ГЛАВА I Виды законов

Мы рассмотрели общие начала, определяющие существо закона и его отношения к другим элементам государства. Теперь обраща­емся к различным видам законов и к способам их составления.

Законы различаются по пространству и по времени действия, по форме и по содержанию.

По пространству законы разделяются: в отношении к террито­рии на общие и местные, в отношении к лицам на общие и частные. Закон, по существу своему, есть общая норма, которая распростра­няется на всю территорию и обязательна для всех граждан. Без это­го нет государственного единства. Однако из этого правила делают­ся исключения, когда особенные обстоятельства требуют особых определений для той или другой части государства или для того или для другого разряда лиц. Государственное единство не исклю­чает разнообразия условий, вызывающих различие юридических норм. Отсюда возникают законы частные и местные. Первые назы­ваются . когда им предоставляются льготы известным

лицам или сословиям. B прежнее время привилегии, представляю­щие известный разряд лиц из действия общих государственных за­конов, назывались также — название, заимствованное

от средневекового понятия о вольном человеке, подчиняющемся вла­сти только по собственному изволению, но которое сохранилось и при новом государственном порядке, даже в самодержавных стра­нах. Так, у нас Жалованною грамотой о вольностях дворянства пос­леднее было освобождено от обязательной службы и получило ут­верждение всех своих прав на земли и на крепостных крестьян. Час­тные союзы могут иметь и право собственного законодательства в пределах, указанных общим законом; это называется

Иногда законами называются и решения законодательной влас­ти в приложении к отдельным случаям. Таковы, например, в Анг­лии частные билли (private bills), издаваемые парламентом, относи­тельно деления общинных земель, концессий железных дорог и т.

По времени действия законы разделяются на обыкновенные и чрезвычайные. Первые действуют постоянно, вторые временно, при чрезвычайных обстоятельствах. B последнем случае обыкновенные законы приостанавливаются, особенно те, которыми ограждаются права личной свободы. B конституционных государствах существен­но важен вопрос, кому предоставляется право приостанавливать дей­ствие обыкновенных законов и издавать чрезвычайные: законода­тельной власти или правительственной? Выше было уже объясне­но, что издание чрезвычайных законов, как и всяких других, должно исходить от законодательной власти; но введение их в действие мо­жет быть предоставлено правительственной власти, ибо палаты не всегда в сборе, а тут нужно действовать быстро. Требуется только последующее утверждение палатами. Ho в Англии это право оста­ется за законодательной властью, причем, однако, правительству может быть дано полномочие вводить или отменять действие той или другой меры в известных местностях. B бельгийской конститу­ции совершенно даже воспрещается приостановление конституци­онных гарантий.

Иногда и обыкновенные законы издаются на время, в виде опы­та, когда нужно испробовать известную меру, прежде нежели пре­вратить ее в постоянный закон. Такие пробные законы могут про­стираться на всю территорию или ограничиваться известной мест­ностью.

B Англии издаются иногда общие законы, введение которых пре­доставляется жителям местностей. Таковы, например, санитарные законы, изданные для городов. Они требуют значительных расхо­дов, которые не всем по силам. Поэтому городским общинам дано право вводить их по усмотрению. Ho подобные факультативные за­коны совершенно неуместны там, где ограничиваются личные пра­ва граждан.

По форме законы разделяются на собственные, или писаные за­коны, обычаи и юриспруденцию. Таковы источники законодатель­ства, которые имеют значение в публичном праве, так же как и в частном.

Писаный закон есть высшая форма закона, ибо здесь воля зако­нодателя выражается ясно и сознательно; обязательная сила его не подлежит сомнению; здесь известен и срок, с которого начинается действие. Однако и писаный закон может выйти из употребления, когда власть перестает его прилагать, не отменяя его формально. Таким образом, онуничтожается силой обычая. K этому прибегают иногда не только по недостатку случаев приложения, но и созна­тельно, когда применение закона встречает затруднения или, вооб­ще, не желательно, а, между тем, формальная отмена могла бы по­вести к возбуждению страстей. Ho по существу своему, это худший способ отмены, ибо здесь право становится сомнительным.

Закон может быть издан: 1) в виде отдельных узаконений; 2) в виде свода; 3) в виде уложения илиустава.

Первый способ есть самый обыкновенный при развитии законо­дательства по мере практических потребностей, без приведения его в общую систему. Здесь законы являются рассеянными. Имеющие силу и отмененные не отделяются друг от друга; нередко одна часть закона отменена, а другая нет. Таково большей частью английское законодательство. Вторая система состоит в сведении воедино все­го действующего законодательства, но без руководящей мысли, ко­торая делала бы из него стройное и последовательное целое. Здесь связь внешняя, а не внутренняя. Она имеет, однако, ту огромную выгоду, что здесь не устанавливается насильственная систематиза­ция; историческое развитие законодательства сохраняется всецело.

Обычай может господствовать как в гражданском праве, так и в государственном. Он играет важную роль в учреждениях, развива­ющихся исторически. Английская конституция большей частью ос­нована на обычае. Так, например, не существует закона, которым бы установлялись две палаты. Это устройство вытекло из жизнен­ных потребностей и утвердилось практикой. B этом отношении важ­ное значение имеют так называемые . то есть прежние

решения однородных дел. Они служат руководящими началами для новых случаев. Однако юридическая сила обычая является иногда весьма сомнительной. Он признается обязательным единственно на том основании, что он постоянно прилагается властями, общими или местными, судебными или законодательными. Если же извест­ное право, в силу обстоятельств, долго оставалось без употребле­ния, то возникает вопрос: потеряло ли оно силу или нет? Ha этот вопрос могут быть разные ответы. Так, например, современные де­мократические толкователи английской конституции утверждают, что право королевы отказать в санкции проекту закона, прошедше­му через обе палаты, затерялось, так как оно давно уже не находит приложения. Точно так же они утверждают, что при столкновении в мнениях верхней палаты и нижней первая обязана окончательно уступить, так как это делалось постоянно в течение нынешнего сто­летия. Подобные выводы, основанные на смешении факта с правом, благоразумных сделок с юридической обязанностью, ведут к нис­провержению всех веками установившихся учреждений натиском массы, отвергающей всякие сдержки. Выше было уже замечено, что те же писатели не думают отвергать права нижней палаты отказать правительству в податях, хотя это право никогда не прилагалось на деле.

Наконец, и юриспруденция часто получает силу закона. Она име­ет две формы: судебные решения и наука. Сила судебных решений

314 ГЛ ABAII. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

основывается на том, что судья является толкователем закона в при­ложении к частным случаям. Если закон недостаточен, он должен его восполнить. B силу прецедентов, судебное решение может слу­жить основанием для последующих решений по однородным де­лам. Через это установляется постоянная практика, приноровляю­щаяся к жизненным условиям. Однако и тут все зависит от усмотре­ния судьи, что составляет слабую сторону этого источника права. Если бы судебное решение имело безусловную обязательную силу для будущего, TO оно никогда не могло бы быть отменено тем же порядком, следовательно, исключало бы возможность приспособ­ления к новым жизненным требованиям. Принимая в соображение прецеденты, судья должен в каждом данном случае решать, что он считает правом, а этим открывается обширное поле для произвола. Кроме того, постановлением новых решений дается обратная сила закону, ибо новое толкование прилагается к прошлому случаю. K государственному праву судебные решения менее всего приложи­мы; однако и здесь они находят довольно обширное применение. Так, в Англии многие административные законы толкуются и при­меняются судами. Bo Франции то же действие имеет юриспруден­ция Государственного Совета. B Соединенных Штатах Верховный Суд является высшим толкователем основных законов; ему феде­ральная конституция обязана, главным образом, своим развитием.

Что касается до науки, то она только косвенно может служить источником положительного государственного права. Надобно, что­бы установившийся ее авторитет был признан государственными властями. Так, согласное мнение юристов может служить основа­нием для судебных решений. Еще важнее разработка начал есте­ственного права, которое, как мы видели, восполняет иногда самый положительный закон и во всяком случае служит руководством при развитии законодательства. Ho для того чтобы эти начала получили приложение, они должны войти в общее сознание и быть приняты

законодателем.

По содержанию законы вообще разделяются на государствен­ные, гражданские, уголовные и, наконец, церковные, составляющие , особый отдел. Государственные законы, в свою очередь, разделя­ются на отдельные отрасли, как-то: военные, полицейские, финан­совые и т. д. Ho еще важнее разделение по степени силы, которая им присваивается, в зависимости от определяемых ими прав. B этом отношении они разделяются на основные, обыкновенные, постанов­ления и распоряжения; последние относятся к частным случаям, од­нако с более или менее постоянным характером.

Многие писатели считают разделение законов по степени силы чисто формальным, основывая его исключительно на том, что эти различные виды законов издаются разными властями: учредитель­ной, законодательной, правительственной и, наконец, чисто адми­нистративной. Поэтому они находят его приложимым только к кон­ституционным государствам, где существует разделение властей. Такого мнения держится, между прочим, Штейн. Однако с этим нельзя согласиться. Если различным отраслям власти предоставля­ются различные законодательные права, то это делается не произ­вольно, а по самому существу дела, вследствие различного содер­жания законов. Без сомнения, при сосредоточенном правлении раз­личные области смешиваются; даже и при разделении властей, нередко по чисто случайным соображениям, те или другие поста­новления из одного разряда переносятся в другой. При таких тес­ных взаимных отношениях, какие существуют в этой области, точ­ного разграничения установить невозможно. Однако есть общие чер­ты, которые указывают на существенные различия.

Основными законами определяются устройство и права верхов­ной власти в различных ее отраслях: законодательной, правитель­ственной и судебной, а также основные права и обязанности граж­дан. K этому присоединяются те или другие постановления, кото­рые считают более или менее важными и которые желают оградить от произвола. B Северной Америке в конституции отдельных шта­тов вносится множество подробностей, которые обыкновенно опре­деляются простыми законами. Это происходит от недоверия к зако­нодательным собраниям и стремления изъять общественное управ­ление из-под влияния партийных интересов и личных сделок между представителями.

Самое различие между основными законами и обыкновенными существует не везде. Практическое значение оно имеет только там, где право издавать и изменять основные законы и обыкновенные присвоено различным властям, то есть там, где власть учредитель­ная отделена от законодательной. B Англии, где обе власти одина­ково принадлежат королю в парламенте, это различие не существу­ет. Английская конституция развилась исторически; по мере оказы­вающейся потребности те или другие ограждения народных прав формулировались в виде законов, утверждаемых верховной влас­тью. Ho эти основные законоположения не составляют ничего цель­ного и по форме ничем не отличаются от других. B самодержавных государствах основные законы суть те, которые должны быть осо­бенно уважаемы и с которыми остальные должны сообразоваться.

Ho основные законы вовсе не означают законов неизменных, хотя в прежние времена они принимались иногда в этом смысле. Неизменных законов быть не может, ибо закон должен всегда сооб­разоваться с государственной пользой. Установление закона на веч­ные времена есть не более как средство для предупреждения легко­мысленных перемен. Оно не может связывать верховную власть, которая всегда должна иметь в виду только начала общего блага. Иногда конституции объявляются неизменными в течение извест­ного числа лет. И это делается с целью упрочить новый порядок, устраняя скороспелые перемены. Такпоступилуже в древности Со­лон при введении в Афинах новых учреждений. Французская кон­ституция 1791 года воспрещала первым двум законодательным со­браниям выражать желание о перемене конституции, а следующим затем двум дозволяла подобные постановления только в последние два месяца их существования. Ho такие ограничения не достигают цели: когда чувствуется потребность перемены, она производится насильно, если не может быть совершена законным путем. Гораздо целесообразнее обставление перемен разными гарантиями, о кото­рых будет сказано ниже.

Основной закон должен быть один для всего государства, ибо им определяется устройство государства, как единого целого. Где основные законы различны, там существуют различные государ­ства. B средние века вместо одного основного закона существовали отдельные сословные привилегии или вольности, которые состав­лялись договорным путем и не могли изменяться иначе, как согла­сием сторон. Этот порядок проистекал из частного воззрения на государство, которое рассматривалось не как единое целое, а как сочетание разных общественных союзов и лиц, с различными пра­вами и обязанностями. B сложных государствах, рядом с общим основным законом, существуют разные основные законы для раз­ных частей; но это происходит оттого, что эти части составляют , отдельные государства, что не мешает им для общих дел образовать единый союз, управляемый единым законом.

Основной закон может быть писаный или обычный. Bo многих государствах вовсе не существует писаного основного закона. B oco- бенности там, где вся власть сосредоточивается в одних руках, нет нужды определять ее ближайшим образом. Даже государства со сложным политическим устройством иногда обходятся без писа­ного уложения. Ero не было в Риме; его нет и в Англии. Таково, вообще, свойство исторически развивающихся учреждений. Госу­дарственное устройство определяется здесь частными законами и обычаями, установляющимися мало-помалу. B случае сомнения об­ращаются к прежним примерам, которые служат авторитетом. Теоре­тики исторических учреждений видели в этом даже единственный нормальный и правомерный порядок государственного устройства, отвергая писаные конституции, как произведение человеческого про­извола и революционного духа. Ho такой порядок совершенно не­возможен там, где перемена образа правления совершается внезап­но, где даруются новые права и установляется новая власть. Здесь необходимо писаное уложение, или конституция. Даже при истори­ческом развитии учреждений приходится отдельные статьи, состав­ляющие предмет спора, формулировать письменно. Нередко истори­ческое развитие состоит в борьбе, в которой вопрос решается силой оружия. Английская история представляет немало таких примеров. A потому противоположение исторического развития революцион­ному далеко не верно. Человеческая история представляет не орга­нический рост, как растение, а борьбу живых сил, которых согла­шение выражается в законе.

Обыкновенные законы развивают и дополняют начала, установ­ленные основными. Законы, которые развивают эти начала в под­робностях, называются . Так, например, конституция

установляет свободу печати; органический же закон о печати разви­вает в подробностях все касающиеся печати правила. Обыкновен­ными законами определяются и такие предметы, которых основной закон вовсе не касается. Общее правило состоит в том, что они не должны противоречить основным законам; иначе они недействи­тельны.

От законов отличаются (Verordnungen, reglements).

Это — правила, издаваемые правительственными властями и опре­деляющие обязательные для граждан способы исполнения или при­ложения законов. Закон должен быть единый и постоянный; поста­новления же применяются к изменяющимся практическим потреб­ностям, судьею которых могут быть только правительственные власти. Таковы, например, полицейские распорядки. Ho эти нормы могут прилагаться исключительно к административной области. Они не могут касаться гражданских, личных и политических прав, опре­деление которых зависит единственно от законодателя. Однако, при соединении обеих властей в одних руках, эти два разряда обяза­тельных правил нередко смешиваются. Смешение может произойти не только в государствах самодержавных, где, по самому образу правления, обе власти соединены в лице монарха, но и при консти­туционном порядке. B Англии парламент вступается во множество правительственных дел, а потому здесь нет принципиального раз­личия между законами и постановлениями. Парламентскими акта­ми установляются, например, таксы на экипажи. Однако и здесь закон уполномочивает иногда правительственные места и лица из­давать обязательные постановления в положенных им пределах. Иногда эти постановления имеют характер временный (provisional orders) и должны представляться наутверждение парламента. Такие полномочия даются и в самодержавных государствах. Bo всяком случае, общее правило то, что постановления не должны противо­речить законам. Иначе они недействительны.

Постановления, так же как законы, могут быть общие и мест­ные. Первые издаются центральным правительством, вторые мест­ными властями, как правительственными, так и выборными. Bo Франции такие права предоставляются префектам и мэрам; у нас городские думы имеют право издавать обязательные постановления по соглашению с полицией.

От постановлений отличаются . определяющие спо­

собы исполнения законов, как руководство для исполнителей. Они даются высшими властями подчиненным и обязательны только для последних, а не для граждан. Новое лицо может дать и новые инст­рукции. Эти наставления издаются путем . когда они ка­

саются, вообще, местных властей, или сообщаются лицу, которому дается поручение. При смешении властей нередко циркулярные пред­писания правительственных лиц подчиненным делаются обязатель­ными для граждан; это ведет к замене законного порядка господ­ством произвола.

Что касается до (Verfiigung, arrete), то этим име­

нем обозначаются отдельные постановления правительственных вла­стей, центральных или местных, принятые по отдельным случаям или для известного рода дел, временно или постоянно. Bo Франции отличаются arrete's reglementaires и arretes individiuels: одни имеют общую распорядительную силу, другие относятся к известным ли­цам. Последние теряют уже характер общего правила.