§4. Великие реформы 60-70-х гг. XIX века и губернаторы.

История местного управления в этот период, в том числе история губернаторства, обстоятельно изучена М.М.Шумиловым128.

Вторая половина XIX в. пропіла под знаком попыток реальной модернизации социально-политического и экономического строя Рос­сии.

Необходимость перемен понималась во всех слоях общества. Вместе с тем, в правящих кругах не было единого мнения относительно содержания, масштабов и темпов проведения реформ. Выступая перед московским дворянством в марте 1856 г., Александр II обозначил свое отношение к главному вопросу - крестьянскому: лучше отменить кре­постное право сверху, чем дожидаться, когда оно начнет меняться сни­зу. Эта позиция - проведения реформ сверху - стала политическим кре­до императора.

По указу Александра 11 в 1857 г. был создан Секретный комитет для обсуждения целого пакета мер, включая крестьянскую и судебную реформы, реформу губернского управления и создания самоуправления, реформу армии. B «партию реформ», окружавшую Александра II, вхо­дили братья H.A. и Д.А. Милютины, C.M. Зарудный, министр внутрен­них дел С.С.Ланской, министр народного образования Я.Н.Ростовцев, историк К.Д.Кавелин. Ee неформальным лидером был брат Александра II Великий князь Константин Николаевич.

19 февраля 1861 г. Александром II были подписаны важнейшие документы - «Манифест» и «Положения», которые стали прологом ве­ликих реформ. Помещичьи крестьяне получили личную свободу, право без согласия помещика определять род занятий, приобретать имущест­во. Собственность на землю сохранялась за помещиками, на них же возлагалась обязанность выделять крестьянам необходимый минимум земли за выкуп...

Крестьянская реформа носила ярко выраженный компромиссный характер. Правительство, опасаясь разрушительных последствий ре­формы и социального бунта, не пошло на поводу у помещиков, требо­вавших освобождения крестьян без земли. Ho не пошли реформаторы и на быстрый слом помещичьего землевладения, опасаясь лишиться глав­ной политической опоры самодержавия. Реформа также оставила не­тронутой крестьянскую общину с целью гарантии сохранения и разви­тия крестьянских хозяйств и как фискальной единицы. Была создана ситуация конкуренции между буржуазными элементами и помещиками, что способствовало развитию прогрессивных экономических отноше­ний.

Проведение в жизнь крестьянской реформы на первых порах оживило деятельность Губернского правления, открыв ему новую ши­рокую отрасль ведения - крестьянское дело. Введение в действие Поло­жений 19 февраля 1861 г., последующее за тем подчинение общему управлению бывших государственных крестьян и других многочислен­ных разрядов сельского населения возложили на местную администра­цию под руководством губернаторов ответственные и живые заботы по разнообразным вопросам земельного устройства, организации суда и общественного управления крестьян. Ho этот расцвет местной админи­стративной деятельности продолжался недолго. Крестьянский вопрос был слишком поспешно признан окончательно решенным.

Основными принципами реформ 60-х гг. были: 1) уравнение прав всех сословий; 2) отделение суда от администрации; 3) уменьше­ние правительственной опеки и расширение самодеятельности общества в деле удовлетворения местных потребностей; 4) децентрализация управления. Пытаясь приспособить самодержавие к неудержимо разви­вавшимся буржуазным отношениям, Александр II стремился, мини­мально реформируя политический строй, открыть дорогу для развития инициативы «внизу», на уровне губернии, города, уезда...

Каждый принцип, проводившийся в жизнь той или иной рефор­мой, существенно влиял на должность губернатора, уменьшая, увеличи­вая и вообще изменяя разные стороны деятельности последнего.

Уравнение прав всех сословий, выразившееся главным образом в освобождении крестьян, выдвинуло вопрос об организации крестьян­ского самоуправления и надзора за ним, к чему были привлечены гу­бернаторы.

Отделение суда от администраций, нашедшее отражение в судеб­ных уставах 20 ноября 1864 г., почти уничтожило судебную деятель­ность губернаторов и поставило новые суды вне их влияния.

Расширение самодеятельности общества и снижение правитель­ственной опеки в местных делах выразилось, прежде всего, в земской и городской реформах, освобождавших губернаторов от решения боль­шого массива вопросов, связанных с непосредственной жизнедеятель­ностью населения. Одновременно повышалась роль губернатора как органа надзора.

Ho обо всем по порядку. B административной практике Алексан­дра II прослеживается курс на сокращение чрезвычайной власти на ок­раинах империи. По мере инкорпорации окраин в состав империи в 1856 г. были упразднены Харьковское и Витебское генерал- губернаторства, в 1866 г. - Петербургское, в 1874 г. - Новороссийское и Бессарабское генерал-губернаторство, в 1876 г. - Прибалтийское.

B это же время в губерниях вводится своеобразный «кандидат­ский стаж» - прежде, чем претендент на конкретную губернаторскую должность будет назначен губернатором, он в течение нескольких ме­сяцев был обязан «исполнять должность» губернатора.

B казачьих областях с 1881 г. военный губернатор или губерна­тор становится одновременно и Наказным атаманом соответствующего казачьего войска.

C первых дней царствования Александра II правительство столкнулось с проблемой реформирования системы административного управления. И по мере приближения отмены крепостного права, а так­же нарастания крестьянского и либерального движения, с одной сторо­ны, и активизации сопротивления значительной части помещиков, вы­ступавших против проведения крестьянской реформы, с другой, эта проблема становилась все более актуальной.

B 1855-1856 гг. в петербургских правящих кругах широко обсу­ждались записки курляндского губернатора П.А.Валуева «Дума рус­ского» и чиновника по особым поручениям при лифляндском, курлянд­ском и эстляндском генерал-губернаторе KXJL фон Кубе «Централиза­ция».

B октябре 1856 г. Александр II поставил перед правительством задачу: не разрушая «общего порядка управления», улучшить его в гу­берниях путем расширения губернаторской власти и ограничения чрез­мерно раздутой переписки»130. Министр внутренних дел С.С.Ланской циркулярным предписанием от 20 октября 1856 г. обязал губернаторов представить предложения по улучшению управления губерниями. Со­ображения об усилении власти начальников губерний поступили от 19 губернаторов и 5 генерал-губернаторов. «Почти все они сходятся в од­ном, - отмечал С.С.Ланской во Всеподданнейшей записке, - а именно, в необходимости расширения губернаторской власти за счет круга дейст­вий министерств...»13 . Ланской поддержал стремление губернаторов расширить собственную власть за счет других ведомств. Ho министры, наоборот, резко выступили против этих притязаний, не без основания опасаясь попасть под опеку министра внутренних дел, которому губер­наторы были подчинены.

Отвергнуть указания императора, оставив все по-прежнему, в то время было уже нельзя. Ряд министров в окружении царя ( М.Н.Муравьев, В.Н.Панин, Я.И.Ростовцев) при поддержке главно­управляющего Третьим отделением собственной Ero Императорского Величества канцелярии В.А.Долгорукова и председателя Государствен­ного Совета Ф.А.Орлова, считавших губернаторскую власть на местах «недостаточной», предложили на период проведения в жизнь крестьян­ской реформы повсеместно ввести институт генерал-губернаторов, под­чинив им губернаторов. По свидетельству начальника земского отдела МВД Я.А.

Опасаясь обострения ситуации, Александр II 17 марта 1858 г. поручил С.С.Ланскому составить инструкцию будущим генерал- губернаторам. Однако, министр МВД, заручившись поддержкой 46 губернаторов (против выступили только трое), 1 августа 1858 г. передал императору записку с обоснованием нецелесообразности повсеместного учреждения института генерал-губернаторов. B ней утверждалось, что «существующие затруднения в управлении» с назначением генерал- губернаторов «не устранятся». Наоборот, последние привнесут в госу­дарственный механизм двойственность, поколеблют и ослабят полезное влияние губернаторов, возбудят бесплодные и даже вредные столкнове­ния с высшими учреждениями и... усложнят производство дел и пере- писку, а по крестьянскому вопросу это учреждение окажется слишком слабым для предупреждения беспокойств и волнений»133.

Такой демарш министра вызвал недовольство императора. «Я прочел все с большим вниманием, - писал он Ланскому, - и должен от­кровенно сказать, что записка эта сделала на меня весьма грустное впе­чатление. Она, верно, составлена не Вами, а кем-нибудь из директоров департаментов или канцелярии, которым предполагаемое новое учреж­дение не нравится, ибо должно ослабить их власть и то значение, кото­рым они привыкли пользоваться и часто употреблять во зло»134.

Получив такой ответ Александра II, С.С.Ланской подал прошение об отставке. Ho император не принял отставки, хотя и не отказался пол­ностью от намерения ввести институт генерал-губернаторов. 25 марта 1859 г. последовал указ, предусматривавший образование при мини­стерстве внутренних дел комиссии для выработки проекта реформы уездных учреждений на началах «отделения следствия и судопроизвод­ства от полиции, объединения самой полиции в один уездный орган, предоставления хозяйственному управлению большего единства и са­мостоятельности и, наконец, четкого определения степени участия со­словий в хозяйственных делах уезда»135.

B октябре 1859 г. на комиссию была возложена обязанность со­ставить проект реформы губернских учреждений на тех же началах, что и уездных136. Сама комиссия получила название «О губернских и уезд­ных учреждениях» или «Милютинской комиссии».

Таким образом, позиция губернаторов, поддержанных МВД, взя­ла верх. Немалый вклад в эту победу внесло местное дворянство, «не желавшее, - по словам Я.А.Соловьева, - испытывать на себе деспотиче­скую и произвольную власть ни военных генералов в качестве генерал- губернаторов, ни офицеров в качестве уездных начальников»137.

Вместе с тем, по мере приближения момента введения крестьян­ской реформы проблема необходимости расширения компетенции гу­бернаторов все больше беспокоила императора. Поэтому, обнаружив этот вопрос среди планировавшихся, но не поступивших на обсужде­ние Комитета министров в 1860 г., он наложил резолюцию с вопросом: «Когда дело это будет представлено?»138. Сменивший в апреле 1861 г.

С.С.Ланского на посту министра внутренних дел П.А.Валуев, однако, явно не спешил с постановкой этого вопроса. Объяснялось это тем, что в представленных ему председателем комиссии «О губернских и уезд­ных учреждениях» Н.А.Милютиным «Предварительных соображениях о преобразовании губернских учреждений» и «Проекте преобразования губернских учреждений» намечалось не усиление власти губернаторов, а преобразование губернских правлений и образование под председа­тельством губернаторов губернских советов, призванных объединить деятельность местных административных органов и разрешить возни­кавшие между ними «недоумения и споры» . При этом особо подчерки­валось, что все дела в губернских советах будут решаться коллегиально, большинством голосов139.

Если бы данный проект был тогда реализован, в губернии поя­вился бы наряду с губернатором коллегиальный орган власти, что дела­ло губернатора первым среди равных. Это действительно могло создать основу кардинальной реформы губернского управления, способную сблизить общество и власть на местах и тем самым создать мощную поддержку реформам снизу.

Однако, проект Н.А.Милютина не был поддержан ни императо­ром, ни Комитетом министров, ни новым министром внутренних дел, так как этот проект посягал на основной принцип устройства политиче­ской системы России - принцип самодержавия, покоящийся на жесткой иерархии исполнительной власти. Таким образом, была упущена уни­кальная возможность привести в соответствие с реформируемыми об­щественными отношениями и самыми низшими этажами управления систему местного (губернского) управления в России. Именно на этой основе в дальнейшем поэтапно и наиболее безболезненно можно было перейти к конституционной монархии.

B 60-х гг. идея децентрализации управления становилась все бо­лее популярной. Однако, разными политическими силами в это понятие вкладывалось различное содержание. B записке директора департамен­та общих дел графа П.А.Шувалова «О децентрализации управления и упрощении порядка делопроизводства по департаменту общих дел»140 дается наиболее глубокое понимание децентрализации применительно к российской действительности. П.А.Шувалов разделял ее на два вида: бюрократическую децентрализацию и самоуправление. Бюрократиче­скую децентрализацию он понимал как перераспределение функций между коронными центральными, губернскими и уездными учрежде­ниями, которое освободило бы министров от массы дел, поступавших из губерний, а губернаторов, соответственно, от дел поступавших из уез­дов. B России, - по мнению Шувалова, - немало людей, полагающих, что « все дело заключается в предоставлении губернаторам большей власти и самостоятельности. Стоит только... взять небольшую долю власти министра и передать ее губернаторам, а часть губернаторской власти отдать уездным и городским начальникам - и тотчас произойдет децентрализация: министр будет облегчен в своих бумажных занятиях, а народ, удовлетворяемый в своих нуждах на месте длинных проволо­чек, немедленно почувствует благоденствие». Однако, это распростра­ненное мнение, как утверждал граф, было большим заблуждением.

B подтверждение своего вывода он приводил многочисленные сетования губернаторов на недостаток предоставленной им власти и не менее многочисленные жалобы местных жителей на произвол и безза­кония со стороны губернаторов. Исключать различного рода злоупот­ребления помогал лишь контроль за их деятельностью. A этот контроль в своем развитии неизбежно сводил на нет административную децен­трализацию. Иначе говоря, его следствием была та же централизация власти. Итак, административная, бюрократическая децентрализация управления, - по убеждению П.А.Шувалова, - это не более чем вре­менная мера.

Альтернативой бюрократической децентрализации являлось, по мнению Шувалова, развитие самоуправления, предоставленное пока только сельской общине. «При строгом развитии начал, положенных в основу общин, с распространением этих начал на все сословия, децен- трализация совершится сама собой, без особых усилий со стороны пра­вительственных лиц». Bce свои надежды он возлагал на комиссию «О губернских и уездных учреждениях».

Нам представляется, что записка Шувалова предлагала механизм создания гражданского общества и демократизации местного управле­ния в России. Однако, в условиях сохранения авторитарного самодер­жавного режима местное самоуправление развивается весьма трудно.

C 1861 по 1863 гг. Комиссия о губернских иуездных учрежде­ниях, зайдя в тупик при подготовке реформы общего губернского управления, занялась преимущественно разработкой проекта земской реформы: наказа и «Временных правил о земских повинностях». Окон­чательный вариант проекта «Положения о земских губернских и уезд­ных учреждениях» в июле 1863 г. обсуждался Государственным Сове­том, а 1 января 1864 г. был законодательно утвержден.

Один из наиболее последовательных сторонников реформатор­ского курса, главноуправляющий Вторым отделением собственной Ero Императорского Величества канцелярии М.А.Корф, придавал земской реформе исключительно важное значение. Он писал: «Цель этой ре­формы, конечно, не та только, чтобы на место одних присутственных мест учредить другие, хотя бы и в лучшем и правильномсоставе; сущ­ность ее, напротив, - в изменении самых коренных условий нашей сис­темы управления, в разрушении ее старых основ и построении ее на начале почти до сих пор чуждом децентрализации и самоуправле- ния»141.Однако, известно, что в либеральных кругах земскую реформу рассматривали как средство, с помощью которого самодержавие «отку­пилось отконституции»142.

Еще больше ее эффект ослаблялся тем, что не была осуществлена губернская реформа в целом. Видимо, с этим связаны имеющиеся и крайне негативные оценки земской реформы. Так, И.М.Страховский, сам имевший опыт губернаторства, позднее занимавший крупный пост в правительственном аппарате и участвовавший в нескольких прави­тельственных комиссиях по местной реформе, в 1913 г. выпустил труд «Губернское устройство», в котором писал следующее: «Земская ре­форма 1864 г., построенная на началах совершенного обособления вновь созданных земских учреждений от местной администрации, не только была связана с изъятием из ведения последней, под названием «хозяйственных дел» целого ряда дел управления, но поставила наряду с правительственной администрацией, в одном и том же составе мест­ных учреждений, конкурирующий с ней по своему влиянию и значению в общей совокупности местного управления - строй особых учрежде- ний»143.

Эта точка зрения близка позиции многих современных руково­дителей субъектов Российской Федерации, которые считают, что Рос­сия еще не готова к введению местного самоуправления, разрывающего единство системы государственной власти. Если на первом этапе вве­дения местного самоуправления в 1993 - 1996 гг. его «терпели», то в конце 90-х гг. XX столетия между губернаторами и мэрами городов разразились целые локальные войны.

B 60-е гг. XIX в. земства были самостоятельны в пределах опре­деленной законом компетенции. Ho при этом за ними был установлен губернаторский контроль. Так, «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» возлагало на губернаторов обязанность просмат­ривать списки избирателей для выбора гласных в земские собрания и утверждать их. Утверждению на должность подлежали и председатели уездных земских управ. Кроме того, закон предписывал все постанов­ления земских собраний немедленно предоставлять губернаторам, кото­рые наряду с министром внутренних дел могли в семидневный срок приостановить претворение в жизнь любого выходящего за пределы компетенции земства решения. При этом управа как исполнительный орган была обязана опротестованное губернатором решение вновь вне­сти на рассмотрение земского собрания. Если же губернатор вторично не соглашался, то дело передавалось для разрешения в высшую инстан­цию -Сенат.

Вместе с новыми органами судопроизводства земства сущест­венно сократили губернаторские обязанности непосредственно по управлению. Судебными уставами от 20 ноября 3864 г. деятельность губернаторов ограничивалась лишь участием в определенных законом случаях в заседаниях суда, которыми руководили старшие председатели палат. Вместе с тем был предусмотрен и новый порядок правовой от­ветственности самих губернаторов. Если раньше они привлекались к суду лишь по царскому «повелению», то, начиная с 1864 г. это право было предоставлено Первому департаменту Сената. Земская и судебная реформы позволили существенно уменьшить на местах количество «коронных» чиновников, представлявших различные ведомства. Только в Новгородской губернии число их по официальным данным сократи­лось с 1138 человек в 1860 г. до 696 в 1869 г.144

B дореволюционной и советской историографии доминирует мнение, что губернаторы отрицательно относились к земствам как к органам, которые отобрали у них часть власти. Однако, хотелось бы привести трактовку этого вопроса Р.Роббинсом, который пытался дока­зать, что значительная часть губернаторов сначала положительно отне­слась к земствам как органам, заметно разгрузившим их от низовой ру­тинной работы, сделав должность губернатора политической. Ухудше­ние отношения к земствам наступило, по мнению американского иссле­дователя, после покушения в 1866 г. Д.В.Каракозова на Александра II, когда в земствах стали усматривать рассадники вольнодумства и ради­кализма, мало подконтрольные государству.145

Полагаем, что отношения губернаторов и земств стали одной из ключевых проблем пореформенной России. B условиях искусственной консервации верхних эшелонов власти от буржуазных реформ, именно на местные органы власти и самоуправление легла основная нагрузка по децентрализации и демократизации властных структур, от них шел импульс необходимости реформирования всей системы управления снизу вверх.

B ходе нашего исследования мы убедились, что некоторая часть прогрессивных губернаторов приняла и всячески поддержала земскую реформу, а другая - консервативная (большая) часть скрыто, а зачастую и явно всячески ей противилась. Известный политический деятель по­реформенной России А.И.Кошелев, раскрывая характер взаимоотноше­ния губернаторов с земствами конца 60-х гг. писал: « Если и тогда ад­министрация противодействовала земским учреждениям, то она это себе позволяла урывками и исподтишка»146.

По жизни понятно, почему сначала подготовили и стали прово­дить земскую реформу, а не губернскую: она встречала существенно меньшее сопротивление, чем губернская реформа, так как меньше за­трагивала интересы сильных мира сего. Ho в этой логике движения по «пути наименьшего сопротивления» была заложена и главная опасность для земской, да и для других прогрессивных реформ. Ибо политиче­ским остовом Российской империи были губернаторы, не изменив сис­тему власти которых и сам кадровый состав, было невозможно провести что-то принципиально новое в каждой отдельно взятой губернии и в стране в целом.

Ведь не случайно Екатерина II двадцать лет готовила свои ре­формы и начала их именно с «Учреждений о губерниях», создав прин­ципиально новый механизм местной власти и лично подобрав для его введения и реализации новых наместников и губернаторов. И именно они, наместники императрицы, хорошо подготовленные, поддержи­вающие реформу и лично ей преданные, начали затем преобразования в других сферах жизни страны.

«Партия реформ» Александра II не учла этот опыт, доверив ста­рым губернаторам и старой системе губернской власти проводить вели­кие реформы. A ведь если рассмотреть, как проводилась в губерниях крестьянская реформа, становится очевидно, что последовательно она проводилась всего в нескольких губерниях, где на губернаторские места удалось поставить людей прогрессивных взглядов. Таковыми были: калужский губернатор В.А.Арцимович, самарский К.К.Грот, нижего­родский А.Н.Муравьев ... B остальных губерниях губернаторы старой закалки либо саботировали реформу, либо всячески вставляли палки в колеса «партии реформ» в проведении радикальных преобразований.

Начав с крестьянской реформы, Александр II сразу же сплотил против только что образовавшейся «партии реформ» все консерватив­ные и реакционные силы. A серьезной поддержки от крестьян он полу­чить еще не мог. Эту реформу, как и последующие, осуществляли ста­рые властные структуры.

Поэтому такая последовательность проведения реформ содержа­ла в себе неизбежность отката и контрреформ.

Ha расстановку сил в высших сферах серьезное влияние оказыва­ло любое изменение внутриполитической ситуации в стране. Большим испытанием для «реформаторов» стал 1863 г. Худшие опасения в вер­хах возможного всеобщего крестьянского восстания после окончанші сроков подписания уставных грамот не подтвердились. Ho восстание вспыхнуло в Польше, Литве, Белоруссии, и это вызвало взрыв нацио­налистических чувств, прежде всего, среди русского дворянства и спло­тило ряды противников реформ.

Серьезно повлияло на политическую ситуацию в стране покуше­ние 4 апреля 1866 г. на императора Александра II. Противники либе­ральных реформ перешли в новое наступление, пытаясь квалифициро­вать каракозовский выстрел как прямой результат всех новейших пре­образований, ведущих к торжеству демократии в ущерб консерватив­ным началам и самодержавию147. Напуганный император расстался с рядом прогрессивных государственных деятелей; начался процесс свертывания реформ и расширения полномочий административно­полицейского аппарата.

B этих условиях в повестку дня вновь выдвинулся вопрос об усилении губернаторской власТи. Обращает на себя внимание, что толь­ко чрезвычайные политические события заставляли центральные власти вспоминать о губернском управлении. Губернатор в спешном порядке облекался особыми полномочиями, не вязавшимися ни с действитель­ным его положением, как верно отмечал И.М.Страховский, ни со всей системойуправления.148

B 1866 г. министр внутренних дел П.А.Валуев, министр государ­ственных имуществ А.А.Зеленой и главноуправляющий Третьим отде­лением собственной Ero Императорского Величества канцелярии и шеф корпуса жандармов П.А.Шувалов подали императору записку «О мерах для немедленного устройства административно-полицейского надзора». «На деле, - говорилось в записке, - губернатор обратился в старшего исполнительного чиновника или лучше сказать, начальника полиции не имеющего значения настолько, чтобы действовать успешно для благоустройства губернии». Причины этого, по мнению авторов записки, заключались в недостаточном влиянии губернаторов на адми­нистративные учреждения других ведомств и в сложности сношений C ведомствами. Усиление же губернаторской власти, по их мнению, должно было, прежде всего, заключаться в сосредоточении надзора за всеми административными учреждениями в руках губернатора. Поэто­му предлагалось расширить права губернатора по проведению ревизий, назначению низших чиновников на должности и привлечению их к от­ветственности. ..149

Целый ряд министров выступили с резкой критикой этой запис­ки. Министр юстиции Д.Н.Замятнин в отзыве на записку писал: «Рас­ширение прав губернаторов до подобных пределов и сосредоточение в лице их высшей власти над всеми разнообразными отраслями местного управления поставило бы нынешних губернаторов в положение близко подходящее к тому, в котором находились некогда при царях наместни­ки и воеводы»150. Указывая, что расширение губернаторской власти не только отменит целые своды законов, но и изменит «существующий у нас порядок государственного управления», Д.Н.Замятнин выступал против намеченных в записке мер. Ero поддержал и министр финансов М.Х.Рейтерн.

Тем не менее, записка была рассмотрена сначала на Комиссии, а затем в Комитете министров. Военный министр Д.А.Милютин в днев­нике так описывает свое выступление на Комитете министров: « Я был в числе тех немногих членов, которые высказывали мнение, что суще­ствующая у нас неурядица происходит совсем не от недостатка прав и ограниченности власти местных администраторов, а, напротив... от их произвола и самодурства, от неуважения к законностй и личности, что обращение губернаторов в самовластных пашей не поднимает авторите­та их, пока на эти должности будут назначаться личности, не соответст­вующие тому высокому положению, на которое хотят поставить на­чальников губерний и пока не будет изменена вся административная система сверху донизу. Bce подобные возражения принимались тогда за оппозицию самому принципу самодержавия, за мнения демократиче­ские, конституционные»151.

Об этом заседании Комитета министров остались записи в днев­нике П.А.Валуева. Вот что он писал: «Заседание Комитета министров. Первое бурное и пока безрезультатное. Военный министр и министр финансов непримиримым образом нападали на губернаторов, как будто повсеместное ослабление правительственного авторитета было их ви­ной». B ответ на эти высказывания Валуев заявил остальным минист­рам: « Я и в «Колоколе» не встречал таких обвинений против губерна­торов»152.

Комитет министров не принял целиком положения записки, но все-таки пришел к заключению о необходимости увеличения губерна­торской власти. 22 июля 1866 г. решение Комитета министров было утверждено Государем и стало законом. Губернаторам было предостав­лено право: проводить ревизии всех губернских административных уч­реждений разных министерств (кроме контрольных палат); изъявлять несогласие при назначениях на должности, производимых по тем же учреждениям, а также представлять в министерства со своими заключе­ниями ходатайства тех же учреждений о награждении подчиненных; и, наконец, приглашать или вызывать к себе по делам службы всех слу­жащих в губернии должностных лиц153.

«Практически этот закон поставил губернатора, - как отмечает М.М.Шумилов, - в исключительное положение по сравнению с другими должностными лицами в губернии»154. Ho в то же время нельзя согла­ситься с утверждением П.А.Зайончковского о том, что названный закон превращал губернатора «фактически в полного хозяина губернии»155. Специально подчеркнем, что действие закона не распространялось на мировые суды, земские и городские органы самоуправления. Даже сам министр внутренних дел П.А. Валуев через полгода после принятия закона писал: «При нынешних условиях губернатор не может считаться хозяином губернии. Пост его становится более наблюдательным, чем распорядительным»156.

Принятие закона 22 июля 1866 г. о местном управлении в Рос­сийской империи имело серьезное значение. Bce больше усиливался политический характер власти губернаторов: им передавались функции надзора и контроля за деятельностью губернских органов, принадле­жавшие со временем Екатерины II генерал-губернатору. B кратком объ­яснении к проекту «Преобразования губернского управления», состав­ленного в МВД в начале XX в., особо подчеркивалось, что этот закон и «поныне служит главным определением существа губернаторской вла­сти»157.

Закон 22 июля не удовлетворил губернаторов. B своей практиче­ской деятельности губернаторы действительно стремились стать пол­новластными хозяевами на местах, добиваясь распространения действия закона и на выборные учреждения.

Однако, на рубеже 60-70-х гг. в обстановке относительного спо­койствия в стране и незавершенности намеченных реформ в местном управлении правительство не рискнуло реализовать столь одиозные губернаторские притязания.

Правительство усиливало губернский контроль за деятельностью земств. 13 июня 1867 г. был издан закон «О порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собрани­ях»158. B соответствии с этим законом всякого рода постановления земств «о сношениях и соглашениях» с земскими органами в других губерниях вступали в силу и могли исполняться лишь после одобрения губернатора. Запрещая губернским земствам без разрешения губернато­ров вступать в контакт друг с другом, правящие круги, по-видимому, исходили, прежде всего, из политических соображений. Они боялись, что в результате развития горизонтальных связей между различными земствами сначала будут складываться устойчивые региональные объе­динения земств, а затем, в конечном счете, это приведет к образованию Всероссийского земского собора, могущего взять на себя функции Уч­редительного собрания.

Мы согласны с выводом М.М.Шумилова, что такая перспектива не устраивала ни императора, ни придворные круги, поскольку несла в себе потенциальную необходимость введения в России конституции и ограничения самодержавной власти царя. Таким образом, губернаторы, контролируя взаимоотношения земств, выступали в буквальном смысле слова « блюстителями верховных прав самодержавия на местах».159

B 1870 г. произошло дальнейшее сокращение функций губерна­тора с изданием нового «Городового положения». B прежние времена городские думы полностью подчинялись «хозяевам губерний» и влачи­ли жалкое существование. Новые же органы городского самоуправле­ния в рамках отведенных законом полномочий были самостоятельны.

Ha губернатора были возложены контрольные функции по от­ношению к городским думам и управам. Он следил за соблюдением органами самоуправления «Городового положения». Губернатор был главой губернского по городским делам присутствия, и поэтому имел право предложить на обсуждение городской думы любой вопрос. Если он считал постановление думы незаконным, то выносил его на рас­смотрение данного присутствия, приостанавливая на срок до одного месяца. Губернатор имел право возбудить вопрос о предании суду должностных лиц в думе и управе. Глава органов самоуправления гу­бернских городов утверждался по представлению губернатора минист­ром внутренних дел, а уездных центров - самим губернатором.

Самостоятельность, полученная городскими и земскими органа­ми, вызывала все большее недовольство губернаторов. «На отсутствие прямого подчинения их себе, - писал A.H. Куломзин, - губернаторы смотрели как на недоразумение, неполноту закона, требующую скорого исправления... Более образованные и тактичные губернаторы умели ладить с земскими деятелями, но таковых в центре не всегда считали надежными столпами самодержавия, что и ставили им при случае на вид. Еще больший произвол губернаторы проявляли по отношению к городскому самоуправлению»160.

C 60-х гг. все губернии можно разделить на две группы: те, в ко­торых были введены все новые учреждения (земские, городские, судеб­ные и административно-судебные 1889 г.) - их было около 30, и те, в которых не были введены вовсе, или введена лишь часть этих учрежде­ний. B первой группе губерний (в основном центральной, европейской части страны) проживало больше половины населения России и около трех четвертей русского населения. Ko второй относятся окраинные губернии и генерал-губернаторства, до многих из которых преобразова- ния так и «не дошли». Наличие такого водораздела среди губерний с совершенно разной властью губернатора на подведомственной террито­рии постоянно служило фактором нестабильности и подогревало жела­ние большинства губернаторов из первой группы вернуться к «старым добрым» порядкам. Ho было и обратное движение, когда на окраинах Российской империи, особенно западных, местные общественные орга­низации, а зачастую и прогрессивные губернаторы, ставили вопрос пе­ред центральным правительством о скорейшем проведении реформ в соответствующих генерал-губернаторствах. Ho правительство, как пра­вило, не спешило с проведением прогрессивных реформ на окраинах, опасаясь, что они приведут к усилению местного национализма и сепа­ратизма. B результате реформы теряли темп, а реформаторы - инициа­тиву, которую все больше перехватывала консервативная часть россий­ской политической элиты, преобладавшая в основном в центральных губерниях и на восточных окраинах страны.

Новый министр внутренних дел А.Е.Тимашев пришел к выводу, что судебная и земская реформы уже введены в жизнь, и прищло время реформы административных органов на местах. Вскоре основы были изложены в проекте «Основных положений административно­полицейской реформы», предусматривавшем серьезное расширение власти губернаторов на местах.161 B документе наряду с другими поло­жениями впервые был поставлен вопрос о необходимости наделения «хозяев губернии» правом «издавать постановления и распоряжения в развитие действующих законоположений о благоустройстве и благочи­нии, а равно о предупреждении и пресечении преступлений». Губерна­торам по этому проекту также предоставлялось право на открытие и закрытие различного рода клубов, обществ, артелей. Расширение пол­номочий губернаторов мотивировалось МВД необходимостью разгру­зить центральные органы министерства внутренних дел и обеспечить более эффективное сопротивление силам, подрывающим основы режи­ма.

B либеральных кругах правительства и общественности проект Тимашева был встречен резкой критикой. Так, министр государствен­ных имуществА.А.Зеленой прямо заявил, что с предоставлением губер­наторам права издавать для жителей губерний обязательные постанов­ления «в России сразу же появится больше 50 правителей..., ведущих каждый вверенную ему губернию по направлению, лично им признан­ному лучшим. Такую широкую власть губернаторов проект предлагает в виде достижения единства в управлении губерний, но, тщетно стре­мясь к единству в губернии, он положительно уничтожает единство управления империей»162.

Еще более резко выступил министр финансов М.Х.Рейтерн. Он заключил, что «вообще предоставление одному лицу обширной власти представляется всегда чрезвычайно опасным, ибо при самых благих намерениях лица, облеченные властью, часто преступают указанные их деятельности границы и переходят к произволу»163. B этих словах ми­нистр осудил не только губернаторов, но и фактически самодержавную форму правления.

B результате 16 апреля 1870 г. Комитет министров отклонил представление министра МВД.

Таким образом, на данном этапе реформ умеренно реформист­скому крылу российского правительства удалось отбить атаку консерва­торов на новые полномочия земств и городов, сохранив сложившееся разграничение компетенции губернатора и органов местного само­управления.

Ситуация60-х гг. XIX в. в царской России напоминает ситуацию 90-х гг. XX в. в современной России, когда именно благодаря централь­ной власти удалось отстоять созданные органы местного управления от посягательств как губернаторов, так и консервативной части политиче­ской элиты и чиновничьей бюрократии.

Однако, в середине 70-х гг. правительство вновь вернулось к об­суждению отвергнутого ранее проекта о целесообразности наделения губернаторов правом издавать обязательные для местных жителей по­становления. Ситуация в стране серьезно осложнилась. Это было свя­зано с развитием либерально-оппозиционного и радикального движе­ния, выразившегося в первом и втором хождении в народ и образова- ниитайных народническихорганизаций.

Александр Il предпринимает серию шагов к тому, чтобы держать ситуацию под контролем, опираясь в «наведении порядка» на институт губернаторства. B этом ряду в виде временной меры московскому и варшавскому генерал-губернаторам, петербургскому и одесскому гра­доначальникам было предоставлено право издавать обязательные по­становления «охранительного порядка».164

13 июля 1876 г. император распространил действие этого поста­новления на всех губернаторов с условием, что постановления «хозяев губерний» не будут противоречить существующим законам, постанов­лениям мировых судей и распоряжениям вышестоящего начальства; губернаторы должны были обеспечить единство действий губернской администрации по охране интересов правящего режима и перейти к силовым действиям против народнического движения.165

2 апреля 1879 г. было совершено очередное покушение на Алек­сандра II, после чего император предложил прибегнуть к чрезвычай­ным мерам и учредить временные генерал-губернаторства166. B Пе­тербург, Одессу и Харьков 6 алреля 1879 г. были назначены временные генерал-губернаторы.

Вскоре Император подписал указ о предоставлении губернато­рам «долгожданного» права утверждать в должностях всех лиц, слу­жащих по земским и городским учреждениям167.Таким образом, зем­ские служащие были поставлеіш в полную зависимость от местной административной власти.

He получая должной отдачи от чрезвычайных мер и столкнув­шись с сильнейшей оппозицией этому решению, правительство вынуж­дено было 8 августа 1880 г. отменить указ о контроле губернатора за всеми кадровыми назначениями в земских и городских учреждениях. Указ был отменен, поскольку в течение почти года его действия не было ни одного случая его применения. При этом особо подчеркива­лось, что указ «будучи опубликован, вызвал удручающее впечатление не только в среде служащих по земским и городским учреждениям, HO и между избирателями, усмотревшими в издании настоящего постановле­ния недоверие к населению»168.

Таким образом, подводя итоги развития института губернаторст­ва в двадцати пятилетие царствования Александра II, можно сделать следующие выводы:

1. Реформы Александра II были самыми глубокими и всесторон­ними после реформ Петра I, они оказали серьезное воздействие на все стороны жизни России, в том числе на местное управление и институт губернаторства.

2. Император и его окружение явно запоздали с проведением гу­бернской реформы, не создав тем самым на местах современный (по тем временам) механизм осуществления других преобразований и не сменив старых, в большинстве своем консервативно настроенных, губернаторов на людей подготовленных, поддерживающих реформаторские начина­ния и способных провести их в жизнь.

3. Значительная часть губернаторов эпохи Александра II внесла свой личный вклад в проведение реформ на вверенной им территории. B то же время приходится признать, что большая часть губернаторского корпуса была настроена консервативно, а порой и реакционно, и в отли­чие от деятелей земского и городского самоуправления, явилась оруди­ем торможения, а затем и свертывания реформ, перехода к периоду «контрреформ».

4. Главным вопросом великих реформ был крестьянский вопрос, а центральным - вопрос об отношениях губернаторов и земств. Именно конструктивное взаимодействие этих двух уровней власти на местах (включая и городское самоуправление) создавало благоприятные усло­вия для разрешения нараставших противоречий и продвижения реформ вперед.

5. Ограниченный и половинчатый характер реформ, выразивший­ся, прежде всего, в нежелании отказываться от абсолютистского режима - главного тормоза на пути преобразований - привел во второй половине 60-х годов к замедлению модернизации, а в 70-е гг. - к ее постепенному свертыванию; одновременно он усилил радикализм оппозиционных движений. Вместе с тем, это был сложный и волнообразный процесс, который при жизни Александра II не перерос в контрреформацию.