1.2.4. Введение в действие Учреждений о губерниях.

Сразу же за изданием акта 7 ноября 1775 г. правительство Ека­терины II приступило к проведению в жизнь губернской реформы. B день издания акта о реформе Екатерина подписала именной указ об об­разовании Тверского наместничества и поручила это Я.И.Сиверсу.

Вступив на престол, Екатерина застала 18 губерний (16 губерний, Иркутскую провинцию и Малороссию), созданных ее предшественни­ками. При ней до 1775 г. было образовано еще 6 губерний благодаря различным территориальным приобретениям, таким образом, их стало 23 ( 22 губернии плюс Малороссия). Из этих 23 губерний вместе с при­обретенными за время 1775-1796 гг. территориями было образовано 50 губерний или наместничеств ( 42 на старых территориях и 8 на вновь приобретенных). B среднем на каждое преобразование уходило 6-8 ме­сяцев. Быстрее всего - менее чем за месяц — Д.В.Волковым была преоб­разована в наместничество Смоленская губерния, а медленнее всего шло устройство Таврической области - почти три года.

Механизм преобразования старой губернии в наместничество или учреждения новой выглядел следующим образом. Сначала издавался указ (именной или сенатский по именному) о преобразовании и подби­рался человек, который это преобразование осуществит. Затем утвер­ждался для каждой губернии особый штат. И потом, по прошествии нескольких месяцев, сенатским указом объявлялось об открытии данной губернии по новому Учреждению.

B учредительном указе обычно определялось, какие именно тер­риториальные единицы (старые губернии, области, уезды) входят в со­став данной губернии или наместничества и кто назначается наместни­ком.

Приведем для примера один из указов. «Указ нашему Сенату. Предполагая вскоре в губернии Архангельской ввести в действительное исполнение учреждения наши, от 7 ноября 1775 г.

B основании нового административного деления, как известно, лежал количественный принцип: в губернии должно быть от 300 до 400 тыс. человек населения (ст.1), а в уезде - от 20 до 30 тыс. человек (ст.17). Руководствуясь теми данными о распределении населения, ко­торые уже были, Екатерина намечала наперед, какие именно -уезды должны составить новую губернию. Затем тому лицу, которое было намечено в наместники будущего наместничества, поручалось практи­чески проверить проект расписания новых уездов и выяснить удобства нового деления на месте, сообразно местным условиям. Рапорты, хра­нящиеся в Государственномархиве70 , донесения генерал-губернаторов и губернаторов по губерниям показывают, как шло приспособление к реальной жизни того, что схематически было намечено в Учреждении.

При проведении реформы возникала целая масса практических проблем. Назовем основные из них.

1. C реальной действительностью зачастую не совпадали сведе­ния о численности населения уездов, и тогда приходилось корректиро­вать указ.

2. Весьма часто возникали трения при установлении границы ме­жду новым губерниями. Так, переписка между Тверским наместником Сиверсом и Московским губернатором Остерманом на эту тему про­должалось довольно долго71. В Твери, а затем почти во всех остальных губерниях для этого даже пришлось создать новые учреждения - конто­ры для размежевания земель.

3. Недостаточность финансирования. Правительством на устрой­ство каждой губернии предполагалось ассигновать 5 тыс. рублей. Ha практике же приходилось делать добавления. Так, тверской наместник Сиверс получил добавочных еще 2000 рублей на устройство Тверской губернии. Ha постройку казенных зданий в Уфе и Иркутске было велено в течение пяти лет отпускать по 20000 рублей. Вообще вопрос о поме­щениях для присутственных мест причинил много хлопот наместникам.

C точки зрения денежного вознаграждения все губернии были разделены по штатам на два разряда72. 42 губернии образовывали пер­вый разряд, а Петербургская, Ревельская, Рижская, Выборгская, Кур­ляндская и Иркутская - второй разряд. Второй разряд отличался от пер­вого более высокими окладами. Генерал-губернаторам по штату пола­галось 6000 руб. столовых денег, жалование же шло по чину. Губерна­тору - 3000 руб. по первому разряду и 4500 руб. по второму; вице- губернатору - 1200 руб. и 1875 руб.

Различалось также и финансирование на содержание админист­рации каждой губернии. Наибольшее финансирование приходилось на долю Иркутской губернии - 275367 руб., наименьшее - на долю Колы- ванской - 80614 руб. B среднем расходы определялись цифрой, колеб­лющейся между 120000-150000 руб. Общий итог содержания админист­рации всех 50 губерний доходил до 7,5 миллионов рублей в год73.

4. Кадровый голод, недостаток подготовленных грамотных чи­новников для работы в новых учреждениях. B целом ряде губерний, особенно в приобретенных после раздела Польши, не хватало чиновни- ков по назначению. Поэтому приходилось идти либо на сокращение штатов, лйбо на приглашение чиновников из других губерний. B этой связи зачастую имело место совмещение должностей или изменение процедуры назначения должностного лица. Но дравительство, учитывая дефийит Подготовленных чиновников, как правило, соглашалось на такие отступления от Учреждения.

•Серьезной была кадровая проблема и на верхнем уровне.

Знакомясь со штатами отдельных губерний, можно видеть, что рассматриваемое отступление от Учреждений началось сразу после вве­дения его в действие. Из 50 губерний в штатах только 23-х значились наместники, а в остальных губернаторы. B период образования намест­ничеств круг лиц, которые создавали наместничества, был очень огра­ничен - не более полутора десятков человек. Это были самые подготов­ленные и преданные Екатерине II люди, способные на творческую сози­дательную работу.

Так, настоящей «кузницей генерал-губернаторских кадров» было Тверское наместничество. Ero основал Я.И.Сиверс, один из разработчи­ков и основных проводников екатерининской реформы. Будучи госуда­ревым наместником в Твери, а потом в Новгороде и Пскове, он начинал работать с М.Н.Кречетниковым, который первоначально был назначен правителем тверского наместничества. Вскоре последний назначается в наместничество из трех губерний: Калужской, Тульской и Рязанской (1776 г.). B конце царствования Кречетников оказался в качественаме- стника во главе других губерний: в 1790 г. - Киевской, Черниговской и Новгород-Северской, а с 1793 г. - Минской, Изяславской и Брацлавской.

Вслед за Кречетниковым правителями Тверского наместничест­ва были Т.И.Тутолмин, затем П.В.Лопухин, с 1784 г. - Г.М.Осипов и последним - А.В.Поликарпов.

П.В.Лопухин после должности правителя наместничества в Тве­ри стал наместником Ярославским. Г.М.Осипов стал генерал- губернатором в Смоленском наместничестве. A последний правитель тверского наместничества А.В.Поликарпов никуда уехать не успел и после реформы Павла I в 1796 г. стал первым Тверским губернатором. Были и еще случаи, когда правители наместничеств становились гене­рал-губернаторами или государевыми наместниками, но тверской при­мер уникален.

Таким образом, мы видим, что в период проведения реформы в 1775-1785 гг. наместничества создавались исключительно узким кругом приближенных к Екатерине людей. Тех, кто открывали наместничества, было всего 15 человек. Это был сложный созидательный процесс по сути создания губернской системы управления Российской империей.

Когда «екатерининскими орлами» империя была разделена на новые административно-территориальные единицы, и в них были соз­даны общеимперские губернские учреждения, императрица значитель­но расширила круг лиц, допущенных к управлению наместничествами и губерниями. Теперь, в уже отстроенной и отлаженной системе местно­го управления, нужны были больше исполнители, чем созидатели и творческие личности.

Bce эти факты подтверждают нашу гипотезу, что соединение под властью одного лица нескольких губерний, первоначально вызванное необходимостью доверить провести такое важное преобразование наи­более подготовленным и сильным генерал-губернаторам, впоследствии, когда переходный период к новым губернским учреждениям был за­вершен, привело к фактическому узаконению в большинстве регионов трехзвенной системы управления: центральное правительство - намест­ник - губернатор. Это был единственный период в истории России, ко­гда должность генерал-губернатора носила всеобщий характер и была опорой самодержавного режима на местах.

Если губернатор при Петре I появлялся после создания губер­нии, то в отношении наместника и наместничества наблюдается обрат­ный процесс. Сначала Екатерина назначала наместника, и ему указыва­лось направление, регион для освоения.

Хотелось бы особо подчеркнуть гражданский характер этого процесса: это было не военное завоевание, а государственное освоение территории. Наместник определял губернский город, сопоставлял ад­министративное деление с планом, создавал и открывал губернские учреждения.

Должность генерал-губернатора носила несколько иную направ­ленность (хотя в «Учреждениях» должности наместника и генерал- губернатора не различаются) - присоединение и освоение новых терри­торий. Так, мы уже упоминали, что после первого раздела Польши и присоединения к России белорусских земель Екатерина ввела долж­ность генерал-губернатора и назначила на нее З.Г.Чернышева. Так же произошло и в Новороссии, где генерал-губернатором был назначен Г.А. Потемкин.

Ho какой-то единой системы губернского управления при Екате­рине так и не было создано. До 1781 г. существовали губернии, напря­мую подчиненные центру; наместничества, состоящие из одной губер­нии; наместничества и генерал-губернаторства, состоящие из двух и более губерний.

Причины такого серьезного отступления от Учреждений для управления губерний исследователи объясняют по-разному. По мне­нию И.М.Страховского, «территория губерний, удобная для целей управления того времени, оказалась, с другой стороны, слишком мелкой для целей политической связи и общего надзора, или вернее, - для этого не требовалось такого количества высших представителей местного управления, какое определялось количеством учрежденных губерний». И далее Страховский продолжает: «Только исключительные дарования первых, лично избранных Екатериной II наместников спасли от слиш­ком быстрого упадка эту должность с таким неопределенным иерархи­ческим положением, без собственных, находившихся в ее заведовании учреждений и без той реальной деловой компетенции, которая осталась целиком в губернском устройстве»75

Мы согласны с этим выводом Страховского и хотели бы еще раз подчеркнуть, что основная заслуга екатерининской реформы местного управления нам видится в создании нового административно- территориального деления страны и соответствующей ему общеимпер­ской губернской системы управления. Попытка же создания трехзвен­ной, постоянно действующей системы управления в Российской импе­рии оказалась неудачной, несоответствовавшей жесткой вертикали са­модержавной власти в стране. K тому же падение нравов, характерное для последних лет правления Екатерины II, безусловно сказывалось. Ho она оказалась вполне приемлемой для управления окраинами империи, где нужно было учитывать особенности присоединенных народов и территорий, предоставляя генерал-губернаторам большую администра­тивную автономию.

Еще работая над проектом Учреждений, Екатерина первоначаль­но собиралась сделать в законе оговорку об их неприменении в Прибал­тике, на Украине и в Сибири75. Возможно, в этом вопросе она опять- таки последовала рекомендации Ш.Монтескье, который в «Духе зако­нов» советовал во вновь присоединяемых к тому или иному государству землях сохранять по возможности все старые порядки и обычаи, сменив только имя государя. И хотя в опубликованном тексте такая оговорка отсутствовала, однако, фактически Учреждения на этих окраинах пер­воначально не применялись, и лишь в 1882-1883 гг. были изданы специ­альные акты об их введении в действие на Украине и в Прибалтике.

Хотелось бы сказать о церемонии открытия новых учреждений в губерниях. Это было хорошо продуманное и великолепно подготовлен­ное, как бы мы сейчас сказали, «пиаровское» мероприятие, очень точно рассчитанное на массовое сознание как простого народа, так и элиты общества. Bce церемонии открытия происходили примерно по одному сценарию. K назначенному сроку в губернский город съезжалось дво­рянство. Каждый приехавший заявлял о себе предводителям, которые составляли списки и подавали их наместнику. Церемония начиналась с торжественного богослужения, сопровождавшегося проповедью. B церкви же читался манифест Учреждения и указ об учреждении данного наместничества. Здесь приводились к присяге вновь назначаемые чины. Ha следующий день в общем собрании у наместника происходило чте­ние Учреждения. Ha третий день назначалось избрание выборных лиц. Выборы иногда продолжались несколько дней. По мере выборов наме­стники утверждали выбранных должностных лиц и приводили их к при- сяге. Когда выборы были окончены, опять происходило торжественное богослужение, освещались новые присутственные места и открывались их заседания. Церемония открытия завершалась праздником у намест­ника.

B губерниях, где население было неоднородное, богослужение совершалось не только в православных храмах, причем проповедь и присяга происходили на соответствующем языке.

Открытие уездных учреждений шло приблизительно таким же порядком, но с меньшей торжественностью. B уездные города посыла­лись для этого вице-губернаторы и председатели палат.

Екатерина очень интересовалась ходом дела, получая информа­цию из рапортов наместников и губернаторов и корректируя ход преоб­разований.

* [1]

словия. Учреждение о губерниях распространялось на все классы. Оно было ответом на пожелания сословий, высказанные на Уложенной Ко­миссии 1767 г., и население оценило этот шаг правительства, довольное тем, что его слова не пропали даром. Доля участия в местном управле­нии, которую получили отдельные сословия, казалась важным приобре­тением.

Соединение усилий правительства и общества привело к тому, что дело реформы было закончено в десять лет. Большинство губерний было преобразовано к 1785 г., т.е. ко времени издания Жалованной гра­моты дворянству и Городового положения. Почва для второй половины реформы - для устройства сословного самоуправления - была готова. Однако, надежда Екатерины, что российское дворянство предпочтет традиционному влечению ко двору и военной службе службу во вновь образованных местных губернских учреждениях, требовавшую подчи­нения административному начальству и черновой, рутинной работы, не оправдалась. Фактически у дворянства привилась только должность предводителей дворянства - ввиду ее исключительно почетного свойст­ва, не требовавшая большой работы и ответственности. B результате позиция, предоставленная правительством русскому дворянству в мест­ном управлении, не была прочно занята им и затем, в последующий период, была слишком легко уступлена бюрократии, как несносное для нее бремя77. Таким образом, был упущен еще один шанс создания эле­ментов гражданского общества и местного самоуправления, хотя бы на уровне правящего класса.

Самое главное, что удалось Екатерине - это создание «самодей­ствующего» цельного местного управления. Вследствие освобождения губернаторов от непомерного подчинения коллегиям и постепенного фактического замещения ими института наместников должность губер­натора сделалась центральной должностью губернского правления. Бла­годаря этому ожили все полномочия губернаторов, предоставлявшиеся им в разное время и остававшиеся мертвой буквой то из-за коллегий, то из-за воевод и наместников. Фактически при Екатерине в должности генерал-губернатора в первый и последний раз удалось гармонично свести одновременно и функцию представителя государства и его зада­чи в данной местности, и функцию носителя высших полномочий объе­диненного и цельного местного управления.

При этом такая эффективная деятельность губернатора была чу­жда самовластного правления «сатрапов» и должна была совершаться в пределах закона, под высшим наблюдением центрального правительст­венного учреждения того времени - Сената. B условиях отсутствия ве­домств Сенат был единственным центральным учреждением внутренне­го управления (своего рода объединенным кабинетом, с первым и един­ственным министром во главе - генерал-прокурором), соединившим в себе обязанности министров юстиции, финансов и внутренних дел.78 Хотя, наверняка в жизни случались разные ситуации.

Установившаяся тогда четкая вертикаль исполнительной власти, помноженная на колоссальный авторитет Екатерины и незаурядные способности и самоотдачу екатерининских вельмож как в Сенате, так и в губерниях, привела к успешной деятельности и авторитету россий­ских губернаторов.

Учреждения получили противоречивую оценку современников. Вольтер, которому Екатерина послала Учреждения в немецком перево­де, восторженно приветствовал этот документ. Прямо противоположное мнение высказал князь М.М.Щербатов. B своем труде «О повреждении нравов в России» он писал: « Составители учреждения, которые не сты­дятся законами называть и соделанные наместничества наполня без разбору людьми, с разрушением всего первого, ко вреду общества, ко умножению ябед и разоренья народного, да и за теми надзирания не имеют, исправляют ли точно, по данным наставлениям»79.

Учреждения для управления губерний оказались документом «большой исторической прочности», соответствующим потребностям абсолютистского имперского государства. B основе своей они действо­вали до либеральных реформ 60-х гг. XIX в., а в определенной мере и до октября 1917 г.