Николай 1: пик абсолютизма и бюрократического центра­лизма.

Воцарение на престоле Николая I окончательно похоронило по­следние надежды на какие-либо либеральные реформы, но зато упрочи­ло ожидание укрепления могущества Российской империи и усиление влияния в государстве бюрократического аппарата.

По восшествии на престол новый император дал распоряжение внимательно изучить все бумаги и наработки своего брата и создал 6 декабря 1826 г. секретный Комитет, который рассматривал различные проекты, а также имеющийся к этому времени практический опыт управления губерниями. Главной задачей Комитета было «исправить недостатки местного управления и уяснить потребность для сего ко­ренного, объемлющего все части преобразования»106.

B апреле 1827 г. «Комитет 6 декабря» рассмотрел на пяти заседа­ниях доклады А.Д.Балашова. Если в первом докладе А.Д. Балашов фак­тически стоял на точке зрения Александра I, то во втором, предвидя, что у Николая I может быть другой взгляд, он занял более «диалекти­ческую» позицию, которая состояла в следующем. B государстве мень­шей обширности может быть достаточно управления одних губернато­ров по губерниям, не составляя из них округов или областей. B обшир­ном государстве могут, также быть такие края, которые не составляют целой области или большого округа, а губернию или даже и менее тако­вой. B этих случаях нет нужды в генерал-губернаторах, а достаточно одного губернатора, в отношении с которым министр внутренних дел имеет общую над всеми обязанность генерал-губернатора. А.Д. Бала­шов полагал, что лучше управление оставить лежащим на губернаторе, а надзор за управлением и за самим губернатором - лежащим на гене­рал-губернаторе Ш7.

«Комитет 6 декабря 1826 г» сделал в целом отрицательное за­ключение на эксперимент А.Д.Балашова. «Учреждение губернских округов, - говорится в заключении Комитета, - представляет разделение Империи на 12 областей, образованных так, что каждая из них должна быть отдельною от целого частью, или как бы особым владением».

B заключении Комитета было записано следующее: «Твердость, единство и сила управления зависят от совершенства установлений, от хорошего выбора лиц, а не от безмерной их власти... Желаемый порядок в губерниях только тогда учредится, когда будут постановлены точные и единообразные правила для всех мест управления и суда, когда места сии будут от одного центрального Правительства, которое бы руково­дствовало каждого по одинаковым началам, и так сказать, единым дви-

109

жением».

Тем не менее, Комитет полагал, что «есть некоторые части Им­перии, где назначение Генерал-губернаторов может быть даже полезно. He говоря о двух столицах, есть отдаленные губернии, в коих необхсн димы особые правила для управления: в губерниях пограничных мест­ное положение и другие обстоятельства обязывают начальников зани- маться разными посторонними делами, как-то: сношениями политиче­скими, торговыми и проч. Таковы губернии Сибирская, Оренбургская, Кавказская, Новороссийский край, Лифляндия, Эстляндия, и Курлян­дия. Bce они, - по мнению Комитета, - должны быть исключены из об­щего порядка, для внутреннего государства учреждаемого»110.

Комитет пришел к выводу, что хотя существовавшее устройство губерний недостаточно, но исправление этих недостатков должно быть коренное, объемлющее все части местного управления, но порядок, еще сохранившийся от изданного за 50 лет перед сим учреждения, не дол­жен быть потрясаем частыми и не зрело обдуманными переменами111.

Ha заседании «Комитета 6 декабря» г.

никами сверхцентрализации империи. Так, в своих замечаниях на «Проект о губернских учреждениях» министр финансов Е.Ф.Канкрин заявил, что «система нового губернского устройства есть так сказать островное, почти можно бы было сказать федеративное. Каждая губер­ния составляет малое владение, которое от главного начальства зависит только в известных отношениях, с предоставлением оному только ряда исполнительной власти, а отнюдь не власти общего направления... Сло­вом государство состояло бы из 50 малых губернских государств и 500 уездных губерний; оно похоже на систему древних уделов»113.

Канкрин также был недоволен попытками уравновесить «беспре­дельную» власть губернаторов коллегиальными началами управления. «Вторая черта нового управления, - пишет он, - есть совершенное ос­лабление личной власти в губерниях и введение системы всеобщего коллегиального управления, со многими новыми инстанциями; словом дается перевес демократическому правилу.

B европейских же монархиях, кроме Франции и Англии и неко­торых других, существует правило, чтобы личная власть в делах управ­ления имела некоторый перевес, однако была смягчена умеренным кол- легиализмом».114

Канкрина поддержал в нежелании демократизации местного управления и министр внутренних дел А.А.Закревский115.

Напрасно Сперанский, сознавая внутреннее противоречие проек­та с министерской системой, пытался примирить это противоречие в изобретенной им формуле, что «генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу». Лишний министр был также «неприятен» другим министрам, как и генерал-инспектор, действующий независимо от министров по делам подчиненных им местных учреждений.

После острой полемики Николай [ в целом одобрил «Основания» проекта Сперанского, но высказал сомнение в трудности «приискания довольного числа людей, способных для занятия мест уездных правите­лей». B соединении должности уездного правителя и предводителя дво­рянства, предлагаемом проектом Сперанского, он усмотрел нарушение «Жалованной грамоты дворянству» 1785 г.116 Это определило отноше­ние к проекту Сперанского: его не отвергли, но и не стали проводить в жизнь.

Таким образом, длившаяся несколько десятилетий в высших кру­гах политической элиты борьба между регионалистским и централист- ским началами дальнейшего развития государства закончилась победой последнего. Это означало принятие гибельной для гигантского, поли- центричного Российского государства концепции единообразного бю­рократического развития. Суть этой концепции состояла в стремлении нивелировать и унифицировать все многообразие в развитии народов и территорий Российской империи. Ho жизнь брала свое.

Предложения М.М.Сперанского, в том числе как генерал- губернатора Сибири, по реформированию местного управления не бы­ли серьезно востребованы в первой половине XLK в., но оказали опреде­ленное влияние на позиции участников разработки реформ 60-х гг. XIX века, Кахановской комиссии 80-х гг. XIX в., составителей проекта ме­стной реформы комиссии П.А.Столыпина начала XX века...

Практически с тех пор вопрос о местном управлении в его цело­стном виде больше не возбуждался. Сами учреждения местного управ­ления по отделении от них специальных частей (судебной, финансовой, учебной и других) постепенно превратились в местные органы Мини­стерства внутренних дел.

При Николае I был четко определен статус губернаторов и гене­рал-губернаторов, и, вообще, законодательно закреплены и оформлены все существовавшие институты местного управления.

Точное определение функций, полномочий и прерогатив губер­наторов как представителей высшей правительственной власти на тер­ритории Российской империи в наиболее полном виде содержался в Наказе гражданским губернаторам от 3 июня 1837 г.117 До тех пор за­конодательство, по выражению Андреевского, только собирало мате­риалы, из которых в 1837 г.

«Гражданские губернаторы, - отмечалось в Наказе, - как непо­средственные начальники вверенных им Высочайшею Государя Импе­ратора волею губерний, суть первые в оных блюстители неприкосно­венности верховных прав Самодержавия, польз Государства и повсеме­стного точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписания Начальства.

Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей всех состояний управляемого ими края, и вникая в истинное его положение и нужды, они обязаны действием данной им власти охранять повсюду общественное спокойствие, безопасность всех и каждого и соблюдение установленных правил, порядка, благочиния»119.

Наказом губернаторам также было поручено «принятие мер для сохранения народного здравия, обеспечения продовольствия в губер­нии; оставления страждущим и беспомощным надлежащего презрения, и высший надзор за скорым отправлением правосудия и немедленным исполнением всех законных постановлений итребований»120.

Таким образом, Наказ вновь подтвердил, что губернаторы явля­ются главными представителями царя и центрального правительства в губерниях и одновременно легитимными руководителями всей местной администрации. B этом документе четко обозначены основные функции губернаторов и предметы их ведения. B нем также конкретизированы права губернаторов в отношении местных финансовых учреждений, судов и воинских формирований. Особенно оговаривались формы взаи­модействия с различными правительственными учреждениями и долж­ностными лицами. Наказ установил, что губернатор подчиняется непо­средственно министерству внутренних дел, но одновременно подтвер­дил его право на взаимодействие с другими министерствами и лично с Государем.

B действительности же наказ являлся не более чем кодифициро­ванным внешним согласованием прежнего положения губернаторской должности в старых наказах и инструкциях. Сохраняя за губернатором прежние титулы «главного представителя верховной власти в губер­нии», «начальника и хозяина губернии», охранителя правосудия и ка­зенного интереса и т.д., наказ не освободил губернатора от полной за­висимости от министерства внутренних дел, не вернул ни одного из полномочий, перешедших в центральные и местные учреждения раз­личных министерств и ведомств121.

Подробный анализ 80-страничного документа и особенно прак­тики его реализации показывает, что губернатор стал все больпіе «про­седать» и «вязнуть» под огромным потоком мелких дел и поручений, которыми он теперь должен бьиі заниматься. Огромный список специ­фических видов работ, которые, как ожидалось, губернатор выполнит, разнообразие документов и писем, которые он должен был лично читать и одобрять, количество отчетов, которые от него требовались, превыси­ли «пропускную способность» одного человека.

B 40- годы губернаторы должны были подписывать в год до ста тысяч бумаг или около 270 ежедневно. Получалось, что на это у них должно было уходить около четырех с половиной часов каждый день как минимум122. Из официального отчета МВД (1843 г.) следует, что губернатор, кроме ежедневного присутствия в губернском правлении, присутствовал еще в 17 учреждениях.

Такой бюрократический результат в значительной мере был обу­словлен сверхцентрализованной министерской системой, которая фраг­ментировала провинциальную администрацию и тем самым в геометри­ческой прогрессии увеличивала бумажный поток.

Другой проблемой была общая слабость местного корпуса чи­новников. Провинциальные чиновники были слишком слабо подготов­лены, чтобы обрабатывать постоянно увеличивавшийся поток докумен­тов. Да и жалование у них было весьма скудное в отличие от министер­ских служащих, особенно министерства финансов.

Наконец, во все более удручающем положении находились кол­легиальные и общественные институты в губерниях. K середине века губернское правление - фактически единственный коллегиальный орган местного управления - потеряло свою самостоятельность и преврати­лось в еще одну канцелярию при губернаторе. Произошло также уменьшение реальных прав и полномочий у городского и сельского самоуправления, формализация деятельности дворянских собраний, превращение всех их в придатки губернской власти. Эти процессы все более отдаляли власть от населения, делали губернское управление все более и более косным, рутинным, неэффективным.

Серьезные недостатки местного управления хорошо осознавались обществом, да и самими губернаторами. B Записке графа П.А.Валуева, курляндского губернатора, будущего министра внутренних дел, было сказано следующее: « Затруднительность положения губернатора про­исходит главным образом оттого, что, с одной стороны, существующие законоположения налагают на губернатора обязанности, невыполни­мые по своей мелочной подробности и многочисленности, с другой - B его распоряжении не состоит достаточно средств к исполнению таких обязанностей, которые неоспоримо должны составлять предмет его по- печительности»...123

Правительство также осознавало необходимость проведения ре­формы местного управления. Однако, оно было озабочено повышением статуса губернатора и усилением его власти. Вопрос этот неоднократно обсуждался в комитете министров еще в царствование Николая І. Одна­ко, Комитет был, как правило, против расширения губернаторской вла­сти, особенно по предметам, находившимся в ведении МВД. Министры других ведомств хорошо видели, что губернаторы все больше превра­щались в чиновников министерства внутренних дел, и поэтому боялись усиления этого суперминистерства в ущерб другим.

Удивительно, но, пожалуй, более успешно, чем институт губер­натора, при Николае I развивался институт генерал-губернатора как основная форма государственного управления на окраинах империи. Статус генерал-губернатора был четко закреплен законодательно. Были определены отношения генерал-губернаторов как к министерствам, так и к гражданским губернаторам124.

Лишь незначительно прояснял отношения генерал-губернаторов и министерств указ от 8 апреля 1829 г. По этому указу генерал- губернаторы обязывались «ставить в известность» министров о своих действиях и «всеподданнейших» донесениях, а министр делал админи­стративные распоряжения подведомственным учреждениям через гене­рал-губернаторов.

He изменила серьезно взаимоотношений руководителей отрас­левых и территориальных органов власти и Инструкция генерал- губернаторам от 29 мая 1853 г.125 B инструкции содержались указания главных предметов ведения генерал-губернатора, прямо выражено по­ложение о том, что генерал-губернатор есть орган в местной админист­рации совершенно особенный, так как ему предоставлено право вести общий и полный надзор за всеми предметами управления и правильным исполнением законов и устранять все, что не согласно с видами прави­тельства, ибо виды правительства известны ему как лицу, облеченному полным доверием Государя Императора. Инструкция провозгласила генерал-губернатора «главным блюстителем неприкосновенности вер­ховных прав самодержавия, пользы государства о точном исполнении законов и распоряжений верховного правительства по всем частям управления во вверенном крае»126.

Разработанная после революций в Западной Европе 1848 г., эта инструкция предписала генерал-губернаторам новую функцию: «сле­дить за брожением умов». B случае «беспорядков» генерал-губернатор «принимает меры как к восстановлению спокойствия, так и к отраже­нию всяких причин возобновления сих беспорядков. B последующие десятилетия эта функция стала доминирующей в деятельности «началь­ников губерний».

Несмотря на противоречие института генерал-губернаторства министерской отраслевой системе управления, а также установившейся со второй четверти XIX в. системе бюрократического централизма, число генерал-губернаторств и входящих в них губерний постоянно

127

росло.

Николай I, стремившийся во всем навести порядок, во все долж­ности закладывал функции должностного лица. Он сохранил в целом прежние наименования начальников губерний: гражданский губерна­тор и военный губернатор. Ho появлялись и новые аспекты: термин «во­енный губернатор, управляющий гражданской частью» характерен те­перь не только для правителей генерал-губернаторств, но и для руково­дителей отдельных губерний. To есть, опять некоторые военные и поли­тические функции переходили к губернатору. Николай 1 все больше и больше опирался на военное начало. Осуществлялось это по примеру военно-губернаторской должности прежних лет. Это означало, что рас­квартированные в городе войска и полиция подчинялись губернатору, а войска, расположенные на территории губернии, - представителю воен­ного ведомства. Назначались на такие должности в губернии главным образом генералы.

Важно подчеркнуть, что подобные назначения не являлись об­щим правилом, они делались точечно в разные губернии и в разные годы на протяжении 40-60-х гг. XIX в.

B столицах при Николае I была введена должность военного ге­нерал-губернатора, а градоначальники ряда городов центрального под­чинения (Одессы и Феодосии) получили титул военных губернаторов.

Серьезным испытанием для Российской империи николаевского времени стала Крымская война 1853-1856 гг. B ходе ее выяснилась не­эффективность сверхцентрализованного государственного аппарата, оторванного от общества и во многом противостоящего ему. Создавае­мый более ста лет государственный колосс, казалось, покорил и свой собственный народ, и континентальную Европу. Ho эта была «пиррова победа». Превратившись к середине XIX в. в жандарма Европы, Рос­сийская империя все более становилась политически и экономически отсталым государством, не способным провести буржуазную модерни­зацию и создать аппарат управлешш, отвечающий требованиям време­ни. B условиях резкого обострения внутренних противоречий и падения международного престижа самодержавия вопрос проведения карди­нальных реформ становился вопросом выживания Российского государ­ства.

* *

*

B заключении хотелось бы отметить следующее.

Если во времена Екатерины II, благодаря ее реформам, удалось приблизить власть к населению и сделать ее понятной для каждого, то в первой половине XIX в., особенно во время правления Николая I, власть не просто снова отдалялась он населения, но и стала главным «внутрен­ним врагом» российского общества, особенно российской интеллиген­ции. Превалирование имперского и абсолютистского характера россий­ской государственности вело с неизбежностью к перекосам в государ­ственном строительстве в сторону сверхцентрализации, бюрократиза­ции, унификации...

Сложившиеся в этот период две основные модели управления ре­гионами - губернаторская и генерал-губернаторская - позволяли, глав­ным образом, сохранять стабильность внутри страны, но не были при­способлены как к проведению серьезной модернизации в России, так и к ведению победоносных войн на западных и юго-западных границах империи.

Потенциал колоссальной Российской империи с самодержавным режимом, созданный в течение более чем 150 лет, был близок к исчер­панию. Становилось все более очевидным, что частичными, «перифе­рийными» изменениями системы власти, не затрагивающими сути са­модержавия, перевести страну на буржуазные рельсы не удастся. Внут­ри общества уже пробуждался революционный вулкан, предвещавший гибель Помпеи. Россия стояла перед «вечным вопросом»: быть или не быть?