Haрубеже двух веков. Павловские преобразования.

Система местного управления, сформировавшаяся на основе Уч­реждений о губерниях 1775 г., была скоро существенно изменена импе­ратором Павлом I, который по известным причинам весьма критически относился к наследию своей матери.

Другим указом от 22 декабря 1796 г. все должности наместников и их правления предписывалось упразднить в течение полугода81. Таким образом, Павел I уничтожил институт генерал-губернаторов (единст­венное исключение он сделал для А.А.Беклешова, назначенного гене­рал-губернатором в Киев). Бывший правитель наместничества сделался основным типом начальника губернии и стал называться губернатором. По мнению И.Блинова «уничтожение генерал-губернаторов изменило

существенно характер екатерининского губернатора, который по учре­ждению 1775 г. был лишь администратором, а генерал-губернатор яв­лялся представителем высшей правительственной власти на месте, вы­ражая собой начало авторитета власти»82.

Как ни покажется парадоксальным, Павел I довел реформу Ека­терины II до логического завершения. Он, в основном сохранив екате­рининские территориальные образования и местные губернские учреж­дения, созданные императрицей, ликвидировал наместничества и закре­пил губернию, как основное административно-территориальное деле­ние, управляемую гражданским губернатором. Фактически речь шла о переименовании наместничеств в губернии. B «великорусских» цен­тральных губерниях он посадил не просто губернаторов, а гражданских губернаторов, подчеркнув тем самым цивильный характер власти в большинстве губерний России. B «окраинные» (в основном западные) же губернии назначались кроме гражданских и военные губернаторы.

Военные губернаторы были введены при Павле и в обеих столи­цах, что обусловливалось их особой важностью. При Павле I были оп­ределены особые обязанности, возлагаемые на военных губернаторов Петербурга и Москвы 83.

Таким образом, Павел отказался от трехзвенной системы управ­ления как общей системы и полностью перевел страну на двухзвенную систему: император (сенат) - губернатор. Вместе с тем, на окраинах и в столице сохранилась трехзвенная система.

Павел ввел еще одно новшество. B отличие от Петра I и Екатери­ны II, которые новым, присоединяемым к России территориям давали географические наименования, он стал давать этнические наименова­ния. Так, Павел переименовал Могилевскую и Полоцкую губернии в Белорусскую, а Виленскую и Слонимскую в Литовскую, Рижскую - в Лифляндскую, Ревельскую - в Эстляндскую губернию, Черниговское и Новгород-Северское наместничества соединил в Малороссийскую гу­бернию и ввел единое управление в Остзейском крае - Курляндии, Лиф- ляндии и Эстляндии.

Серьезным шагом Павла I, ослабившим и без того малоразвитое местное самоуправление, была отмена Жалованных грамот дворянству и городам, И хотя в последующем эти важнейшие законодательные ак­ты были восстановлены Александром I, этот шаг имел самые негатив­ные последствия для процесса инкорпорирования окраин, особенно Прибалтики, в состав России.

He доверяя екатерининским губернаторам и генерал- губернаторам, Павел I провел чистку кадрового состава местного управления, однако не такую жесткую, как принято считать. Почти все бывшие правители наместничеств остались первое время начальниками тех же губерний. Ho стали называться гражданскими губернаторами.

Обеспокоенное ростом крестьянского движения и безнадзорно­стью губернской администрации правительство решило провести во всех губерниях страны сенаторские ревизии. Такого рода крупномас­штабная ревизия в масштабах всей страны была предпринята в России впервые. Указ о проведении ревизии был подписан 6 октября 1799 г.86 20 сенаторов должны были в течение нескольких месяцев обследовать административные, полицейские и финансово-хозяйственные учрежде­ния губерний.

B результате ревизий сенаторы насчитали 26631 нерешенное де­ло. Ревизоры обнаружили по всем губерниям большие суммы недоимок, равные 10% годового бюджета страны. Сенатские указы почти повсеме­стно не выполнялись. При мягкости и завуалированности сенаторских отчетов (Павлу I было опасно сообщать мрачную картину состояния в империи во время его правления) скрыть правовой беспредел, финансо­вые злоупотребления, полнейшую неэффективность управления было невозможно87.

Ревизии закончились к весне 1800 г. Павел I приказал уволить многих чиновников в губерниях и поручил Сенату предать суду самых зарвавшихся. Несмотря на поспешность и поверхностность проверки, она показала крайне низкий уровень управляемости из центра импери­ей, низкий уровень чиновничества, его произвол и коррупцию.

Ha данном этапе сенаторские ревизии привели к выводу о необ­ходимости прежде всего реформирования центрального руководства, а также выстраивания новых взаимоотношений регионов и центра. Павел I начал создавать министерства. Ho проявить себя в этом начинании он не успел.

1.3.1.