ПОЛІТИКА ЯК НАВЧАННЯ ТА НАВЧАННЯ ПОЛІТИЦІ

О. Дем’янчук

завідувач кафедри політології,

Національний університет

“Києво-Могилянська академія”

Так сталося, що наука про публічну (державну, якщо говорити прийнятими у вітчизняній літературі термінами) політику прийшла в Україну у вигляді праць яскравих представників канадської школи – Леслі Пала, Девіза Веймера й Айдана Вайнінга, Пола М.Брауна та інших.

Після кількох років підготовчої діяльності, на початку 2000-х років НАДУ відкрила нову магістерську програму “Аналіз державної політики”, спрямовану на “виховання” майбутніх чиновників як аналітиків та розробників політики. Це відбувалося на затухаючій вже хвилі адміністративної реформи, а тому програма набула “тренінгового” вигляду здебільшого з економічних питань розробки урядових програм і стратегічних планів. Як зазначав один із авторів цієї магістерської програми Валерій Тертичка, аналіз політики “репрезентується як прикладна дисципліна із застосуванням методик ситуативно-аргументованих відповідей на суспільні запити та обговорення, творчий розвиток, критичний підхід і комунікативність інформації” [ , c. 7-8]. Зі вступу й основного тексту цієї монографії стає зрозумілим, що суб’єктом такої діяльності є держава в особі своїх органів управління, оскільки “державна політика, в широкому розумінні цього терміна, може визначатися як вибір державними інституціями (виділено мною.- О.Д.) між діяльністю й бездіяльністю щодо вирішення суспільних проблем” [там само, с.

Порівняння такого розуміння державної політики зі структурою та змістом магістерської програми для підготовки державних службовців підтверджує економічно-виконавський характер їхнього “тренінгу”, в якому інституційний, процесуальний (або процедурний) та інструментальний підходи суттєво переважають над розглядом етичних, моральних, філософських норм здійснення управління суспільним життям, без чого публічне управління (прямий переклад терміну “Public Administration”) неминуче перетвориться в командно-адміністративне (часом ручне) керування.

Розгляньмо процес вироблення політичного рішення. Згідно з моделлю процесу (див., наприклад, [ ], розділ 4), вироблення публічної політики як політичний процес розпочинається з ідентифікації проблеми; в разі потрапляння цієї суспільної проблеми до політичного порядку денного відбувається її формулювання й переформулювання з тим, щоб окреслити ті галузі суспільного життя, в яких ця проблема проявляється і буде вирішуватися (визначення так званої проблеми для політики); формується набір пропозицій щодо її вирішення з одночасним прогнозуванням можливих, очікуваних, бажаних чи небажаних наслідків; політична система відбирає й затверджує прийнятний (як правило, далеко не найкращий з економічної точки зору) варіант дій, після чого організується їх виконання. Схематично це виглядає як логічна послідовність, що може бути проаналізована за допомогою раціональних підходів.

Проте ця схема різко ускладнюється, коли починається розгляд реальних суспільних проблем. Адже, за твердженням Д. Дері, суспільна проблема ніколи не буває простою, чітко визначеною й локалізованою у просторі та часі [ ]. Р. Акоф на додаток вказує на такі властивості проблеми для політики, як її комплексність (взаємозалежність проблем, що походять з різних галузей суспільного життя), суб’єктивність (трансформування реальної дійсності в її представлення у вигляді моделей згідно з уявленнями акторів політичного процесу), штучність (проблема для політики “конструюється” акторами політичного процесу відповідно до їхніх інтересів, прагнень і цінностей) та динамічність (проблема не лишається сталою, вона загострюється або послаблюється в процесі вирішення інших суспільних проблем чи змін, що неминуче відбуваються в суспільстві) [ ].

Таким чином, з самого початку політичний процес стає надзвичайно складним і потребує ретельного й глибокого вивчення ситуації в суспільстві, коренів проблеми, щоб намітити шляхи її вирішення. Тобто, розробникам політики (а згідно з концепцією адміністративної реформи в Україні, це мають бути працівники органів виконавчої влади – державні службовці [ ]) необхідно вміти формувати нове знання про суспільство, про стани й поведінку суспільних груп, виявляти закономірності й особливості проблемної ситуації, складати опис, робити передбачення та прогнозування, пропонувати або здійснювати втручання (у вигляді реального або уявного експерименту) і пояснювати таким чином, щоб ті, хто ухвалює рішення, були достатньо озброєні знаннями для здійснення свідомого раціонального вибору, а ті, хто впроваджуватиме це рішення, мали чітке уявлення про його суть, спрямування, потреби й можливі наслідки. Іншими словами, необхідно зробити політичні рішення, з одного боку, гнучкими для реагування на змінні суспільні обставини, а з іншого – достатньо чіткими й однозначними для їх операціоналізації (формулювання у вигляді заходів, термінів, ресурсів, процедур та індикаторів прогресу).

Нижче наведено схему можливого використання знання (інформації, порад, аналізу й дослідження) у процесі прийняття політичних рішень ([ ], сс. 333-334). Формальні

Внутрішні Дослідження всередині міністерства, звіти внутрішніх мозкових центрів, звіти внутрішніх експертів Комісії, комітети, юридичний огляд, звіти законодавчого органу, замовні дослідження, формальні консультації

Зовнішні Неформальні обговорення між виробниками рішень, чутки, плітки, легенди, неформальні радники Обговорення, консультації, звіти, неформальна інформація, поради Неформальні

З цієї схеми можна зробити декілька цікавих висновків.

Акцентування при виробленні публічної політики на формальних внутрішніх джерелах експертного знання приводить до ситуації, в якій виробники політичного рішення змушені конфліктувати між собою в боротьбі за ресурси – матеріальні, фінансові, інформаційні, людські, зрештою, владні, оскільки обмеження розгляду проблеми для політики невеликою кількістю предметів політики у відсутності інших зв’язків між виробниками означатиме “відрізання” конкурентних галузей від участі в політичних заходах.

Внутрішні неформальні стосунки помітно розширюють діапазон можливих варіантів, проте знижують імовірність легалізації підготовлених рішень.

Покладання переважно на зовнішні формальні джерела експертного знання (парламент, позаурядові комітети і комісії, підрядні авторитетні аналітичні центри тощо) вимагає наявності у розробників політики (чиновників у галузевих міністерствах) відповідних механізмів узгодження галузевих знань поза виконавчою вертикаллю, вміння і можливостей операціоналізувати теоретичні моделі, побудовані на основі міркувань моралі, етики, ціннісних структур сприйняття відповідної проблемної ситуації цільовими групами політики.

Неформальні зовнішні джерела експертного знання страждають на відсутність важелів впливу на ухвалення політичних рішень, позбавлені управлінської конкретики та ресурсної визначеності.

Г.К. Колбеч у своїй книзі змалював таку модель політичного процесу, в якій наявні принаймні дві компоненти – вертикальна та горизонтальна (див. мал.).

Теоретична модель Фактична модель

Вертикаль

Органи прийняття Органи прийняття

рішень рішень

Органи здійснення

політики

Інші аґенції Дійові особи Всі інші

поза урядом аґенції

Мал. Схема політичного процесу в розвиненому і стабільному демократичному суспільстві та фактична структура цього процесу в перехідних державах на зразок України ([ ], c. 56, а також [ ])

У цій схемі вертикальна складова процесу вироблення і здійснення політики відповідає послідовності дій політико-адміністративної частини політичної системи, тобто, органів, уповноважених на ухвалення політичних рішень і впровадження їх у життя. Через те, що державне управління традиційно будується за галузевим принципом, при розгляді суспільної проблеми визначальним є предмет політики, а не сама проблема у всій її комплексності й неоднозначності.

Відповідно тут продукується і використовується «вертикальне» (предметне/ галузеве) експертне знання: теоретичні й прикладні розрахунки, що стосуються цієї галузі, з урахуванням знань про суміжні галузі у вигляді поправок другого порядку малості або як допоміжні. Скажімо, проблема забезпечення економіки електроенергією розбивається щонайменше на два предмети: побудова нових чи розвиток існуючих енергогенеруючих потужностей та зниження споживання електроенергії виробничими підприємствами та побутовими споживачами. При цьому міркування екологів стосовно можливої шкоди для довкілля чи аграріїв щодо виведення земель з сільськогосподарського обігу виступають у процесі вироблення рішень як збурення другого порядку.

Якщо ж вийти за межі суто вертикальної складової і врахувати вплив інших галузевих органів, громадських організацій, міжнародних акторів (фінансових, галузевих, політичних тощо), незалежних експертів, то процес вироблення політичного рішення виявиться значно складнішим, більш багаторівневим, до нього прилучатимуться нові інституційовані та неінституційовані стейкхолдери. Відповідно роль експертів у процесі суттєво розширюється і урізноманітнюється. Оскільки експерти ззовні, як правило, не є жорстко пов’язаними з управлінськими інституціями, а отже, предметна орієнтація у них значно різноманітніша, ніж у експертів, що знаходяться всередині державних або політичних інститутів, їхня діяльність:

доповнює предметне поле публічної політики знаннями про інші галузі, їхній стан і потреби, проблеми, що безпосередньо пов’язані з питанням, яке розглядається в рамках цієї галузі;

переорієнтовує політичний процес радше на вирішення саме проблеми, ніж на розвиток галузі.

Іншими словами, тут ми маємо справу з горизонтальною (проблемно орієнтованою) компонентою експертного знання, що спрямована від зовнішнього середовища політичної системи всередину неї.

Більше того, напрям передавання експертного знання в горизонтальній площині доповнюється створенням і повідомленням корпоративного (об’єктного) знання про політику, про дії політичної системи, про стан суспільства самому суспільству. Цим експертна спільнота допомагає суспільству в цілому, окремим його групам і верствам усвідомити, артикулювати і внести до порядку денного політики свої очікування, потреби, інтереси, визначити умови і напрямки надання населенням підтримки політичній системі. Тобто, це є горизонтальна об’єктно орієнтована компонента експертного знання.

З усього викладеного вище можна розглянути три випадки використання експерта в політичному процесі:

Експертне знання у процесі: захист і примноження інтересів галузі, на яку працює експерт. Пряме включення експерта в ієрархію владних повноважень неминуче обмежує коло його інтересів тією галуззю, з якою він/вона безпосередньо пов’язані. Слід зазначити, що тут ми виходимо за рамки «ідеальних» моделей вироблення політики і відповідно аналізу публічної політики, звертаючись до реального світу і здорового глузду. Тобто, від експерта, який у посадовому відношенні залежить від одного з головних акторів політичного процесу, марно чекати критики чи самокритики в тому вигляді, як це подають численні автори, описуючи процес аналізу політики (див., наприклад, [2], c. , [6], cc. 12, 14, [ ], сс. 18-22). Аналіз політики експертами, що знаходяться всередині політичної системи, еквівалентний «псевдо-оцінюванню» політики ([6], cc. 406-407).

Експертне знання для процесу: координація/кооперація галузей/ інститутів управління/суспільства задля вирішення/ пом’якшення проблеми. У цій ролі експерт, користуючись певною незалежністю, виконує прямі «замовлення» акторів політики з тим, щоб допомогти зробити політику максимально ефективною, вигідною для держави і суспільства та уникнути генерування чи посилення проблем у тій галузі, в якій впроваджуватиметься політика, і в споріднених галузях. Скажімо, необхідна для побудови нових транспортних магістралей експертиза може бути проведена незалежними агенціями за кошти з державного бюджету. При цьому експерти не піддають сумніву цілі й завдання політики, а звертають увагу на внутрішню й зовнішню когерентність заходів політики. Аналіз політики, здійснюваний зовнішніми експертами в інтересах вироблення і здійснення політики, можна порівняти з «формальним» оцінюванням ([6], cc. 407-411).

Експертне знання про процес: забезпечення суспільної підтримки/ усунення опору/ «advocacy». В цьому випадку замовником аналізу виступає не так держава чи політична система, як суспільство в особі неурядових організацій, груп тиску, окремих політичних партій, а також засобів масової інформації. Метою створення експертного знання про політику є комплексне поліпшення якості політичних рішень, вдосконалення процесу їх вироблення, ухвалення і впровадження, формування критичного сприйняття політики громадськістю, «об’єктами» політичних дій задля поліпшення ставлення і розвитку умінь користування політикою серед населення. У створенні цього різновиду експертного знання про політику застосовуються наукові теорії загального і спеціального характеру, стимулюється широке фахове і громадське обговорення принципів публічної політики, а результати аналізу, як правило, відкриті для всіх. Можна провести аналогію такого типу експертного знання з «теоретичним оцінюванням рішень» ([2], c. 429-432).

Звичайно, конкретні випадки діяльності експертів у політичному процесі можуть поєднувати в собі риси всіх трьох типів знання, і тут ми прагнули підкреслити загальні тенденції вироблення і використання експертних знань в залежності від місця експерта в політичній системі.

Враховуючи все попереднє обговорення, варто тепер розглянути, якого типу підготовка потрібна експертам, що працюватимуть в процесі вироблення, ухвалення і здійснення публічних політик.

Очевидно, що експерт потребуватиме галузевих знань, тобто, глибокого знання в одній з галузей науки, техніки чи суспільствознавства (наприклад, хімії, комп’ютерних наук або педагогіки чи медицини). Лише на основі цих знань він/вона зможе ефективно й адекватно досліджувати і описувати суспільні проблеми відповідно до предметів політики.

Водночас, комплексність проблем політики і міжгалузевість та міждисциплінарність знань у сучасному суспільстві вимагають від експерта здатності орієнтуватися, мати базові знання у споріднених галузях. Звичайно, у процесі політики можна використовувати фахівців з інших галузей, але без розуміння основних понять, підходів і принципів з цих галузей експерт «у» процесі не зможе достатньо ефективно об’єднати знання всіх залучених фахівців у діалектичну сукупність знань про проблему.

Безумовно, професійна діяльність експерта в системі державного управління потребуватиме наявності знань/навичок з державної політики/державного управління. Сюди мають входити не лише суто економічні та/або політологічні знання, але й основні підходи науки про державне управління.

І, нарешті, варто підкреслити, що, з огляду на третю функцію експерта – створення знання “про” політику, підготовка майбутніх чиновників та експертів має включати в себе гуманітарну, мовну, журналістську освіту. Скажімо, фахівець з екології, подаючи населенню свої уявлення та інформацію про екологічну політику, повинен орієнтуватися в цінностях і вподобаннях адресної аудиторії, вміти сформулювати і цікаво викласти матеріал.

Національний університет «Києво-Могилянська Академія» спільно з науково-експертною компанією “European Competence Ltd” за фінансової та організаційної підтримки норвезької корпорації “Теленор” і в партнерстві з Головним управлінням державної служби України (далі – Головдержслужба) вже другий рік здійснює навчання державних службовців, діючих і потенційних експертів аналізу публічної політики як у теоретичному, так і в прикладному сенсі.

Мета і завдання Проекту виглядають таким чином:

Посилення загального управлінського потенціалу та компетентності українських урядовців і працівників громадських організацій

Підвищення кваліфікації державних службовців України до рівня світових вимог

Навчання працівників державних установ і громадських організацій умінню застосовувати новітні інформаційно-комп’ютерні технології для забезпечення розвитку держави, області, району

Проект має такі особливості:

Навчальні програми побудовані на новітніх досягненнях науки про державне управління.

Викладачами є провідні фахівці з європейських та українських навчальних закладів.

Навчання здійснюється з застосуванням інформаційно-комп’ютерних технологій і сучасних методик викладання.

Навчальна програма дає можливість оволодіти знаннями і уміннями за короткий час.

Кожний курс складається з двох модулів по 5 днів.

В інтервалах між модулями слухачі опрацьовують матеріал самостійно за методами дистанційного навчання.

Кожний слухач може обрати і прослухати будь-які курси з наведених нижче. При зарахуванні на навчання перевага надаватиметься тим слухачам, які виявили бажання прослухати всі курси.

Усі витрати на навчання (включно з навчанням і перебуванням у м. Брюсселі, Бельгія) покриваються за рахунок Проекту.

Для поширення Проекту в регіони до навчання на кожному курсі запрошуються викладачі з різних навчальних закладів, які згодом могли б викладати ці курси для державних службовців у своїх регіонах. Вони отримують повну підготовку і всі необхідні навчальні матеріали.

Слухачам запропоновані такі сім курсів:

Розробка і здійснення державної політики: У поєднанні теоретичних уявлень про суть і принципи розробки державної політики та практичних умінь і навичок здійснення окремих заходів у цій галузі слухачі навчаються сучасним методам і підходам розробки і здійснення державних політик. Курс орієнтований в першу чергу на працівників органів державного управління та місцевого самоврядування.

Прийняття рішень в управлінні: На основі вивчення різних підходів до розробки, ухвалення і виконання рішень слухачі навчаються практичним крокам управлінських процесів. Розглядаються теорія колегіального прийняття рішень, теорія суспільного вибору, економічні підходи до вироблення управлінських рішень.

Співпраця з громадськими організаціями: Органи державного управління діють в інтересах всього суспільства, а отже, їм необхідно враховувати інтереси окремих класів і груп населення, уміти виявити ці інтереси й очікування, щоб сформувати оптимальний порядок денний для державної влади і місцевого самоврядування. В цьому курсі розглядаються конкретні приклади співпраці між органами управління й неурядовими організаціями, принципи взаємодії та вирішення можливих конфліктів.

Демократія та модернізація державного сектора через створення електронного уряду: Ознайомлення з основними структурами та функціями демократії в суспільстві вільних ринкових відносин. Це означає також загальне ознайомлення з державним управлінням і роллю національних і місцевих управлінських інституцій. Розглядаються функції та ролі у розвитку стабільної демократії на місцевому рівні, те, яким чином місцеві адміністративні інституції можуть підтримувати демократично обрану частину управління.

Європейський союз та Європейська економічна зона: Мета цієї програми – описати інституції Європейського Союзу у спосіб, відповідний для України, і подати різні варіанти встановлення зв’язків з інституціями та системами прийняття рішень ЄС незалежно від повного членства ЄС. Зокрема, програма знайомить з різними типами угод про партнерство й асоціації, а також про Європейську економічну зону (ЄЕЗ), Шенген, стосунки НАТО-ЄС та інші програми ЄС. Особливе значення має те, як Норвегія, двічі відкинувши членство, встановила зв’язки з ЄС у різний спосіб, створивши, зокрема, ряд інституцій ЄЕЗ.

Політика та програми сусідства Європейського Союзу: Цей курс знайомить з історією стосунків між ЄС та Україною, аналізує досвід попередніх програм добросусідства і партнерства протягом 1980-90-х років. Зокрема, розглядатимуться нова програма сусідства і план дій для України та ЄС, значення ЄЕЗ для України. Увага приділятиметься практичному застосуванню цих програм і логіці механізмів фінансування ЄС та ЄЕЗ, а також написанню проектів співробітництва.

Сучасний проектний менеджмент та лідерство на основі інформаційно-комп’ютерних технологій: Мета цього курсу – ознайомити з проектним менеджментом у його сучасній формі та показати, як можна використовувати проектний менеджмент для розвитку і державного, і приватного сектора. Слухачі навчатимуться використовувати різноманітну комп’ютерну техніку й технології для розробки, виконання і керівництва проектами. Курс спрямований на те, щоб дати слухачам уміння застосовувати методи проектного менеджменту до тих завдань, з якими вони часто стикаються у щоденній роботі.

Література:

Тертичка, Валерій. Державна політика: аналіз та здійснення в Україні. К., Видавництво Соломії Павличко “Основи”. 2002.

Данн, Вільям Н. Державна політика: вступ до аналізу. //Одеса// АО Бахва// 2005. 504 с.

Dery, David. Problem Definition in Policy Analysis. Lawrence, KS: University Press of Kansas. 1984. 225 p.

Ackoff, Russell L. Redesigning the Future: A Systems Approach to Societal Problems. New York, NY: Wiley, 1974. 287 p.

Укази Президента України „Про систему центральних органів виконавчої влади” від 15.12.1999 № 1572; „Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” від 29.05.2001 №345.

Парсонс, Вейн. Публічна політика: вступ до теорії й практики аналізу політики. Переклад з англ. О.Дем’янчука. К., ВД “КМ Академія”. 2006.

Колбеч, Гел К. Політика. Переклад з англ. О. Дем’янчука. К., Видавничий дім «КМ Академія». 2004.

Дем’янчук, Олександр. “Державна політика” та “публічна політика”: варіант перехідного періоду./ Наукові записки НаУКМА. Том 18 - Політологія. / К., 2000. Сс. 31-36. Див. також “Інституційне забезпечення формулювання проблеми для політики в Україні”. У кн. “Ефективне управління в Україні: практичні кроки”/ Під ред. Р.М.Павленка.// К.//Поліс-К//2002.

Dunn, William N. Public Policy Analysis: an Introduction. 2nd Edition. Prentice Hall, Upper Saddle River, NJ. 1994.

Гоґвуд Браєн і Луїс Ганн. Аналіз політики для реального світу. Пер. з англ. Анатолія Олійника. К., Основи. 2004.