ГЛАВА II Законодательство

Кому принадлежит право составлять, изменять и отменять за­коны?

Относительно основных законов было уже сказано, что это пра­во принадлежит власти учредительной, которая составляет суще­ственную часть верховной власти, но может иметь свои отдельные органы.

Несправедливо и то, что основные законы не могут быть изме­няемы иначе, как с согласия лиц, в пользу которых они изданы.

Способы установления конституций могут быть разные, смотря по тому, какой властью они издаются. Конституции, дарованные односторонним актом воли монарха, называются

или . конституции, установленные согласием ко­роля и народных представителей, или

. B этом смысле говорят о конституционном договоре, Ie pacte constitutionnel, хотя, в сущности, договор здесь только внешняя фор­ма соглашения: издание основного закона всегда есть действие еди­ной верховной власти. K тому же разряду принадлежат и конститу­ции, составленные правительством и одобренные народом, путем всеобщего голосования. Таковы были императорские конституции во Франции. Бонапартисты доселе считают плебисцит единствен­ной законной формой выражения народной воли относительно ос­новных законов. Ho такое требование не имеет ни малейшего юри­дического основания. Подаются ли голоса непосредственно полно­правными гражданами или через представителей, это нисколько не изменяет существа дела. Тем или другим способом безразлично из­даются конституции, установляемые чистым актом народной воли. Многочисленные тому примеры представляют Северная Америка и Швейцария. Путем всенародного выбора в учредительное собрание установляются конституции и после переворотов, ниспровергающих весь существующий порядок, например, во Франции в 1848 ив 1871 годах, также в Бельгии в 1831 году. Этот способ, который привер­женцами народовластия признается единственным правомерным, не имеет в действительности никакого преимущества перед другими. Bce законные способы имеют совершенно одинаковую юридиче­скую силу.

Мы видели уже, что основные законы не могут быть объявлены неизменными вовеки и что воспрещение изменять их в течение из­вестного срока не достигает цели. Иное дело те формальности и условия, которыми обставляются изменения конституции. Они име­ют в виду предупредить поспешные и легкомысленные перемены, допуская те, которые вытекают из действительных, широко распро­страненных потребностей. Эти условия касаются как предложений об изменении конституции, так и способов решения.

что составляет собственно удлинение срока. B Соединенных Шта­тах предложение может быть сделано двумя третями законодатель­ных собраний отдельных штатов, в каковом случае самая формули­ровка его возлагается на особо созванный конвент. B Швейцарии инициатива может исходить от народа; для этого достаточно заяв­ление о необходимости изменить конституцию, подписанное 30 COO граждан.

Затем самое решение может быть предоставлено различным уч­реждениям. B Бельгии, когда обе палаты, с согласия короля, заяви­ли о необходимости изменить конституцию, они расходятся и вы­бираются новые, которые решают вопрос большинством двух тре­тей в каждой. B Швейцарии обсуждение совершается новыми палатами, но обыкновенным законодательным порядком, причем тре­буется утверждение всеобщим голосованием. Последнему предла­гаются и предложения, исходящие от инициативы граждан. Bo Фран­ции для решения вопроса созывается Национальное Собрание, со­ставленное совокупно из Сената и Палаты Представителей. B Соединенных Штатах предложение, исходящее от Конгресса или формулированное конвентом, получает силу, если оно утверждено тремя четвертями законодательных собраний отдельных штатов или нарочно созванных для того конвентов. Bce эти формальности не полагают преград учредительной власти, а определяют только спо­собы законного ее проявления.

Составление обыкновенных законов заключает в себе первона­чальное их начертание, обсуждение и, наконец, утверждение. Bo всех этих действиях является существенная разница между образа­ми правления, в которых законодательная власть отделена от пра­вительственной и ограничивает последнюю, и теми, в которых обе власти соединены в одних руках.

Первоначальное начертание законов в самодержавном правле­нии принадлежит высшим органам правительственной власти; в кон­ституционном порядке оно может предоставляться и членам зако­нодательных палат, хотя это право инициативы признается не вез­де. Там, где оно существует, начертание закона по инициативе представителей есть дело частное. Проект представляется в палату уже готовым; затем дальнейшее движение ограничивается обсуж­дением в палатах и утверждением главою государства. Когда же проект составляется правительством, то первоначальное его начер­тание может быть поручено отдельному лицу, или особой комиссии специалистов, или правительственным местам, заведующим отрас­лью, к которой относится закон, или, наконец, постоянным учреж­дениям, которым вверяются предварительные работы по законода­тельству, например, у нас, учрежденное при Николае Павловиче Второе Отделение Собственной Ero Величества канцелярии, или во Франции Государственному Совету. Общего правила тут нет; все зависит от большей или меньшей сложности закона и от усмотре­ния.

Обсуждение закона бывает двоякое: правительственное, пред­варительное, и законодательное, окончательное. Первое опять мо­жет быть двоякого рода: политическое и административное. C политической точки зрения, проекты законов обсуждаются в собра­нии правительственных лиц, которым вверено управление. Это име­ет целью соблюсти единство действия и направления правитель­ства; здесь выслушиваются возражения со стороны управляющих другими отраслями, которых закон может касаться. Такое обсужде­ние необходимо в особенности там, где существует солидарный ка­бинет, ответственный перед палатами. Ho кроме того, может быть предварительное обсуждение проекта в особом правительственном совещательном учреждении, с целью рассмотреть вопрос с админи­стративной и технической точки зрения.

Вообще же предварительное обсуждение проектов в Государствен­ном Совете предоставляется усмотрению правительства. Так уста­новлено и в Пруссии. B самодержавных государствах, где нет зако­нодательных палат, правительственное и законодательное обсужде­ние сливаются в одно. Здесь Государственный Совет служит совещательным органом законодательной власти. Однако и тут тре­буются предварительные заключения министров, которых закон мо­жет касаться. Весьма важное значение имеют самые способы об­суждения законов в законодательных собраниях. Они устанавлива­ются регламентами. Принятый порядок должен обеспечивать, с одной стороны, свободу прений, с другой стороны, осмотритель­ность решений. Последнему в значительной степени способствует существование двух палат, согласное решение которых требуется для издания законов. Этим устраняются случайные увлечения и од­ностороннее влияние партий. K тому же клонится и требование трое­кратного обсуждения проектов в каждой палате. Обыкновенно, впро­чем, первое чтение служит только для предварительного ознаком­ления с делом; настоящее обсуждение начинается со второго. B случае спешности (declaration d'urgence), обсуждение ограничива­ется одним разом. Иногда к этому прибегают и для сокращения пре­ний; но этим правом>легко злоупотреблять.

Существенную часть парламентской процедуры составляет на­значение комиссий для рассмотрения предложений и представле­ния о них доклада собранию. Такое предварительное обсуждение в немногочисленной коллегии, составленной из доверенных лиц, весь­ма полезно для выяснения различных точек зрения и для основа­тельного обсуждения вопросов, которое в многочисленном собра­нии часто идет вразброд и подвержено всяким случайностям. Одна­ко в классической стране парламентского правления, в Англии, вся палата, при втором чтении, преобразуется в комиссию, с устранени­ем всех формальных правил относительно порядка прений. Через это последние могут вытягиваться непомерно. Ho для некоторых дел, в особенности для предварительных исследований, назначают­ся избранные комиссии (select committees), обыкновенно из пятнад­цати членов, с весьма обширными полномочиями. По принятым пра­вилам, члены этих комиссий предлагаются тем лицом, которое вно­сит самое предложение о назначении комиссии; они утверждаются палатой. Редко производятся выборы. Особые постоянные комис­сии выбираются нижней палатой в начале каждой сессии или назна­чаются председателем с утверждением палаты для некоторых дел, как-то: для исследования выборов (General committee of election), для соблюдения постоянных правил (standing orders committee); также назначается избирательная комиссия, которой предоставляется вы­бор членов в специальные комиссии по частным биллям. По фран­цузской системе, вся палата по жребию разделяется на бюро, или отделения, которые выбирают комиссии для рассмотрения тех или других проектов или финансовых предложений. Только в исключи­тельных случаях комиссии выбираются совокупной палатой. Выбо­ры в отделениях дают возможность предварительного ознакомле­ния с мнениями избираемых членов и обеспечивают участие в ко­миссиях меньшинства, которое может иметь перевес B TOM или другом отделении. B Соединенных Штатах принята система пос­тоянных комиссий (standing committee), назначаемых на весь зако­нодательный период, то есть до новых выборов в Палату Предста­вителей; но по отдельным вопросам назначаются иногда избран­ные комиссии (select committees) для одной только сессии. B Сенате члены комиссий выбираются собранием; в Палате Представителей они назначаются председателем, что дает последнему громадное вли­яние на ход дел, тем более что комиссии одни имеют сношения с министрами, которым доступ в палату воспрещен; следовательно, от них зависят все переговоры и соглашения. Нельзя сказать, что­бы подобный порядок приводил к удовлетворительным результа­там.

Относительно прений принято вообще, что члены могут гово­рить только один раз. B северо-американской палате принято за пра­вило, что речь не может продолжаться более часа; исключения до­пускаются только по общему соглашению. Весьма важно право па­латы прекращать прения, когда она считает вопрос исчерпанным. B Англии была допущена в этом отношении полная свобода, и в тече­нии столетий она не имела дурных последствий, пока наконец в новейшее время ирландцы не вздумали воспользоваться этим для произведения обструкции, то есть для нескончаемого затягивания прений. Вследствие этого было принято правило, что палата может заранее назначить срок, когда прения должны быть обязательно за­кончены. Ho при обширных проектах это может повести к тому, что значительная часть закона остается не обсужденной, что и случи­лось с внесенным Гладстоном биллем об ирландском самоуправле­нии. Речи произносятся либо с трибуны, либо со своего места; opa- тор обращается или к собранию, или к председателю. Подача голо­сов может быть тайная или явная, поименная или огульная, посред­ством писаных карточек, вставанием, поднятием рук или расхожде­нием в разные стороны. Прениями руководит председатель; он ох­раняет порядок, соблюдает очереди, пресекает уклонения, ограждая, однако, необходимую свободу слова; наконец, он ставит вопросы и объявляет решение. От его авторитета и беспристрастия в значи­тельной степени зависит успешный ход дела, но деспотические пра­ва, предоставленные председателю, могут через меру умалить зна­чение собрания. Обыкновенно председатель выбирается самим со­бранием, ибо только пользуясь полным его доверием, OH может сохранить в нем надлежащий авторитет.

Если в представительных собраниях важно точное определение правил, обеспечивающих осмотрительность решений, то тем более оно необходимо в многолюдных народных собраниях, какие быва­ли в древних республиках. Удовлетворительное обсуждение вопро­сов, в сущности, здесь невозможно. Поэтому самое разумное прави­ло состоит в том, что народному собранию предоставляется только принять или отвергнуть предложения сановников или Сената. Так и было в Спарте и в Риме, в лучшую их пору. B Афинах, при господ­стве демократии, прибегали к своеобразному учреждению, о кото­ром уже упомянуто выше. B начале каждого года народному собра­нию предлагался вопрос, угодно ли ему будет изменить какие-ни­будь законы, и если получался утвердительный ответ, то избирались . числом до тысячи человек, перед которыми происходи­ли прения порядком, аналогичным судебному состязанию: предла­гающие перемены излагали свои доводы, а официальные защитни­ки законов ратовали за сохранение существующего порядка. Затем решение номофетов предлагалось на утверждение народного собра­ния. Это было нечто вроде многолюдной комиссии, представляв­шей свой доклад. B Афинах уже ораторам дозволялось говорить только один раз и не допускались уклонения от предмета прений. Запрещалось также перебивать говорящего. Для надзора за поряд­ком назначалось по жребию известное число граждан. Нарушившие правила подвергались наказанию. Предложения записывались и вы­вешивались заранее, дабы они всем могли быть известны, причем устранялись предложения, противные законам, если они не клони­лись к тому, чтоб изменить последние. Таким образом, в древности установились уже обычные правила законодательных собраний. Это были не шумные, беспорядочные сходки, а правильные органы го­сударственной власти.

B самодержавных государствах, где место законодательных со­браний заступает Государственный Совет, вместо обсуждения воп­росов в комиссиях, установляется разделение на департаменты. Здесь всякое предложение обсуждается сперва в подробностях в мало­людной коллегии, после чего оно с ее заключением поступает в общее собрание.

Закон, прошедший через законодательное обсуждение, оконча­тельно представляется на утверждение главе государства. Монарху обыкновенно предоставляется право безусловного отказа (veto). Весьма немногие конституции допускают отказ отлагательный (veto suspensif). Таковабылафранцузскаяконституция 1791 года, итако- ва же нынешняя норвежская, по которой проект, принятый тремя разными представительными собраниями, становится законом, даже если б он не былутвержден королем. B новой Германской империи император вовсе не имеет права отказа, но для каждого закона тре­буется согласие Союзного Совета, состоящего из уполномоченных от отдельных государств, причем законы, относящиеся к войску, флоту и некоторым податям, считаются отклоненными, если не изъявлено согласие председательствующего, то есть уполномочен­ного от Пруссии. B республиках президент имеет только отлага­тельное вето, как в Соединенных Штатах, или вовсе его не имеет. Bo Франции президент может только мотивированным предложе­ний потребовать нового обсуждения вопроса; но если палаты оста­нутся при своем решении, он обязан обнародовать закон в назна­ченный срок.

Обыкновенные законы не должны противоречить основным; но вопрос о том, какую обязательную силу имеют законы, противоре­чащие конституции, весьма спорный. Если закон по форме проти­воречит конституции, например если он издан без утверждения ко­ролевской власти или без обсуждения в палатах, то нет сомнения, что не может быть юридической обязанности его исполнять. Ho как поступать, когда закон формально безупречен, но по содержанию противоречит конституции? Здесь существуют две системы: амери­канская и европейская. Последняя не касается, однако, Англии где нет различия между основными законами и обыкновенными, а по­тому не может быть и подобного столкновения. Американская сис­тема предоставляет судебной власти право не прилагать законов.

изданных Конгрессом, но противоречащих конституции. Европейс­кая система, напротив, требует от судебной власти безусловного повиновения, против чего, однако, восстают некоторые юристы. Обе системы имеют свои выгоды и свои недостатки: одна более охраня­ет основной закон, другая предупреждает столкновения между за­конодательной властью и судебной. Чисто юридическая точка зре­ния сводится к вопросу о толковании законов. Противоречит ли из­данный закон основному закону или нет? Решение зависит от того, как толковать основной закон и кому принадлежит право толкова­ния? Вообще, толкование законов может быть двоякое: законода­тельное и судебное. Первое имеет место по общему вопросу, когда сам законодатель объясняет свою волю, второе в приложении к дан­ному случаю и только для этого случая. Первое всегда имеет пре­имущество перед последним, ибо приложение подчиняется прави­лу. Ho законодательное толкование принадлежит власти, издающей закон. Спрашивается: имеет ли обыкновенная законодательная власть право толковать основной закон законодательным путем? Если это право ей присвоено, то всякий новый закон безусловно обязателен для судебной власти; если нет, то судебное толкование остается во всей силе и судья не обязан прилагать законы, противоречащие кон­ституции. Американская система вытекла из потребностей союзно­го государства. Здесь основной закон распределил законодатель­ную власть между центральным представительством и отдельными штатами. Если бы центральная законодательная власть имела право толковать основной закон, то она всегда могла бы вторгаться в пре­делы прав отдельных штатов. A потому толкование конституции предоставлено независимому верховному судилищу. Европейская система, напротив, совершенно уместна там, где нет такого распре­деления законодательной власти между различными центрами. Бу­дучи едина, законодательная власть гораздо ближе к учредитель­ной. Последняя, в сущности, не более как та же законодательная власть, обставленная большими гарантиями. A потому последней может быть предоставлено законодательное толкование основных законов. Эта система введена даже в новейшие союзные государ­ства, которые имели в виду не столько оградить права членов, сколь­ко усилить центральную власть. B Швейцарии, до половины ны­нешнего столетия, столкновения между Союзом и кантонами разре­шались третейским судом. Конституция 1848 года превратила союз государств в союзное государство, а конституция 1874 года еще более скрепила эту связь. Ho последняя, расширяя ведомство союз­ного суда, все-таки сделала для него безусловно обязательными все законы, издаваемые Союзным Собранием. B Германской империи имперскому суду вовсе не предоставлено решение вопросов госу­дарственного права.

Таковы отношения законодательной власти к судебной. Ho обя­зательная сила законов распространяется и на низшие исполнитель­ные власти, и, наконец, на подданных. Относительно первых при­нято за правило, что они могут делать представления, но, при под­тверждении со стороны высших, они обязаны повиноваться, ибо им вовсе не принадлежит право толковать законы. Что касается до граж­дан, то здесь вопрос сводится к правам судебной власти. Поддан­ные не имеют права толковать законы, а потому обязаны подчи­няться толкованию законодательному или судебному, смотря по тому, которому дается перевес. Если судебному, то они должны иметь право не повиноваться до решения суда или жаловаться в суд при нарушении права. Это рассмотренный уже выше вопрос о за­конном повиновении.

Тот же вопрос, в еще большей силе, возникает насчет отноше­ния законов к постановлениям. Последние издаются чисто админи­стративным путем. Общие постановления приготовляются обыкно­венно исполнительными властями и обсуждаются в высших прави­тельственных совещательных учреждениях, каков, например, во Франции Государственный Совет. Они утверждаются верховной правительственной властью, а иногда и просто министрами. Мест­ные постановления издаются местными властями.

Здесь вопрос о праве судей не прилагать несогласных с законом постановлений точно так же подвергается самым противополож­ным суждениям и решениям. Английская система предоставляет это право суду безусловно. To же установлено и в нынешней Герман­ской империи. Напротив, французский закон, идущий еще от пер­вой революции, не дозволяет судам вступаться в действия админис­тративных властей, а потому изъемлет из их ведомства вопросы о незаконности постановлений. Решение их предоставляется особым административным судилищам. Прусская конституция постановля­ет, что единственно палатам, а не судам принадлежит право судить о законности или незаконности издаваемых постановлений. Такое ограничение прав судебной власти в конституционных государствах не находит теоретического оправдания. Там, где правительственная власть отделена от законодательной, правительственное толкование закона не может быть поставлено выше судебного, ибо судьи пови­нуются закону, а не правительственной власти. Отнять у них право толковать и прилагать закон по своему убеждению значит лишить граждан самой существенной гарантии от произвола. Законодатель­ное толкование, для которого требуются сложная процедура и со­действие разных органов, далеко не заменяет судебного. Однако, с другой стороны, тут возникает затруднительный вопрос о положе­нии исполнительных органов, которые ставятся между предписани­ем закона и приказаниями поставленных над ними властей. B Анг­лии исполнители сами ответствуют перед судом за свои противоза­конные действия и не могут ссылаться на предписания начальства. B какой мере установлена их ответственность, мы увидим далее. B других странах разрешение подобных столкновений предоставляет­ся административной юстиции, о которой также будет речь ниже. Хорошая организация последней может до некоторой степени дать гарантии гражданам, обеспечивая вместе и свободу действий адми­нистративной власти; но при таком порядке правительственная точ­ка зрения всегда остается преобладающей.

Особое место занимают постановления, издаваемые в крайних случаях, при смутах и беспорядках, под ответственностью прави­тельства, которое затем представляет их на утверждение законода­тельных собраний. Здесь самый закон заранее должен дать прави­тельственной власти надлежащие полномочия; иначе судьи не обя­заны прилагать подобных постановлений.

Что касается до распоряжений, то их составление и издание при­надлежат подлежащим властям. B случае противоречия с общими обязательными постановлениями или с законом они могут быть от­менены высшей правительственной властью. Ho гражданам, кото­рых права нарушены, всегда должно быть предоставлено право жа­ловаться либо в суд, либо в порядке административной юстиции. Щекотливый вопрос и здесь возникает насчет подчиненных, кото­рым даются незаконные предписания. Различные точки зрения на этот предмет изложены выше; они будут подробно рассмотрены в связи с началами управления. У нас, в Основных Законах (ст. 75) постановлено, что «если бы в предписании, непосредственно от вла­сти министра исходящем, начальство ему подчиненное, усмотрело отмену закона, учреждения или объявленного прежде Высочайшего повеления, тогда оно обязано представить о сем министру. Если же и за сим предписание будет подтверждено от лица министра, в той же силе, тогда начальство обязано случай сей представить на окон­чательное разрешение Правительствующему Сенату». Таким обра­зом, Сенату предоставляется высшее толкование закона. Едва ли, однако, эти постановления наших Основных Законов когда-либо на­ходили применение.

Составленный и утвержденный закон должен быть обнародован во всеобщее сведение. Обнародование закона дает ему обязатель­ную силу, ибо исполнять закон нельзя, если его не знаешь. Ho как скоро он обнародован, он предполагается всем известным. Неведе­нием закона никто отговариваться не может, ибо иначе нет возмож­ности добиться исполнения. Обязанность правительства состоит в том, чтобы обнародование было по возможности полное и повсеме­стное.

Способы обнародования законов могут быть разные: 1) изуст­

ное, посредством общественных глашатаев или чтения в церквах;

2) письменное, которое бывает местное и общее: первое посред­ством прибитая в публичных местах и напечатания в местных ведо­мостях, второе посредством напечатания в официальной газете. Пос­леднее дает собственно обязательную силу закону, остальные суть способы исполнения. Ho так как обязательная сила начинается со дня обнародования, а получение известия не везде происходит в одно и то же время, то для различных местностей в государстве назначаются разные сроки, по расчету времени прихода указа из столицы.

Обязательная сила закона простирается только на будущее вре­мя. Обратной силы закон не имеет. Обратное действие закона есть логическое противоречие, ибо оно предполагает, что закон действо­вал, в то время когда он не действовал. B особенности несправедли­во обратное действие закона в ущерб гражданам. Последние не мог­ли поступать по закону, который еще не существовал; действия их, разрешенные прежним законом, были действиями законными, а по­тому не подлежат последующему воспрещению, а тем менее нака­занию. Ho закону дается иногда обратное действие в виде милости, когда льготы, даруемые за известные деяния, распространяются и на прежние.

Обязательная сила закона продолжается до тех пор, пока он не будет отменен тем же порядком. Ho мы видели уже, что иногда он просто выходит из употребления или перестает прилагаться. Случа­ется также, что вместо формальной отмены закон заменяется но­вым, противоположным прежнему. Отсюда правило: последующий закон отменяет предыдущий (lex posterior derogat priori). Однако при этом нередко возникают затруднения, подающие повод к различно­му толкованию: иногда противоречие может быть неясное или пре­жний закон может быть отменен не в полном составе. Насчет отно­шения общих законов и частных существуют особенные правила. Вообще признается, что частный закон отменяет общий (lex specialis derogat generali), но не во всем объеме, а только в том, что содер­жится в частном законе. Наоборот, последующий общий закон не отменяет предыдущего частного (lex posterior generalis поп derogat priori speciali), если об этом особенно не упомянуто.

Законом могут быть отменены права граждан. Эти права могут быть частные и политические. Мы видели, что только частное пра­во может быть . то есть присвоенным лицу, как соб­

ственность; государственное же право не составляет собственности лица, исключая случаи, когда из него возникают имущественные права. Поэтому политическое право всегда может быть отменено законом; приобретенное же право, если отмена его требуется обще­ственной пользой, может быть отменено не иначе, как со справед­ливым вознаграждением. Лишить человека приобретенного закон­ного права есть нарушение высших начал справедливости.