованиями более активной роли государства в сфере экономики в связи со снижением конкурентоспособности страныв мировой торговле, необходимостью охраны окружающейсреды и пр. Поиски баланса, меры регуляции и дерегуляции экономики и социальных отношений, с которыми прямосвязана проблема общей численности бюрократическогоаппарата, его удешевления, остаются актуальной задачейстраны.

<< | >>

↑

Источник: SenatM.com. История государства и права зарубежных стран. Часть 2.. 1996

Еще по теме 5. Рост бюрократического аппарата:

- Европейское право - Зарубежное право - Инвестиционное право Казахстана - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Профессиональные навыки юриста - Римское право - Сравнительное правоведение - Теория и история государства и права - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -

- Антропология - Астрономия - Безопасность жизнедеятельности - Библиотечное дело - Биология - Военное дело - География - Зоология - История - Культурология - Литература - Математика - Медицина - Педагогика - Политология - Право России - Право України - Психология - Религоведение - СМИ и журналистика - Социология - Технические науки - Транспорт - Физика - Философия - Финансы - Экология - Экономика - Этнография и демография - Юриспруденция - Языкознание -