Александр1: время великих ожиданий и несбывшихся на­дежд.

B начале XIX в. Александр I сдёлал серьезную заявку на прове­дение коренных реформ, которые должны были окончательно сблизить Россию и Европу. Речь шла о всесторонних реформах, вплоть до при­нятия конституции и перехода к конституционной монархии.

Основное внимание императора в начале его правления было со­средоточено на реформе центральных органов государственного управ­ления. B нашей литературе содержатся различные оценки этой рефор­мы. Большинство исследователей полагают, что это был необходимый шаг, обусловленный развитием общества и усложнением управления общественными процессами.

Александр продолжил линию Павла 1 на создание министерств. Учреждение министерств в 1802 г. было важным шагом в процессе цен­трализации и упорядочения управления самодержавной властью госу­дарством, переходом к многоиолюсному центру управления разными сферами жизниобщества. КначалуХІХ в.кризисфеодальногострояв России стал приобретать угрожающие размеры, развитие всех сфер жизни российского общества ушло далеко вперед, управление государ­ством настолько усложнилось, что уже стало невозможно одному чело­веку (или одному органу) управлять всеми сферами деятельности и регионами империи.

Так, Н.П.Ерошкин полагает, что министерская система, сущест­вовавшая к тому времени в ряде государств Европы, позволяла четко разделить сферы управления по важнейшим отраслям, рационализиро­вать процесс принятия решений, координировать выполнение стратегии государства88.

Министерская форма управления также позволяла значительно усилить управление из центра губерниями, сделав его более компе­тентным и конкретным, и одновременно создать легитимные противо­весы беспредельной власти губернаторов на местах. «Введение и по­следующий рост министерств в период господства Александра I и Ни­колая I,- по мнению Роббинса, - разрушили административно- территориальную систему Екатерины II,* установленную посредством ее учреждений 1775 г.»89

Однако, существует и другая точка зрения, принадлежащая И.М.Страховскому, который отрицательно относится к министерской реформе и разрушению местного управления, «едва только начавшего складываться при Екатерине II». Он обвиняет Александра I и его окру­жение в «огульном преклонении перед французскими образцами» и перенесении на российскую почву чуждой ей французской системы разделения труда в области высшего управления в виде министерской системы. По мнению Страховского, нетворческое введение министер­ской системы в России привело не только к разделению управленческо­го труда между высшими сановниками, но также к крайней централиза­ции и бюрократизации управления. Фактически произошло вытеснение региональных деятелей, занимавших особо прочное и самостоятельное положение в местном управлении молодой «прозападной» централь­ной элитой, формировавшейся вокруг Александра I%.

Нам. представляется, что доля истины есть и в том, и в другом рассуждении. C одной стороны, прав Роббинс, заявляя, что Россия, сле­дуя логике «догоняющей модели развития», вслед за остальной конти­нентальной Европой перешла к министерской системе центрального управления, сделав тем самым окончательный выбор в пользу центра­лизованного унитарного государства авторитарного типа. Ho нельзя не прислушаться и к доводам Страховского, который полагает, что к этому времени уже были федеративные Североамериканские Соединенные Штаты, менее централизованные империи типа Британской.

C первых дней своего правления Александр I восстановил почти все учреждения местного управления, а также основные органы, соз­данные реформами Екатерины II в 1775-1785 гг. Было возобновлено действие законодательных актов «Учреждений о губерниях», «Устава благочиния», «Жалованных грамот» дворянству и городам. Их основ­ные начала сохранились до 1917 г.

Одним из первых указов Александра I был указ от 16 августа 1802 г. «О непреступлении Губернаторами пределов власти, назначен­ных им законами», в котором содержался ряд мер, направленных на ограничение губернаторских полномочий. Так, в нем устанавливалась норма, согласно которой «начальствующие в Губерниях управляли бы именем Императорского Величества посредством губернских правле­ний, а не своим одним лицом». Вводилось также ограничение на вмеша­тельство губернатора в судебное судопроизводство, содержалось требо­вание усилить контроль над городской и сельской полицией, пресекать «гнусное лихоимство, отвращая малейшее поползновение к оному во всех подчиненных им»91.

Характерной чертой первого этапа царствования Александра I (1801-1814 гг.) явилось то, что все делалось с благими намерениями и пиететом перед либеральными преобразованиями на Западе, прежде всего, во Франции. При учреждении министерств правительство стремилось не нарушить непосредственных отношений губернаторов и Сената и первоначально не планировало создавать средних между ними инстанций.

Централизация привела к тому, что в начале XIX в. не только ми­нистры, но даже директора департаментов присвоили себе право делать замечания и выговоры губернаторам, оставляя при этом без ответов многочисленные губернаторские представления. B эту ситуацию выну­жден был даже вмешаться сам император, разрешивший с 1816 г. толь­ко министрам объявлять выговоры губернаторам; а губернаторам по тому же указу было дано право доносить Государю в собственные руки о предметах, по коим ими не получено разрешение министерства93.

Ввиду того, что министерства, несмотря на попытку объединить их посредством Комитета Министров, добились почти полной само­стоятельности, они раздробили и подчиненные им местные учреждения. Такая централизация управления в связи с раздроблением местных уч­реждений вызвала вскоре в деятельности этих учреждений ведомствен­ность, волокиту и бюрократизм, на борьбу с которыми и была направ­лена во многом преобразовательная деятельность по местному управ­лению в течение всего XIX в.

Вскоре губернатор перешел из исключительного подчинения им­ператору и сенату в зависимость от министерства внутренних дел, так как подведомственные министерству отрасли управления не получили на местах отдельного устройства и остались в непосредственном веде­нии губернатора. МВД становилось посредником между губернаторами и императором, что существенно понижало статус губернаторов в ие­рархии власти.

Вместе с тем, «министерство министерств», как называли в ту riopy МВД, стремилось к усилению влияния института губернаторства, чтобы сделать «начальников губерний» более эффективными локаль­ными агентами центра. B погоне за этой целью МВД понизило статус губернского правления, преобразовав самое высокое учреждение в ре­гионе во вторую губернскую канцелярию. Министерство также дало губернаторам более эффективные средства для поддержания общест­венного порядка.

При этом министерская власть над губернаторами была далеко не совершенна, и МВД так никогда и не добилось полной интеграции гу­бернаторов в централизованную бюрократическую систему. Несмотря на большие усилия, прилагавшиеся могущественными руководителями МВД, губернаторы оставались не только министерскими агентами, но и наместниками царя и взаимодействовали с ним непосредственно. Царь, создавая министерства, стремился их использовать для большей управ­ляемости империей, HO он не меньше стремился к тому, чтобы в услови­ях самодержавного строя сохранить независимость от своих мощных подчиненных. И отсюда российские императоры долгое время (до 1905 г.) отказывались создать объединенную министерскую систему с офи- циальным премьер-министром (эту функцию выполнял сам император).

B результате самодержец имел возможность использовать одного мини­стра против другого и всегда бьш готов положиться на фаворитов или создать специальные внеминистерские структуры, чтобы уклониться от власти закона и бюрократии.

Министерства стали быстро получать контроль над частями гу­бернской администрации и их персоналом. Министерство финансов стало контролировать финансовые палаты губерний. Министерство юс­тиции подчинило себе провинциальные суды. Министерство просвеще­ния разделило империю на шесть больших образовательных округов, чьи рамки не совпадали с границами губерний. Министерство обороны установило несколько позднее подобную систему восьми военных ок­ругов для вооруженных сил страны.

Усиливающаяся зависимость различных губернских учрежде­ний от министерств привела к недовольству губернаторов, выразивше­муся в стремлении восстановить на основе неотмененных наказа 1728 г. и наставления 1764 г. значение «хозяина губернии» и распространить свою власть на все отдельные отрасли управления в губернии. «Каждая из сих частей (т.е. филиалов министерств в губерниях), - читаем в док­ладе министра внутренних дел А.А.Закревского императору в 1831 г., - нередко являет собой ревность в доказательство своей независимости от главного в губернии управления. Из сих присвоений неподчиненности происходят затруднения и медленность в производстве дел, сокрытие истины и иногда несправедливая защита преступления к отношению каждого ведомства, как будто каждая часть судится особыми законами и враждует против других в защиту отдельных своих прав»94.

B результате несогласованности в проведении реформы цен­тральных органов власти министры стали напрямую обращаться к гу­бернаторам, тогда как губернские правления продолжали по-прежнему относиться к сенату. Создалась невообразимая путаница. Сенат часто не знал распоряжений министров, а последние - распоряжений сената. Дела запускались, и для разбора их правительству приходилось прибе­гать даже к чрезвычайным мерам - к устройству особых вспомогатель­ных экспедиций, которые зачастую действовали по несколько лет. Не­удовлетворенность губернским управлением и механизмом его взаимо­действия сцентромвсевремяусиливалась...

Если Екатерина II в основном занималась местным управлением, то Александр 1 - центральным. Однако,время его правления характери­зуется широким поиском оптимальных форм регионального, местного управления.

B первой половине XIX века в недрах высших классов общества и бюрократии рождались различные проекты реорганизации местного управления. Крупнейший государственный деятель этого периода

М.М.Сперанский в одном из ранних своих проектов «Записке об уст­ройстве судебных и правительственных учреждений в России» предла­гал установить новое губернское положение взамен «Учреждений о губерниях». B своем главном конституционном проекте «Введение к Уложению государственных законов» (1809 г.) 95 М.М.Сперанский предложил ввести ключевые элементы буржуазной государственности: разделение властей, выборность части чиновников, демократические принципы судопроизводства, более эффективный надзор и финансовый контроль. Bce эти идеи и принципы он распространял и на местное управление, которое предлагал подразделить по трем «основным вла­стям»: законодательной (в применении к местному управлению - распо­рядительной), управлению и суду и по четырем территориальным сту­пеням нового административно-территориального деления.

Рекомендуя Александру I дать стране конституцию и некоторые свободы, М.М.Сперанский подчеркивал, что конституция должна будет только «облечь правление самодержавия всеми, так сказать внешними формами закона, оставив, в сущности, ту же силу и то же пространство самодержавия». Сперанский предлагал сделать выборными все законо­дательные органы, почти весь суд (кроме Сената) и часть администра­ции (кроме министров и губернаторов)96.

Однако, этот проект не получил серьезной поддержки97 . Ответ­ной реакцией на предложения Сперанского была знаменитая записка

Н.М.Карамзина, в которой историк обвинил реформатора в покушении на устои самодержавия и в качестве главной меры улучшения местного управления предложил государю найти пятьдесят умных губернаторов98

Сохранились материалы, отражающие подготовку реформы ме­стных учреждений, задуманных Александром I, душой которых был М.М.Сперанский, но которые так и не были преданы широкой огласке и реализованы на практике. Мы считаем важным рассмотреть эти мате­риалы, чтобы получить представление о возможных альтернативах раз­вития губернского управления, которые не были реализованы в первой половине XIX века.

По вступлении на трон Александром I бьш поставлен вопрос о восстановлении повсеместно генерал-губернаторов времен Екатерины II как средства децентрализации местного управления и восстановления управляемости регионами. Однако, на заседаниях Негласного комитета и Непременного совета это предложение не было поддержано99.

Ho именно эта идея в различных модификациях лежала в центре всех проектов реформ первой половины, да и всего XIX в.

B последующие годы правления Александра I, особенно после 1812 г., когда министерская система привела к еще большему упадку местного управления, был снова поставлен вопрос о восстановлении наместничеств в качестве института высшего местного надзора, объе­диняющего расползающиеся части губернского управления.

B 1816 г. Негласныйкомитет обсуждал вопрос обустройстве наместничеств. Первый проект Учреждения наместничеств был состав­лен в 1816 г. Н.Новосильцевым, бывшим членом Негласного комитета (в это время М.М.Сперанский был в ссылке). Главные начала, положен­ные в основу Первого проекта 1816 г., были следующие:

1) вся империя подразделяется на наместнические округа (тако­вых округов предполагалось 12); причем, каждый округ должен состо­ять из трех-четырех или более губерний;

2) главное управление в каждом округе поручается наместнику и его совету;

3) управление это заведует не только хозяйственной, полицей­ской и судебной частями, но и другими отраслями местной админист­рации в губерниях, как то: духовной, учебной, почтовой и другими;

4) устройство существующих губернских мест остается без изме­нений, но в каждой губернии учреждается совет по примеру наместни­ческого100.

Фактически реализация данного проекта означала бы серьезную регионализацию и децентрализацию системы управления в Российской империи и переход на систему административной автономии для окру­гов. Это не была еще федерализация государства, но именно такое по­строение государственной власти позволяло в значительно большей степени учитывать местную специфику и быстрее реагировать на по­требности населения. Кроме того, данный проект позволил бы усилить коллегиальные начала в местном управлении в лице советов как при генерал-губернаторах, так и при губернаторах, являвшихся прообразом представительных органов власти на местах.

Вместе с тем в проекте были и серьезные недостатки, сходные с теми, которые мы указывали выше, разбирая екатерининские Учрежде­ния о губерниях. Во-первых, это отсутствие четкого определения места и роли органов местного самоуправления в системе местной власти, что было чревато созданием малых «монархов» и «монархий». И, во- вторых, назначение из центра как генерал-губернатора, так и губернато­ров, а не избрание на местах последнего, неизбежно порождало бы па­раллелизм и дублирование этих двух властных институтов.

Император хотел ввести Проект Н.Новосильцева в действие, но не был вполне убежден в его положительных результатДх. Поэтому OH решил сначала провести эксперимент управления несколькими губер­ниями на изложенных в Проекте началах с заменой лишь названия Го­сударева Наместника названием Генерал-губернатора. Этот экспери­мент был им поручен бывшему перед тем петербургскому военному губернатору и министру полиции А.Д.Балашову. 4 ноября 1819 г. Бала­шов создал в управляемом им генерал-губернаторстве (наместничест­ве), состоявшем из пяти губерний (Рязанской, Тамбовской, Орловской, Воронежской и Тульской), губернские советы под своим председатель­ством, уездные советы под председательством специально назначаемых лиц и должность губернского полицмейстера как начальника всей по­лиции в губернии. При отсутствии соответствующих законодательных норм и сохранении большинства старых учреждений эксперимент Ба­лашова проходил сложно.

Вернувшийся из ссылки М.М.Сперанский, получив для рассмот­рения Проект 1816 г., сделал в нем некоторые исправления, написал к нему введение и представил императору. Ho в 1821 г. Александр I пору­чил ему написать новый проект, по возможности на тех же началах, что были приняты в прежнем проекте.

Главные отличия Проекта учреждения областного управления 1821 г. от Проекта 1816 г. состояли в следующем. Генерал-губернатор рассматривался в нем не как местная, а как государственная должность, фактически как «региональное министерство». B проекте 1821r., хотя и не прямо, указывалось на самостоятельное, независимое значение, ко­торое должно иметь судебное ведомство в отношении административ­ной власти. Кроме того, предлагалось четко отделить надзор за соблю­дением законности - как главную функцию генерал-губернатора - от непосредственного административного управления, чем должен зани­маться губернатор. «Губернские места, - указывал Сперанский, - в пря­мом смысле не имеют над собой местного надзора; гражданский губер­натор, быв председателем губернского правления, не может надзирать ни сам за собою, ни за местами, ему равными; прокурор имеет в сих местах одно право представления. Надзор с компетенцией исправления по общему учреждению принадлежит генерал-губернаторам».101

Таким образом, М.М.Сперанскийв этом проекте существенно поднял роль судебной власти на местах и сделал ее, по сути, главным арбитром в спорах между губернатором и центром, губернатором и на­селением. Только прокурор имел по проекту право делать представле­ния в суд о несоответствии действий должностных лиц имперским за­конам.

Вскоре А.Д. Балашов представил Александру первый доклад «Первоначальные основания управления округа генерал-адъютанту Балашову порученного», на котором имеются пометки императора.

Александр I проявлял большой личный интерес к эксперименту и в 1824 г. лично посетил Рязань, побывав в Губернском Совете, в Гу­бернском Правлении, в Казенной Палате, в Уголовной Палате, в Граж­данской Палате и даже в канцелярии и кабинете губернатора. 28 сентяб­ря 1824 г. в особом письме генерал-губернатору Александр I писал: «Во время нынешнего путешествия моего по губерниям Рязанской и Там­бовской я имел истинное удовольствие видеть существующий по оным во всех отношениях порядок и благоустройство и постепенное в них улучшение городов. Относя такое отличное состояние губерний сих наиболее к неусыпной попечительности вашей, мие приятно изъявить вам полную мою за то признательность»102. Однако, Александр I так и не приступил к реформе местных органов власти.

Итак, Александр I, сохранив в основном губернскую систему управления, в то же время ввел (вернее восстановил) целый ряд генерал- губернаторств, причем как на окраинах, так и в центре. B восьми окра­инных регионах он восстановил генерал-губернаторства, а в остальных оставил военных губернаторов103. B Центральной России в губерниях сохранились гражданские губернаторы. Вместе с тем, было создано пять новых генерал-губернаторств. Так, в 1803 г. в Сибирь был опреде­лен генерал-губернатор И.О.Селифонтов. Генерал-губернатором Твер­ской, Новгородской и Ярославской губерний в 1809 г. был назначен зять Александра, муж великой княгини Елены Павловны принц Ольденбург­ский. Он развил бурную деятельность, и это генерал-губернаторство стало одним из лучших в России. Однако, его смерть прервала столь положительный опыт. Весьма удачной была деятельность Пермского и Вятского генерал-губернатора К.О.Модераха. Архангельский генерал- губернатор А.Ф.Клокачев распространял свою власть на Олонецкую и Вологодскую губернии. Генерал-губернатору в Нижнем Новгороде

А.Н.Бахметьеву подчинялись пять губерний. Указом от 30 октября 1816 г. было повелено главнокомандующих в Москве и Петербурге имено­вать военными генерал-губернаторами104.

Ho все это были отдельные случаи, система не выстраивалась. Bce преобразования, связанные с ведением генерал-губернаторов, носи­ли временный характер, не имея серьезной законодательной базы.

Заметные подвижки произошли в должности военного губерна­тора. Как мы отмечали выше, Павел I ввел назначение военных губер­наторов только на окраинах ( и то не везде, а там, где стояли русские армии), стремясь развести военные и гражданские функции между во­енными и гражданскими губернаторами. Александр I , продолжая на­значать, как и Павел во все губернии гражданских губернаторов, созда­ет управление иного рода. Он официально провозглашает подчинение отдельных гражданских губернаторов военным губернаторам. Так, Хер­сонский военный губернатор управлял гражданской частью в Херсон­ской и Таврической губерниях; Киевский военный губернатор управлял таюке Подольской и Волынской губерниями. Bo всех этих губерниях были и гражданские губернаторы, но они занимали второе место. Ми­хаил Илларионович Кутузов в 1801-1802 гг. был петербургским воен­ным губернатором, затем в 1806г. он был назначен киевским военцым губернатором, а в 1809г. - военным губернатором в Вильно. Были в период правления Александра I совсем особые прецеденты.'Так, в 1815 г. Остен-Сакен был назначен военным губернатором Парижа. A

В.С.Ланской в 1813-1815 гг. являлся генерал-губернатором Герцогства Варшавского105.

Уникальным явлением в российской истории можно считать вве­денное Александром I разнообразие управления на вновь присоединяе­мых к Российской империи территориях. B эти годы к России были присоединены Польша и Финляндия, получившие соответственно ста­тус Царства Польского и. Великого Княжества Финляндского с консти­туциями и достаточно широкой политической автономией. Некоторое время «особый статус» имела и присоединенная к империи Бессарабия. Значительная административная автономия была предоставлена целому ряду генерал-губернаторств в Прибалтике, Новороссии, Сибири и дру­гих регионах.

При Александре I ряд портовых городов (Одесса, Севастополь, Феодосия, Таганрог, Керчь, Еникале) из-за возрастания их военного и (или) торгового значения выводятся из подчинения губернаторов и подчиняются напрямую центру - МВД. Должностные лица, стоявшие во главе этих городов, стали называться градоначальниками, выполняя по существу функции губернаторов.

Однако, при Александре I так и не была решена проблема соеди­нения в единую систему государственного управления губернаторов, генерал-губернаторов и министерств.

1.3.2.