БЮДЖЕТНЫЙ ВОПРОС B ГОСУДАРСТВАХ C ПРЕДСТАВИТЕЛБНБІМ ПРАВЛЕНИЕМ

Бюджет (роспись государственных доходов и расходов) есть план государственного хозяйства, установляемый вперед на определен­ный период времени (большей частью на 1 год) и обязательный для правительства.

B средние века, как известно, государственное хозяйство слива­ется с частным хозяйством государя. Доходы последнего доставляют­ся главным образом его личным или фамильным недвижимым иму­ществом, а также разными феодальными и судебными сборами и по­шлинами; к этому присоединяются обязательные пособия вассалов в чрезвычайных случаях, определенных ленных правом*. Помимо этих

B большинстве феодальных государств вассалы обязаны были оказывать денежную помощь своему сюзерену а) при возведении в рыцарское звание его старшего сына, б) при выдаче им замуж старшей дочери и в) для выкупа его из плена.

случаев, всякое прямое обложение вассалов возможно было лишь по соглашению с ними; позднее тот же принцип распространен был и на города. K этому сводится, между прочим, важнейшее со­держание финансовых статей английской Великой Хартии 1215 г., а также акта 1297 г., известного в английской истории под названи­ем статута о неналожении податей (statutum de tallagionon conce- dendo). Возрастающая с течением времени потребность в чрезвы­чайных средствах обеспечивала представителям сословий влияние на государственное управление. Прямые сборы (auxilia, scutagia, tallagia) долгое время рассматривались как свободные приношения сословий королю. Ho мало-помалу распространяется убеждение в необходимости таких пожертвований для удовлетворения посто­янных потребностей государства. Пособия теряют свой случай­ный характер и обращаются в постоянные налоги. Ha континенте Европы параллельно с этим процессом идет упадок сословно­представительных учреждений и водворение абсолютизма. Напро­тив, в Англии развитие государственной идеи сказывается в проти­воположном направление. Народ в лице своих представителей не только сохраняет и даже расширяет право самообложения*, но и приобретает вновь весьма важное право контроля надупотребле- нием государственных доходов. Первые попытки такого контроля встречаются уже в конце ХГѴ и начале XV в. при Ричард II155 и Генри­хе IV156, но окончательно он установляется с l677 г., когда к биллям о налогах стали присоединять оговорки относительно их назначения на те или другие цели, что англичане называют «аппроприацией». Любопытно, что впервые такая оговорка была сделана по иници­ативе самого короля Карла II157, видевшего в ней способ оградить вотируемые ему суммы от претензий своих кредиторов. Ho пар­ламент скоро понял выгоды назначения сборов на определенные цели и возвел такое назначение в общее правило. Отсюда развилось английское бюджетное право, которое послужило образцом для государств континента при перенесении в них конституционных

Это право в течение долгого времени было предметом борьбы между парламентом и королями, стремившимися вводить различного рода налоги собственной властью.

учреждений. Действующее в настоящее время в Англии бюджетное право представляется в следующем виде.

Государственные доходы в Англии можно разделить на два главные разряда. Одни из них основываются на постоянных законах, другие на ежегодно издаваемых и возобновляемых актах парламента. K пер­вому разряду принадлежат около 4Д всех доходов, между прочим, на­логи поземельный, штемпельный, акцизы и др. Сюда относятся также так называемые «наследственные доходы короны» (государственные имущества, адмиралтейские пошлины, налог на пиво), которые по старой терминологии, и представляют, собственно, обыкновенные доходы короля. Co времени Георга III установился обычай в начале каждого царствования предоставлять их в распоряжение парламен­та, который взамен их назначает королю определенное содержание из государственных средств. Ныне они составляют ничтожную часть государственного дохода. K доходам, основанным на временньа за­конах, принадлежат некоторые налоги (в том числе подоходный), а также займы и другие экстраординарные средства. Весь валовой доход государства стекается в казначейство и за счет последнего кладется в английский банк, где он составляет так называемый «кон­солидированный фонд» (consolidated fund). Средства консолидиро­ванного фонда могут быть вынимаемы из банка не иначе, как по по­становлению парламента и через посредство особого независимого от министерства и несменяемого сановника, генерального счетчика и контролера (Comptroller and Auditor General).

Государственные расходы также делятся на две группы:

1) постоянные расходы, установленные впредь до изменения за­конами и прикрываемые из сумм консолидированного фонда без особого каждый раз согласия парламента (проценты и погашение государственного долга, содержание короля и принцев королевского дома, жалование известных независимых чиновников и послов; со­держание судов);

2) расходы текущие, назначаемые на нужды каждого года особо парламентом.

Из вышеизложенного мы видим, что хозяйственное управление в Англии имеет двоякий характер. B известных частях оно основано исключительно на постоянных законах, и раз такие законы изданы, изъемлется от непосредственного вмешательства палаты (установ­ленные законом, или фиксированные расходы). Другая часть госу­дарственного хозяйства ведется правительством при деятельном участии парламента (текущие раходы). Она-то и составляет предмет бюджетного права.

Задачи парламента сводятся здесь к следующим трем функциям:

Bce текущие расходы должны быть им предварительно одобре­ны. Источником для покрытия этих расходов служат прежде всего постоянные налоги и сборы, но для употребления их на это назна­чение требуется данное в законодательной форме разрешение пар­ламента; это вторая его функция относительно бюджета. Далее, если постоянные доходы (за вычетом фиксированных расходных статей) недостаточны для покрытия текущих расходов (как это и бывает всегда в действительности), парламент установляет другие источни­ки дохода, а именно, возобновляет годичные налоги, создает новые, уполномочивает правительство на заключение займов и т. д.

Парламентские акты, относящиеся к бюджету или вообще к до­ходам и расходам государства, по своей форме и порядку издания представляют некоторые особенности, отличающие их от других за­конодательных актов. Эти особенности объясняются прежде всего историческими причинами, но с течением времени они, в большин­стве, не только не утратили значения, но ввиду целесообразности их были распространены на законодательные постановления, имеющие к финансам лишь косвенное отношение и прежде подлежавшие об­щему порядку законодательства.

1) Всякое предложение, имеющее предметом выдачу из госу­дарственных средств, установление нового налога или возвышение существующего, вообще влекущее за собой увеличение податного бремени населения, может быть внесено в парламент лишь прави­тельством или с его согласия. Это правило, вытекающее из средне­векового взгляда на налоги, как на пособия, испрашиваемые королем у парламента, оказалось весьма действительным средством против чрезмерной отзывчивости депутатов на всевозможные просьбы о воспособлениях из государственных средств, почему применение его в последнее время бьшо расширено.

2) Билли вышеуказанного характера вносятся всегда сперва в палату общин, откуда уже переходят в палату лордов, которая не может делать в билле никаких поправок, но должна или принять или совершенно отвергнуть его. B старину лорды вотировали коро­лю пособия на равных правах с общинами, как представители осо­бого класса плательщиков — вассалов, зависящих непосредственно от короны. Ho с падением феодального строя и с уравнением всех классов населения в податном отношении лорды утратили это зна­чение, и в финансовых вопросах выступила на первый план ниж­няя палата, как общая представительница податных сил страны. Налоги с тех пор стали рассматриваться, как дар, предоставляемый королю общинами с согласия лордов. Это воззрение проводится парламентом в высшей степени строго и последовательно. Палата общин принимает от лордов в денежных биллях только поправки чисто формального характера, да и то с особыми оговорками отно­сительно их значения. C другой стороны, равноправность верхней палаты с нижней относительно всех биллей не финансового харак­тера ограждается тем, что палата общин не может соединять в одном билле предложения финансового характера с иными проектами, не стоящими с ними в связи. Подобное соединение в 1701 году было признано палатой лордов несогласным с конституцией и с тех пор не практиковалось.

Право отвергать денежные билли в принципе признается за лор­дами, но применяется крайне редко. (В 1860r. лорды отвергли билль об отмене налога на бумагу. Тогда общины стали соединять все фи­нансовые законопроекты данного года в один общий билль, отверг­нуть который лорды не могли, не взяв на себя тяжкой ответствености за потрясение всего государственного хозяйства.)

3) Денежные билли получают утверждение короля в особой фор­муле, напоминающей об их историческом происхождении. Король благодарит своих верноподданных, принимает их дар и дает свое со­изволение (Le roy remercie ses bons sujets, accepte Ieur benevolence et ainsi Ie veult).

4) Финасовые билли, вносимые в палату общин, подлежат пред­варительному обсуждению в комитете всей палаты. Под этим на­званием разумеется особая форма палатских заседаний, в которой место президента палаты (спикера) занимает специально избранный для таких заседаний председатель (chairman) и применяются особые правила делопроизводства, носящие упрощенный и, так сказать, де­ловой характер (каждый депутат может говорить несколько раз по одному вопросу, прения строго ограничиваются подлежащим об­суждению предметом, для внесения предложения не требуется его поддержки, не допускается устранение предложения путем предва­рительного вопроса, а также отсрочка и его обсуждения)*. Резолюции комитета докладываются палате, которая постановляет окончатель­ное решение в обычном заседании. Всякое изменение внесенного проекта, клонящееся к увеличению общественных тягостей, должно быть предварительно рассмотрено в комитете.

Билли, относящиеся к ежегодному бюджету, обсуждаются в коми­тетских заседаниях двоякого рода, соответствующих двум различ­ным задачам парламента. Комитет субсидий (committee of supplies) рассматривает предложенные правительством расходы; комитет по изысканию средств (committee of ways and means) назначает на по­крытие их существующие источники дохода и изыскивает новые.

Самая процедура установления бюджета происходит следую­щим образом. Немедленно после открытия парламентской сессии, приходящегося обыкновенно за несколько месяцев до начала фи­нансового года, который в Англии считается с 1 апреля, начинаются заседания обоих вышеназванных комитетов. B чередовании их со­блюдается общее правило, согласно которому сначала вотируют­ся статьи расходов, а потом назначаются средства на их покрытие. Поэтому первое заседание комитета изыскания средств происходит

При обычном порядке парламентского делопроизводства по внесению какого-либо проекта каждый депутат может предложить палате отсрочить его обсуждение или поставить «предварительный вопрос», т. e. предложить перейти прямо к голосованию, без прений. Такие предложения чаще всего служат тактическим средством для устранения внесенного проекта. Если от­крываются прения, TO для того, чтобы проект подвергся голосованию, требу­ется, чтобы он был поддержан хотя одним депутатом кроме лица, его внесше­го, в противном же случае он считается отвергнутым.

после первой резолюции комитета субсидий, и вообще, каждое по­становление комитета средств имеет своим предположением извест­ную резолюцию комитета субсидий. Канцлер казначейства (министр финансов) вносит в комитет субсидий сметы предполагаемых рас­ходов, сперва по содержанию армии и флота, затем по разным отрас­лям гражданского управления и др. При обсуждении первой сметы (т.е. военного и морского бюджета) депутаты могут касаться общей финансовой политики министерства, а также военного и морского управления вообще; при обсуждении последующих смет, прения, по общему правилу комитетского делопроизводства, строго огра­ничиваются стоящим на очереди вопросом. Постановления палаты общин по докладам комитета субсидий не идут в верхнюю палату, но остаются на степени односторонних резолюций общин до кон­ца сессии, когда они соединяются в одном общем билле, носящем название «аппроприационного» (appropriation-bill). Тем не менее и до издания такого билля по этим односторонним резолюциям чи­нится исполнение, т.е. выдаются деньги из банка. Это достигается путем следующей комбинации. Когда важнейшие расходные сметы пройдут в палате общин, комитет изыскания средств постановляет резолюцию, уполномочивающую правительство покрывать все уже одобренные нижней палатой расходы из доходов, хранящихся в бан­ках. Эта резолюция проходит через все стадии законодательства и таким образом обращается в закон, так называемый «акт об ассиг­новке средств» (ways of means-act). Подобные акты, издаваемые время от времени в течение сессии, дают возможность с наступлением фи­нансового года производить необходимые расходы из средств госу­дарственного казначейства. Описанная практика не может считаться вполне корректной с юридической точки зрения, так как не только способы покрытия расходов, но и самые расходные статьи, взятые в отдельности, должны быть основаны на законодательном акте, но эта формальная неправильность погашается в конце сессии изданием вышеупомянутого «аппроприационного» акта, в котором соединяют­ся все постановления палаты общин о расходах, сделанных в течение сессии. Ko времени первых заседаний комитета изыскания средств приурочивается обыкновенно тот момент, который собственно и но­сит в английской практике название «бюджет» — изложение финан­сового плана правительства. Именно, когда главные и наиболее из­менчивые статьи расходов (смета армии и флота) приняты нижней палатой, канцлер казначейства произносит (большею частью в ко­митете изыскания средств) речь, в которой развивает план государ­ственного хозяйства на предстоящий сметный год. Этот план служит руководством для комитета по изысканию средств при установлении системы налогов.

Билли о налогах (tax-bills), так же, как и билли об ассигновании средств из государственного казначейства, обращаются в законы немедленно. Ho обычай дозволяет приводить их в исполнение еще ранее, именно тотчас после принятия их палатой общин. По пре­кращении заседаний обоих финансовых комитетов, в конце сессии (т. e. большей частью, после 1 апреля) изготовляется аппроприаци- онный билль (bill of appropriation), соответствующий тому, что на­зывается на континенте бюджетным законом. Он перечисляет все статьи расходов, вотированные палатой общин в течение сессии, а также все средства, назначенные парламентскими актами на их по­крытие с присовокуплением традиционной формулы, согласно ко­торой все перечисленные доходы могут быть употреблены лишь на указанные расходы и ни на какие иные цели. После принятия этого билля общинами и лордами он возвращается в нижнюю палату и хранится там до торжественного закрытия сессии, когда он подно­сится спикером королю для утверждения в обычной для денежных биллей формуле. Порядок этот имеет глубокое историческое осно­вание. B старину общины приберегали билль о субсидиях к концу сессии для того, чтобы сделать короля более уступчивым на их хо­датайства. C установлением парламентарной системы правления, право общин отвергнуть аппроприационный билль утратило свой смысл и попало в разряд устаревших орудий, «мирно ржавеющих в конституционном арсенале». B последний раз оно было примене­но в 1784r., когда враждебное министерству Питта158 большинство нижней палаты отвергло билль об аппроприации. Питт, однако, остался у власти и посоветовал королю распустить палату. Новые выборы дали благоприятное ему большинство, которое одобрило задним числом все мероприятия министерства и издало «аппропри­ационный закон». Теперь издание этого последнего есть простая формальность, но формальность необходимая для правомерного управления. Bce расходы, производимые до издания аппроприаци- онного акта, с строго юридической точки зрения, суть незаконные акты, предпринимаемые правительством на свой страх и риск в расчете на позднейшее узаконение их задним числом посредством упомянутого акта.

Установленный вышеописанным образом бюджет является обя­зательной нормой для финансового управления. Поверка согласия последнего с бюджетом производится особой парламентской комис­сией, т. н. счетным комитетом (committee of public account) при по­мощи генерального счетчика и контролера (Comptroller and Auditor General), который представляет комиссии отчеты о выполнении бюджета.

Бюджетное право Северо-Американских Соединенных Штатов построено, в общем, по образцу английского. Важнейшие отличия следующие. Проект бюджета составляется не правительством, а ниж­ней палатой, причем президенты республики и статс-секретари (ми­нистры) участвуют в его выработке лишь в качестве советников па­латы. Сенат (верхняя палата) не лишен права поправок. Вотирование расходов соединено с назначением доходов на их покрытие, но не в одном билле, а в нескольких «апроприационных актах», следую­щих один за другим и соответствующих различным отраслям управ­ления. При этом расходование денег до издания соответствующего акта безусловно воспрещается. Часть расходов, как и в Англии, в силу постоянных апроприационных законов поставлена вне ежегодного бюджета.

Bo Франции законодательство революционной эпохи заимство­вало основы английского бюджетного права (периодическое воти­рование налогов и расходов). Ho в отличие от английской системы разделения налогов на постоянные и временные, все налоги были поставлены в зависимость от периодических голосований законода­тельного собрания. Большинство писателей объясняют это отступ­ление демократическими тенденциями французского учредитель­ного собрания 1789 года, но, как прекрасно выяснено Еллинеком*, причина его лежит не столько в политическом направлении, сколько в финансовых обстоятельствах того времени.

Податная система старого порядка бьша в принципе отвергнута, но пока не заменена никакой новой. Учредительное собрание, объ­явив незаконными существующие налоги, принуждено было времен­но сохранить их впредь до выработки иного более справедливого

tIellinek. Gesetz und Verordnung. 150-151.

порядка обложения. Очевидно, однако, что в тогдашнее смутное вре­мя эта задача не могла быть разрешена быстро. Естественно, поэто­му, что политические деятели революции хотели сохранить путь к финансовым реформам открытым и не спешили закреплять посто­янными законами ни старых несправедливых форм обложения, ни новых опытов в этой области. Ho принцип периодичности налогов, явившись результатом условий времени, впоследствии получил иное толкование и поныне сохранил значение во Франции.

Хаотическое состояние финансов в эпоху революции и беспре­рывная смена конституций препятствовали установлению опреде­ленных и твердых правил относительно установления бюджета. Лишь ко времени консульства Наполеона (1799 г.) бюджет получил проч­ную форму ежегодного плана государственного хозяйства, издавае­мого законодательным порядком. Ho вместе с тем и права народного представительства относительно бюджета сделались призрачными. Дело в том, что бюджет вотировался в законодательном корпусе не по частям, а целиком (en bloc). При этом условии задачи народно­го представительства сводились, в сущности, к чисто формальному скреплению распоряжений правительства. B таком виде бюджетное право переходит от консульства и империи к конституционной мо­нархии эпохи реставрации. Ho уже с царствования Людовика XVIII начинается ряд реформ, постепенно обеспечивших палатам дей­ствительное участие в составлении ежегодного финансового плана и положивших основание современного бюджетного права Франции. Усилия либеральной партии направляются прежде всего на возмож­но большую раздельность и полноту бюджета. Вместо голосования всего бюджета сразу, вводится вотирование его по частям, сначала по сметам отдельных министерств, потом по отделам этих смет и по главам; предписывается внесение в бюджет валовой суммы всех до­ходов, запрещаются переносы сумм из одного подразделения бюдже­та в другое (virements), ограничивается открытие сверхсметных кре­дитов после утверждения бюджета. Наполеон III берет назад значи­тельную часть уступок, сделанных либеральной партии бурбонской и орлеанской династиями, но во второй конституционный период его царствования народному представительству возвращаются снова приобретенные им права.

Bo Франции (а по примеру ее и в других континентальных госу­дарствах) бюджетное право вьшивается, сравнительно с Англией, в более простую и стройную форму. Разделенные там функции разре­шения расходов, установления налогов и обращения этих последних на покрытие первых соединяются здесь в одном финансовом законе (loi des finances), издаваемом ежегодно до начала бюджетного года (1 января) и включающем все доходы и расходы государства (косвен­ные налоги установляются во Франции постоянными законами, но ежегодное внесение в бюджет является необходимым юридическим условием для их взимания). Кредиты дополнительные (supplemen- taires) и чрезвычайные (extraordinaires) открываются правительству также в законодательном порядке. Впрочем, в промежутки между сессиями парламента дополнительные кредиты по определенным заранее в бюджет статьям (nomenclature des services votes) и также неотложные чрезвычайные могут быть открыты декретом президен­та в министерском совете, но по открытии сессии они должны быть представлены в 2-х недельный срок на одобрение парламента. Вы­полнение бюджета правительством парламент проверяет при помо­щи счетной палаты (cour des comptes). Как результат поверки издается закон о расчете (loi de comptes), который устанавливает окончатель­ный расчет за истекший бюджетный год и вместе с тем освобождает министерство от ответственности (loi de reglement deflnitif). (Закон о расчете должен быть предложен палате в течение 2 месяцев по окончании бюджетного года, на практике же изготовление затягива­ется иногда на несколько лет.) Финансовые законы (бюджет, допол­нительные и чрезвычайные кредиты, законы о займах, закон о расче­те) представляют относительно порядка их издания следующие осо­бенности. Они: 1) вносятся сперва в палату депутатов, потом в сенат;

2) предварительно рассматриваются в особых комиссиях, избирае­мых от всех так называемых бюро[121] каждой палаты: в палате бюджет­ной комиссии (commission du budget) из 33 членов, в сенате финан­совой (commission des finances) из 18 членов; 3) подлежат лишь одно­кратному обсуждению-, 4) вотируются посредством открытого голо­сования (scrutin public). Конституция не лишает сената права попра­вок, но некоторые толкуют требования, чтобы финансовые законы были предварительно «вотированы» палатой в том смысле, что сенат не может увеличивать расходы, принятые палатой, и восстановлять ею отвергнутые. Ha практике, однако, сенат неоднократно делал и то и другое, и спор с палатой обыкновенно оканчивался компромиссом.

Бюджетное право Бельгии во всех существенных чертах сходно с французским. Принцип периодичности налогов в нем выражен еще более ясно и определенно и, так же, как и там, имеет чисто истори­ческое происхождение. Несправедливость голландской податной си­стемы бьша одной из причин, вызвавших восстание бельгийцев и от­деление их от Голландии в 1831 году. Поэтому после провозглашения независимости Бельгия находилась в том же положении, как Фран­ция в эпоху революции; она осудила старый порядок обложения, но не успела еще выработать нового. Ha образование бельгийского бюджетного права кроме того влияли: пример Франции, антипатия к Голландии, где бьша принята система десятилетнего бюджета, на­конец, воспоминания о старинных сословных правах, сохранивших силу в Бельгии долее, чем в какой-либо иной стране (вплоть до конца прошлого века).

Бюджетное право в той обработке, которую оно получало во Франции и Бельгии, послужило образцом для других западноевро­пейских государств. Особняком здесь стоит только Швеция, где дей­ствует исторически выработавшееся, весьма сложное и своеобразное бюджетное право, во многом напоминающее английское. B Норве­гии, а также в некоторых германских государствах (Баварии, Саксо­нии, Вюртемберге, Бадене) по примеру Франции и Бельгии, издают­ся периодические законы о налогах (в Баварии, Саксонии, Бадене на 2 года, в Вюртемберге на 3), но бюджет расходов устанавливается про­стым соглашением монарха и палат, не облеченных в форму закона. B Пруссии и Германской империи ежегодно до начала финансового года (1 апреля) издается бюджетный закон, в который вносятся все доходы и расходы государства, но, в отличие от франко-бельгийской системы, большинство доходов имеют помимо бюджета иное юри­дическое основание в постоянных законах. Некоторые конституции предусматривают возможность неустановления бюджета к закон­ному сроку и на этот случай дозволяют правительству управлять в течение известного времени на основании предыдущего бюджета (Бавария, Саксония, Вюртемберг, Баден, Гессен, Испания, Румыния) или установлять бюджет временным законом, издаваемым без согла­сия палат (Дания).

Закончив обзор постановлений положительных законодательств о бюджете, перейдем к теории бюджетного права. Как мы видели, бюджет везде представляет собой закон (или по крайней мере акт законодательной власти), установляющий план государственного хозяйства на определенный период времени. Ho государственное хозяйство определяется не одним бюджетом, а также другими по­стоянными узаконениями, обусловливающими известные получения или траты для государственной казны. Так, например, налоги, по­шлины, регалии, государственные займы в большинстве государств зиждутся на постоянных законах; основанная на административных, судебных и иных законах деятельность государственных учрежде­ний с необходимостью вызывает известные расходы, а иногда и по­лучения (например, штрафы). Спрашивается: в каком отношении стоит бюджет ко всем другим законам,регулирующим прямо или косвенно финансовоеуправление? B этом именно заключается бюд­жетный вопрос с юридической точки зрения. Разбор относящихся сюда теорий уяснит нам юридическую сущность бюджета и даст от­вет на три главные пункта, на которые разбивается вышеуказанный вопрос, а именно: 1) о юридическом характере актаустановления бюджета; 2) о юридическом действии бюджета:; 3) о юридических последствиях, которые влечет за собой отсутствие законного бюд­жета. Из этих вопросов последний практически наиболее важный и спорный. Французские и бельгийские юристы (а из современных немецких — Цорн') разрешают вышеозначенный вопрос так Бюджет есть закон в полном смысле слова, ничем не отличающийся от дру­гих законов, кроме ограниченного срока действия. Как всякий закон, он установляется законодательными органами вполне свободно; как всякий закон, отменяет все предшествующие, противоречащие ему законодательные постановления. Бюджет дает необходимое юриди­ческое основание всем доходам и расходам государства; если срок прежнего бюджета истек, а новый почему-нибудь не установлен, то правительство лишается всех законных средств управления. Право отвергнуть предложенный правительством бюджет является поэто­му в руках парламента наилучшим средством, чтобы в случае нужды, заставлять правительство сообразоваться с законами и интересами народа.

Zorn Reichstaatsrecht, II. S. 349

Изложенная теория встречает возражения двоякого рода: полити­ческие и юридические.

Возражение на вотирование бюджета, как на политическое ору­жие парламента, ведет свое начало от средневекового сословно­феодального строя, где государственные чины действительно поль­зовались нуждой короля в средствах для того, чтобы добиваться от него исполнения своих желаний. Ho в современном государстве по­добные отношения невозможны. Средства, вотируемые народным представительством, идут не на личные нужды правителя, а на по­требности государства, отказ в них невыгодно отозвался бы прежде всего на интересах народа и лишил бы его доверия не правительство, а парламент. Управление в наше время невозможно без обширных денежных затрат; отказ народного представительства утвердить бюд­жет, при точном соблюдении закона правительством имел бы своим неизбежным последствием остановку всей государственной жизни и в конечном результате полную анархию. Признать за парламентом неограниченную свободу в деле установления бюджета, — это все равно, что ежегодно ставить на баллотировку вопрос о дальнейшем существовании государства. He без остроумия называют подобный порядок «ежегодным абонементом на государство». Непринятие бюд­жета в его целом составе является в наше время, по меньшей мере, слишком тяжеловесным и опасным политическим оружием: там, где установился парламентарный образ правления, т. e. выбор министров из среды парламентского большинства, оружие это теряет всякое значение, ибо продолжительное разногласие между правительством и парламентом в таких государствах невозможно.

Ha изложенной точке зрения стоял еще один из членов француз­ского учредительного собрания Бомец, возражая против Мирабо159, который, отстаивая право короля не утверждать законы (так наз. абсолютное veto), видел в свободном вотировании налогов лучшее средство против злоупотребления этим правом. «He королю платят налоги» — возражал ему Бомец — «а нации». Впоследствии политиче­ские соображения, говорящие против свободы непринятия бюджета, были особенно хорошо развиты Бенжаменом Констаном[122] и Сисмон- ди160. Несмотря на убедительные доводы этих писателей, взгляд на бюджетное право, как на политическое оружие парламента, позднее снова распространился во Франции и получил даже практическое применение в 1877 г. во время борьбы республиканцев с президен­том Мак-Магоном161. Впрочем, в настоящее время, с установлением парламентарного образа правления во Франции, французским пала­там вряд ли представится случай употребить в дело это оружие.

Как мы сказали, из немецких писателей к французским и бель­гийским юристам примыкает Цорн, но он сходится с ними лишь в понимании бюджетного права, с юридической точки зрения, а не в политической оценке его. Свобода принятия или непринятия бюдже­та, по его мнению, вытекает с неумолимой последовательностью из постановлений германской, так же как бельгийской и французской конституции; если она приводит к результатам, невозможным с прак­тической точки зрения, то это может лишь служить побуждением K скорейшей реформе действующего права, но не к искусственному его истолкованию. «Если это нелепо, — говорит Цорн, — то это не моя вина, а законодателя, и прикрывать ее я не вижу ни малейшей надобности»[123].

Ho и с чисто юридической точки зрения франко-бельгийская теория не выдерживает критики. Против нее дружно восстают все наиболее выдающиеся представители немецкой науки государствен­ного права (Моль162, Шталь163, Гнейст164, Лабанд, Еллинек, Генель165), выставлявшие весьма веские доводы в пользу иного понимания бюд­жетного права.

Бюджет, по природе своей, относится к актам не свободного, а так называемого ограниченного или связанного законодательства, как его называет Еллинек, и притом к таким актам, которые ограничены не только тем, что содержание их заранее определяется предписа­ниями конституции, но и самое издание которых составляет кон­ституционную обязанность законодательных органов. Прежде всего законодательные органы обязаны установить бюджет в законный срок. Уже в самой форме соответствующих конституционных поста­новлений большей частью выражается приказ. (Ст. 115 бельгийской конституции: «Ежегодно палаты вотируют бюджет». Ст. 69 герман­ской: «Все доходы и расходы должны быть внесены» и т.д.) Следова­тельно о свободе принятия или непринятия бюджета не может быть и речи. Неутверждение всего бюджета в целом одним из законодатель­ных органов есть нарушение конституции, лишающее права требо­вать от других органов ее соблюдения (революционное состояние). Ho и в том случае, когда все законодательные органы согласны между собой, они не могут освободить себя от обязанности установления бюджета (там, где существует различие между конституцией и обык­новенными законами), ибо конституционный закон не может быть обессилен простым.

Далее, в бюджет должны быть внесены все доходы и расходы госу­дарства. Отсюда опять вытекают обязанности для органов законода­тельной власти; они обязаны не только установить бюджет, но и уста­новить его известным образом (согласно с действующим правом). B каждом государстве существуют такие расходы, производить кото­рые оно обязано на основании существующих законов, определяю­щих и суммы этих расходов. Сюда относится: содержание монарха, платежи по государственному долгу, жалованье чиновникам и т. д. Мы видели, что в Англии большая часть этих расходов выделена из ежегодного бюджета. Ha континенте Европы они включаются в бюд­жет и притом включаются обязательно. Невнесение таких юриди­чески необходимых (по выражению Генеля) расходов в ежегодный финансовый закон или исключение из него бьшо бы равносильно отмене или приостановке соответствующих законов; между тем ни один из законодательных органов не имеет права своей односто­ронней волей отменять, изменять или приостанавливать действую­щее право[124].

To же относится икдоходам, с необходимостью связанным с под­держанием законных учреждений или с предписанными законом ме­рами (постоянные налоги, пошлины, регалии, штрафы). Если обяза­тельные расходы не покрываются такого же рода доходами, законо­дательные органы обязаны изыскать и внести в бюджет средства на пополнение дефицита. B странах с системой периодических налогов парламент обязан возобновлять их, пока доходы не превышают рас­ходов. Указанные правила, обязательные при составлении бюджета, определяют действия высших безответственных органов государ­ства, и потому представляют собой необходимо закон, лишенный принудительной силы, «несовершенный закон» (lex imperfecta), как выражаются юристы: но сами законодательные органы в своих вза­имных отношениях могут настаивать на соблюдении этих правил. Так, например, невнесение правительством в бюджет обязательной статьи расхода дает парламенту право соответствующей поправки; исюіючение подобной статьи из бюджета нижней палатой освобож­дает верхнюю от обязанности вотировать финансовый закон и т.д.

Расходы, не предусмотренные действующими законами или предусмотренные, но неопределенные по размеру, а равно назна­ченные на их покрытие подобного же свойства доходы вносятся в бюджет по свободному соглашению законодательных органов. K свободной части бюджета относятся также доходы и расходы, вы­текающие из учреждений и мер, не предписанных, а только раз­решенных существующими законами (напр., выпуск в обращение долговых обязательств). Свободный характер всех упомянутых статей выражается в том, что орган, составляющий бюджет (пра­вительства) может вносить или не вносить в него необязательные доходы и расходы и определять размер неопределенных, а органы, обсуждающие бюджет (палаты), могут вычеркивать первые и пони­жать вторые (насколько это возможно без отмены и приостановки лежащих в основании их законов). Ho за парламентом нельзя при­знать права вводить в бюджет новые необязательные статьи или по­вышать их размер. Так как установление бюджета должно состояться к определенному сроку, то подобные поправки поставили бы прави­тельство в необходимость или принять их, или начать финансовый год без бюджета. Нравственное принуждение для правительства, за­ключающееся в таком образе действий палат, не мирится с характе­ром необязательных частей бюджета. Именно потому, что они нео­бязательны, каждый из законодательных факторов может отвергнуть их, но ни один не имеет права навязывать их другому.

Равноправность законодательных факторов делает возможным их спор об обязательности той или другой статьи бюджета. Как вся­кий конфликт между непосредственными органами государства, он может быть решен лишь конституционным судом, а там, где его нет, фактическим соотношением сил спорящих сторон.

Итак, в бюджете нужно различать две части: обязательную и сво­бодную. Первый установляется по предписаниям дйствующих зако­нов, вторая по свободному соглашению законодательных фактов,

432

причем, по общему правилу, правительству принадлежит инициа­тива, а палатам право утверждения или неутверждения. B этой по­следней области, обнимающей текущие, изменчивые потребности государственной жизни, и проявляется по преимуществу влияние на­родного представительства на финансовое управление. Влияние это, как справедливо замечает Генель, заключается не в неограниченной свободе отклонения бюджета, которое не имело бы никакой цены при такой же свободе других органов государственной власти, а в праве утверждения или отказа, ограниченном известными рамками, но зато обеспеченном в своем практическом осуществлении соот­ветствующими обязанностями других законодательных органов.

Если, за немногими исключениями, все современные немецкие ученые сходятся в воззрении на обязанности законодателя при уста­новлении бюджета, то юридическое действиеустановленного бюд­жета является среди них спорным вопросом. Большинство немец­ких писателей, исходя из теории, различающей два понятия закона, материальное и формальное, иначе говоря, закон по форме и закон по содержанию, подводят бюджет под первое понятие, т.е. утвержда­ют, что, хотя он и облекается в форму закона, но в сущности пред­ставляет собой не законодательный, а административный акт: такого мнения придерживаются, высказывая его в различных формах и под­крепляя различными доводами, — Лабанд, Еллинек, Гнейст, Пражак и многие другие известные юристы.

Соглашаясь с Генелем, мы считаем это учение в корне ошибочным и думаем, что все то, что издается в форме закона, есть в то же время и закон по содержанию, но, не имея возможности вдаваться здесь в общее обоснование этого взгляда, ограничимся применением его к вопросу о юридической природе бюджета.

Такое ограничение будет уместно тем более, что именно этот во­прос послужил первоначальным поводом к созданию понятия «адми­нистративного акта, облеченного в форму закона».

«Бюджет, — говорит Еллинек, — в материальном отношении есть административный акт, а не юридическая норма, ибо он не разгра­ничивает права и обязанности, а лишь упорядочивает хозяйственную деятельность в техническом отношении государства». Генель[125] в ответ на это подробно разбирает действие финансового закона и доказы­вает, что он определяет компетенцию высших органов государства, разграничивает их права и обязанности, следовательно представляет собой не техническое, а юридическое правило.

Бюджет в том виде, в каком он является в большинстве современ­ных государств, производит весьма сложное юридическое действие на финансовое управление. Кроме того общего значения, которое принадлежит бюджетному закону в его целом, он еще выполняет особые функции относительно известных частей государственного хозяйства. Мы начнем с этого последнего частного действия бюд­жета.

Прежде всего он является необходимьш правовым основанием для получений и расходов необязательных или неопределеннъа (т.е. не предусмотренных постоянными законами или предусмотренных, но не определенных по размеру). Сюда относятся все временные, теку­щие доходы и расходы, а также те, которые, хотя и являются фактиче­ски постоянными, но по конституции требуют ежегодного возобнов­ления. (В Англии — подоходный налог и расходы по армии и флоту, во Франции и Бельгии — все налоги, в Германии — взносы отдельных государств в кассу империи[126].) По отношению к ним бюджет играет такую же роль, как постоянные законы относительно обязательных статей, т.е. управомочивает и большей частью одновременно обязы­вает правительство (смотря по смыслу конкретной статьи) произ­вести упомянутые получения и выдачи. Законодательного характера этих частей бюджета не отрицают и последователи вышеупомянуто­го учения, отрицающего значение закона за бюджетом в его целом.

Относительно всех доходов (в том числе и тех, которые определя­ются качественно и количественно постоянными законами) бюджет выполняет особую юридическую функцию, выражаемую в Англии и C.A. Соединенных Штатах словом «аппроприация»; именно, он упол­номочивает (и большею частью одновременно обязывает) прави­тельство употребить указанные в бюджете доходы на нужды данного года. Функция эта особенно наглядно обнаруживается в английском бюджетном праве, где, как мы видели, правительство, обладая закон­но полученными средствами в виде сумм, почерпнутых из постоян­ных источников дохода и хранящихся в английском банке, и имея уже законное разрешение на известные расходы, для того чтобы упо­требить эти средства на эти расходы, нуждается еще в особом зако­нодательном уполномочии, которое и дается в начале сессии актом об ассигновке средств, а в конце — актом об аппроприации. Прак­тическое значение аппроприации выражается в том, что правитель­ство имеет право распоряжаться притекающими к нему средствами лишь под условием внесения их в бюджет данного года, иначе говоря, показанные в бюджет расходы оно может покрывать лишь показан­ными в том же бюджете доходами и наоборот. Поэтому запрещается пользоваться остатками прошлого года и покрывать его дефициты, а также предвосхищать доходы будущего года Q7brgriffe) или перено­сить на его избытки текущего (Uebergriffe). (Исключение составляют существующие в некоторых государствах, напр., в Германии, так на­зываемые особые «переходящие фонды»: остатки их могут быть при­соединяемы к средствам следующего бюджета односторонней волей правительства.) Мы видим, что и здесь бюджет определяет права и обязанности правительства, следовательно является не администра­тивным актом, а законом.

Вышеописанное действие бюджета не распространяется на все доходы, которые уже предназначены на определенные цели особы­ми законами. Ho и по отношению к ним, а равно по отношению к обязательным расходам бюджет не лишен юридического значения (разумеется, в том случае, когда эти доходы и расходы включаются в бюджетный закон, а не выделены из него, как в Англии). Действие, производимое на них бюджетным законом, есть в то же время об­щее действие, которое он оказывает на все доходы и расходы, вне­сенные в него. Оно вытекает из прямого смысла соответствующих конституционных постановлений и заключается в том, что бюджет, превращая экономическую связь отдельных доходов и расходов го­сударства в юридическую, объединяет HX в один общий план, B одно замкнутое и ограниченное известным периодом времени целое, все части которого взаимно обусловлены друг другом качественно и ко­личественно[127]. Каждый бюджетный закон в общем гласит: означенные здесь получения и выдачи на данный год должны быть произведены независимо от тех юридических оснований, на которых они зиждут­ся в отдельности, согласно настоящему общему плану. Постоянные законы, определяющие прямо или косвенно финансовое управление, не лишаются тем своего значения. Составляя тот твердый остов, без которого установление и исполнение бюджета немыслимо, они на­ходят в нем завершение, восполняющее и ограничивающее их юри­дическое действие. Мы можем определить вместе с Генелем бюджет, как высшее объединяющее все отдельные законоположения и тем дополняющее их конституционно-обязательное уполномочие, да­ваемое правительству на предмет обращения к употреблению всех ожидаемых доходов и произведение всех ожидаемых расходов.

Итак, бюджет не только в отдельных своих частях содержит юри­дические правила, но и в целом представляет собой часть действую­щего права страны, или закон не только по форме, но и по содержа­нию. Правда, в сравнении с большинством других законов он обна­руживает известные особенности. Именно он издается на известный срок; как время издания его, так и отчасти содержание наперед опре­делено действующим правом; исполнение его не зависит вполне от воли исполнителей. Ho, какуказано Еллинеком, все эти особенности: срочность, зависимость от других законов и предположительный ха­рактер (т. e. невозможность с полной уверенностью рассчитывать на его точное выполнение) могут быть присущи и таким государствен­ным актам, законодательный характер которых признан всеми.

Исполнение бюджета, как и всякого другого закона, обеспечива­ется ответственностью правительства перед парламентом. (Так как исполнение бюджета требует единого и планомерного руководи­тельства, то оно составляет непосредственную обязанность высших ответственных органов правительства, т.е. министров; они отвечают и за своих подчиненных, поскольку эти последние руководятся HX инструкциями.) Особенные свойства бюджетного закона, именно его условный предположительный характер (о котором мы упоминали выше), придает особенный характер и парламентскому контролю над его соблюдением. Он сводится в своем существенном содержа­нии к следующему.

По истечении бюджетного периода правительство обязано пред­ставить парламенту отчет о выполнении бюджета (и позднейших к нему дополнений). Парламент проверяет этот отчет при помощи счетной палаты (cour des comptes. Oberrechungskammer, department of exchequer and audit), особого учреждения, поставленного по об­разцу судей независимо от администрации. Обыкновенный порядок при этом состоит в том, что отчеты правительства предварительно рассматриваются счетной палатой, а затем вместе с замечаниями по­следней препровождаются в парламент, где обсуждаются в бюджетных комиссиях (в Англии в особой комиссии нижней палаты — commit­tee of public account). Если в финансовом управлении допущены от­ступления от бюджета, то правительство обязано оправдать их или в самом отчете, или при рассмотрении его в парламенте. (В Пруссии и в Германской империи отступления отутвержденного бюджета, сде­ланные до закрытия сессии, немедленно представляются на одобре­ние палат, каковое одобрение (nachtraegliehe Genehmigung) освобож­дает правительство от ответственности. Нельзя не заметить, что эта, так сказать, предварительная форма ответственности практически равносильна исправлению бюджета, но в отличие от него облекается в форму не закона, а односторонних резолюций законодательных собраний.) Отступления от бюджета бывают количественньши (по­лучение дохода или произведение расхода не в том размере, в каком он предусмотрен в бюджете); качественными (когда получение или выдача, предусмотренная в бюджете, не производится, или наобо­рот, получается доход или производится расход, в бюджете непреду­смотренный) и относящаяся ко времени (произведение получения или расхода до начала или по истечении соответственного бюджет­ного периода). Из количественных и качественных отступлений наи­более важны с точки зрения ответственности превышения бюджета по отделу расходов. Ho и по поводу перебора доходов министерство большею частью обязано дать объяснения палатам. Равным образом оно ответственно за недобор доходов и непроизведение установлен­ных бюджетом расходов, если соответствующие статьи бюджета име­ют смысл не только уполномочия, но и предписания. Что касается несвоевременного исполнения бюджета, то нужно заметить, что на практике правительство никогда не успевает произвести все получе­ния и уплаты по бюджету до истечения бюджетного периода. Поэто­му для окончания расчетов ему дается, обыкновенно, льготный срок (в Пруссии и Германии 1 год, в Бельгии 10 мес., в Франции 1-8 мес., смотря по роду операций), причем эти окончательные расчеты по истекшему году (Restverwaltung) должны быть, конечно, строго от­делены от операций текущего года. По миновании льготного срока оставшиеся получения и вьщачи причисляются уже к бюджету того года, в котором они имеют место в действительности.

Если нарушений нет, или они оправданы правительством, это по­следнее освобождается от ответственности. B Англии это осво­бождение совершается в первом случае само собой, без особого по­становления парламента, во втором — посредством закона о снятии ответственности. B государствах европейского континента для осво­бождения от ответственности требуется во всяком случае особый акт парламента. Bo Франции и Бельгии он имеет форму специального закона, установляющего окончательный расчет по бюджетному году (loi des comtes), в Пруссии и Германской империи форму простых резолюций обоих законодательных собраний (decharge, Endastung). Если правительство при выполнении бюджета не совершило таких отступлений, которые могли бы быть вменены ему в вину и наруша­ли бы государственные интересы, то снятие ответственности в фор­ме закона о расчете (loi des comtes) или оправдательной резолюции (decharge), является обязанностью для парламента. B противном случае он имеет право отказать в снятии ответственности. По­добный отказ может носить лишь временный характер, имея целью лишь понудить правительство к представлению более основательных оправданий. Если же он имеет значение окончательного решения, то подвергает министерство или одного из министров политическому обвинению, уголовному преследованию или гражданскому взыска­нию, смотря по свойству нарушения. (Там, где, как в Пруссии и Гер­манской империи не существует закона о министерской ответствен­ности, этот общий конституционный принцип не может получить практического осуществления, и следовательно, бюджет останется на степени «несовершенного» закона, лишенного принудительной силы (lex imperfecta).

Нам остается рассмотреть последствия, которые влечет за собой неустановление бюджета к законному сроку’. После известного прусского конфликта 60-х годов этот вопрос пробрел жгучий прак­тический интерес и сделался предметом особого внимания со сто­роны немецких юристов. Из выставленных ими теорий наибольшей распространенностью до последнего времени пользовалась теория Лабанда, к которой в существенных пунктах примыкают Гнейст, Гер­ман Шульце[128] и Георг Мейер[129]. Лабанд возводит в теорию тот взгляд, ко­торый с успехом проводил на практике Бисмарк; он утверждает, что законное управление возможно и без бюджета. Ho Бисмарк оправды­вал себя тем политическим аргументом, что течение государственной жизни не может остановиться. Лабанд, не удовлетворяясь этим, хочет оправдать безбюджетное управление и с юридической точки зрения. Совокупность законов государства, — говорит он, — есть вполне за­конченная и совершенная система юридических правил, не имеющая никаких пробелов. Поэтому и на случай отсутствия бюджета должен быть законный выход. Такой выход, действительно, и существует, по крайней мере в прусском финансовом праве (с которым сходно в этом отношении германское).

Наряду с бюджетом действуют постоянные законы, определяю­щие доходы и расходы государства. Бюджет, являющийся законом лишь по форме, не может отменять и приостанавливать этих законов в полном смысле слова. Поэтому правительство при отсутствии бюд­жета, тем не менее имеет право и обязанность взимать налоги, уста­новленные постоянными законами, и при помощи их производить обязательные по закону расходы. Такое безбюджетное управление отличается от обыкновенного лишь тем, что налагает на правитель­ство обязанность доказать его согласие со всеми существующими за­конами, тогда как при бюджете оно должно лишь сообразоваться с этим последним.

Гнейст приходит к тому же выводу, как и Лабанд, хотя и несколько иным путем. Рассматривая бюджет как исполнительное администра­тивное распоряжение, издаваемое королем с согласия парламента, он считает, что, отказывая в утверждении бюджета, парламент отка­зывается от участия в издании этого распоряжения, которое поэтому может быть издано тогда одним королем.

Еллинек и Генель подвергли лабандовскую теорию критике, после которой она может считаться окончательно опровергнутой. Прежде всего Еллинек выступил против исходного положения Лабанда о том, что законы каждой страны представляют собой вполне закон­ченную и совершенную систему правил, дающую законный выход из всякого положения. Ha одном примере из английской истории (учреждении регентства при Георге III) он доказал неверность это­го утверждения[130]. B государственной жизни, несомненно, возможны такие положения, из которых нет легального выхода. Далее, в опро­вержение лабандовского учения о безбюджетном управлении бьши выставлены следующее аргументы:

1) Bce государственные расходы тесно переплетаются между собой. Отделить в исполнении обязательные от необязательных практически невозможно. Производя первые, правительство будет неизбежно вовлечено во вторые.

2) K государствам с франко-бельгийской системой срочнъа на­логов теория Лабанда, очевидно, неприменима, ибо эти налоги осно­ваны исключительно на бюджете, а не на иных законах. Что же каса­ется постояннъа налогов, то, при отсутствии бюджета, взимание их будет законно, но расходование незаконно, ибо, по точному смыслу положительных постановлений бюджетного права, лишь бюджетный закон дает правительству право употребить притекающие к нему до­ходы на нужды данного года.

3) Лабанд упускает из виду, что в наше время фактически нельзя вести государственное хозяйство иначе, как на основании предва­рительного общего плана или, что то же, бюджета (в техническом смысле слова). Большинство конституций требуют, чтобы этот план установлялся в форме закона. При неисполнении этого требования правительство управляет не без бюджета, а с незаконным бюджетом. Итак, отсутствие бюджета есть нарушение конституции, управление без законного бюджета нельзя признать законным.

Каким же образом разрешаются на практике вытекающие отсюда затруднения? Тут нужно различать 2 случая: 1) когда издание бюд­жетного закона лишь запоздало по тем или другим случайным при­чинам; 2) когда бюджетный закон не может быть издан вследствие непримиримого разногласия законодательных органов.

B первом случае речь идет лишь о формальном нарушении кон­ституции. Для удовлетворения чувства законности выбирается один из 2 путей.

Во-первых, правительство может в этом случае управлять без бюд­жета, или вернее, по составленному без участия народного предста­вительства временному бюджету в том расчете, что формально неза­конные действия его будут впоследствии утверждены парламентом. Этот практический выход, как мы уже видели, широко практикуемый в Англии, является наиболее простым, но он применим ЛИШЬ B TOM случае, когда правительство пользуется полным доверием парламен­та и страны, иначе оно рискует подвергнуться обвинению со сторо­ны парламента или встретиться с массовыми отказами населения от уплаты налогов.

Другая система, применяемая во Франции, заключается в поста­новлении палат о временном продлении на один или несколько ме­сяцев бюджета предыдущего года. Ha первый взгляд может показать­ся, что таким путем совершенно избегается нарушение конституции. B действительности однако формальное нарушение есть и здесь, ибо установленный конституцией годичный срок действия бюджета не может быть удлиняем в обыкновенном порядке законодательства.

Гораздо более затруднительным представляется положение в том случае, когда бюджета нет потому, что государственные органы, уста- новляющие его, не могут придти к соглашению. Если конституция не установляет на этот случай продления прежнего бюджета (что прак­тически не всегда осуществимо, ибо потребности государства не мо­гут быть из года в год одни и те же), то, по знаменитому выражению Бисмарка, конфликт становится «вопросом силы», и тот, у кого эта сила в руках, «идет вперед в направлении, в каком он признает нуж­ным, ибо государственная жизнь не может остановиться ни на одну минуту».

Следуя этой теории, Бисмарк управлял Пруссией в течение 4-х лет без законного бюджета. Трудно однако сказать, чем окончил­ся бы этот конфликт, если бы успехи, достигнутые прусским прави­тельством во внешней политике, не изменили настроения народных представителей. Созванный после австро-прусской войны 1866 года, прусский сейм отказался «судить победителя» и задним числом уза­конил неконституционные действия правительства.

Благоприятному для Бисмарка исходу конфликта 1862-1866 г. кроме побед над Данией и Австрией немало способствовали две осо­бенности прусского государственного строя, а именно: отсутствие за­кона о порядке привлечения министров к ответственности и непри­знание за судами права проверять законность королевских указов[131]. B иной стране, как, например, в Бельгии, правительство, управляя без бюджета, прежде всего столкнулось бы с судами, которые стали бы оправдывать лиц, отказывающихся от уплаты налогов, а затем риско­вало бы быть преданным суду по постановлению палаты. Чтобы про­вести до конца свой план, оно должно бьшо бы не только нарушить постановления конституции о бюджете, но приостановить целый ряд других конституционных законов (например, закон о судебной власти, об обвинении министров), иными словами, совершить госу­дарственный переворот, который в свою очередь мог бы вызвать ре­волюцию со стороны нации.

Таким образом в конфликтах на почве бюджета, как вообще в столкновениях между высшими органами государства, последним, решающим фактором является не право, а фактическое соотноше­ние политических сил. Ho на обязанности законодателя, во всяком случае, лежит принять все меры к тому, чтобы фактор этот выступал не ранее, чем будут исчерпаны все юридические средства к разреше­нию спора. B числе таких средств первенствующее место занимает учреждение, отсутствующее в огромном большинстве европейских конституций, но играющее весьма важную роль в С. А. Соединенных Штатах и в виде исключения существующее и в некоторых государ­ствах Европы (например в Саксонии, Ольденбурге). Это т. н. верхов­ный государственный суд, облеченный правом разрешать споры об истолковании конституции и охранять ее от нарушений со стороны не только правительственных, но и законодательных органов. До­вольно распространенное в юридической литературе мнение, будто такой суд логически мыслим лишь в федеральном союзном госу­дарстве, не имеет под собой никакого прочного основания. Правда, в федерации (как например в Америке) верховный суд необходим боле чем где-нибудь, благодаря существованию там в одном и том же государстве нескольких законодательных властей, могущих всту­пать в столкновение между собой, но и в простых государствах он возможен и желателен, и притом не только практически, но и прин­ципиально, как последовательное проведение начала разделения властей, требующего существования вполне независимой судебной власти наряду с законодательной и правительственной. Верховный суд, в частности, имеет огромное значение для бюджетного права, так как на почве этого последнего чаще всего происходят столкнове­ния палат с правительством и между собой. Ha это часто возражают, что по отношению к высшим органам государственной власти суд не обладает фактическими средствами принуждения для приведения своих решений в исполнение: он не может заставить подчиниться своему приговору парламент или монарха. Ho это возражение нельзя признать основательным; осуществимость решений верховного суда будет более всего зависеть не от материальных сил, находящихся в его распоряжении, а от нравственного авторитета его в глазах стра­ны, иначе говоря, от надлежащего его состава и правильной органи­зации. При этом условии за ним будет стоять сила общественного мнения, которой в конце концов не могут не уступить и высшие ор­ганы государства. Если международные споры, прежде решавшиеся войной, ныне передаются на решение третейских судов, то тем более возможно и необходимо судебное разрешение споров, возникающих между органами одного и того же государства, которые, при всех воз­можных разногласиях, стоят на общей почве конституции и инте­ресов определенного народа. Верховный государственный суд для разрешения конституционных конфликтов есть высшее торжество идеи права во внутренней государственной жизни, подобно тому, как во внешних отношениях государств таким торжеством является международный суд.