ДВУХПАЛАТНАЯ СИСТЕМА
B предшествующем изложении намечены те главные основания, на которых должна быть построена организация представительного собрания, избираемого путем всеобщей и прямой подачи голосов.
Ho должно ли это собрание быть единственным? Как известно, в подавляющем большинстве конституционных государств всего мира законодательное учреждение состоит из двух палат обыкновенно разнородного состава. Однопалатная система принята только в Греции, Сербии, Болгарии, Люксембурге, в небольших немецких княжествах и в некоторых кантонах Швейцарии. Обыкновенно с Верхней палатой связывают представление об аристократическом учреждении, призванном охранять сословные или классовые интересы. Ho это представление, имеющее в виду исключительно английскую палату лордов и сходные с ней аристократические Верхние палаты некоторых европейских государств, как, напр., Австрии, Венгрии, Пруссии, совершенно неправильно по отношению к целому ряду других государств, где обе палаты построены на демократических основах. Верхняя палата существует в таких последовательно демократических странах, как Северо-Американский Союз и его отдельные штаты, как австралийские колонии Англии. Bo Франции сенат в последнем своем основании исходит из всеобщего голосования. B Норвегии обе палаты имеют совершенно однородный состав: там избранное народом представительное собрание (стортинг) само разделяет себя на две палаты: лагтинг и одельстинг. Bce эти примеры показывают, что основание двухпалатной системы лежит не в охране сословных или классовых интересов; оно коренится глубже, — в общих условиях жизни конституционного государства. Конституционная система есть осуществление не одного только принципа народного представительства, но вместе с тем принципа разделения властей, исходящего из той мысли, что сосредоточение всей государственной власти в руках одного органа, единоличного или коллегиального, создает опасность для личной и общественной свободы. Идея разделения властей прежде всего требует отделения законодательной власти от исполнительной и судебной, но так как законодательная власть является высшей и скорее всего может сделаться всемогущей, то дальнейшее развитие мысли, положенной в основу системы разделения властей, приводит к разделению самой законодательной власти между двумя палатами. Такое разделение особенно необходимо там, где вследствие парламентарного режима, т.е. обязательного назначения министров из среды парламентского большинства, исполнительная власть зависит от законодательной. Ho и в странах, где нет парламентаризма в тесном смысле слова, где рядом с законодательным собранием стоит совершенно независимое от него правительство (как, напр., в немецких государствах и в Северо-Американских Соединенных Штатах), Верхняя палата является в высшей степени важным колесом конституционного механизма. Политическая история Западной Европы и в особенности опыты однопалатной системы, сделанные во Франции в 1791 и 1848 годах, показывают, что, когда поставлены лицом к лицу единое демократическое собрание и независимая от него правительственная власть, неизбежные конфликты между этими двумя силами приобретают чрезвычайно острый и непримиримый характер, ведущий иногда к государственным переворотам. Существование второй палаты смягчает подобные конфликты и способствует их мирному разрешению. Когда по известному вопросу существует единодушное и устойчивое общественное мнение, согласие обеих палат указывает правительству на необходимость уступить столь бесспорно и авторитетно выраженному голосу всей страны. Когда, напротив, вопрос еще не вполне назрел в сознании общества и делит его на партии, двухпалатная организация представительства предохраняет его от слишком поспешных и необдуманных решений. И бьшо бы ошибочно думать, что сдерживающее влияние Верхней палаты всегда направляется против либеральных и прогрессивных стремлений. Напротив, мы находим в западно-европейской истории примеры, когда она являлась охранительницей истинно-либеральных начал против вспышек реакции, отражавшихся на действиях Нижней палаты. Такова бьша роль палаты пэров во Франции в конце 20-х годов, отчасти также роль французского сената во время процесса Дрейфуса. Двухпалатная система не ослабляет законодательной власти, как это думают многие. Напротив, при согласии обеих палат (а при правильной организации их оно будет существовать во всех вопросах, более или менее единодушно разрешаемых общественным мнением) сила народного представительства и авторитет его как в глазах правительства, так и в глазах общества будут больше, чем при одном только собрании.Правда, необходимость рассмотрения законопроектов в двух собраниях несколько замедляет движение законодательства. Ho главное достоинство этого последнего — не быстрота, а обдуманность и согласованность со всеми потребностями народной жизни.
Ho, помимо этих общих преимуществ двухпалатной системы, есть причины, делающие ее особенно необходимой в некоторых государствах. Таковы прежде всего государства федеративные, составленные из самостоятельных политических тел с особыми законодательными собраниями. Для того, чтобы установить связь между местным и центральным законодательством и гарантировать самостоятельность штатов или кантонов, от нарушений ее со стороны федеральной власти, здесь наряду с прямым представительством от населения всего государства образуется особое представительство от местных законодательных собраний. Такое именно значение имеет сенат в Соединенных Штатах и совет кантонов в Швейцарии. Ho потребность в ограждении местной самостоятельности и в установлении связи между центральными и местными выборными учреждениями существует не в одних только федеративных государствах; она ощущается и там, где, при централизации законодательной и верховной правительственной власти, в местном управлении проведена широкая децентрализация на выборных началах. Поэтому в некоторых государствах с широко развитым местным самоуправлением, как, напр., в Голландии и Швеции, мы встречаем Верхнюю палату, напоминающую по своему составу американский сенат, а именно состоящую из представителей местных выборных учреждений.
Обращаясь к вопросу о желательности двухпалатной системы в России, нельзя не видеть с первого же взгляда, что потребность, обусловливающая существование второй палаты только что указанного типа, в высшей степени сильна и в нашем отечестве. Трудно думать, конечно, чтобы Россия в более или менее близком будущем могла превратиться в федеративное государство. Ho не подлежит сомнению, что при громадности ее территории, разнообразии, местных условий и разноплеменности населения наша государственная жизнь может развиваться правильно лишь на началах широкой децентрализации, может быть, даже местной автономии некоторых окраин. Между тем, при существовании лишь одного законодательного собрания, составленного путем всеобщей и прямой подачи голосов, полное и последовательное осуществление этих начал едва ли будет обеспечено. Опыт западно-европейских народов показывает, что центра- лизаторские стремления не составляют исключительного достояния бюрократического абсолютизма, они свойственны и представительным собраниям, и именно собраниям наиболее демократическим. Недаром Бисмарк видел во всеобщем и прямом голосовании лучшее средство скрепить единство Германии и создать оплот против партикуляризма152. Пример Франции свидетельствует, что это средство может бить дальше цели, может привести к пренебрежению местными интересами и подавлению всякой местной самостоятельности. Бьшо бы большой ошибкой думать, что широкое местное самоуправление, раз введенное в стране, может навсегда предохранить ее от этой опасности. Во-первых, нельзя провести точной границы между интересами общегосударственными и местными, — они тесно связаны и переплетаются друг с другом. He только при широком местном самоуправлении, но даже при местной автономии в руках центральной власти остаются функции, близко затрагивающие местные интересы, напр., таможенная политика, установление железнодорожных тарифов и т.п. Даже область иностранных сношений может самым тесным образом соприкасаться с задачами местных учреждений, как видно, напр., из недавних ходатайств некоторых земств о допущении их представителей кучастию в обсуждении торгового договора с Германией.
Несогласованные с местными условиями и потребностями законы, исходящие от представительного собрания, конечно, представляют собой не меньшее зло, чем такие же законы, исходящие от бюрократии. Между тем при однопалатной системе, построенной на всеобщем и прямом голосовании, такие законы вполне возможны, ибо выборы здесь, по общему правилу, происходят на почве общегосударственной политики, а не местных интересов, и выступающие на выборах кандидаты часто не принадлежат к местному населению.И это вполне правильно с принципиальной точки зрения, так как представители, избираемые непосредственно от населения, призваны выражать и осуществлять именно общенародные интересы, идею народа, как целого. Именно поэтому необходимо особое представительство от местностей, как обособленных единиц. При отсутствии его местные интересы, не находя себе иного выхода, будут влиять на общие выборы, искажая их характер. Далее, и в области, отведенной органам местного самоуправления, права этих последних не будут достаточно гарантированы при одной палате, избранной всеобщим и прямым голосованием. Законодательная власть, давшая эти права, может и взять их обратно. И она легко может вступить на этот путь, если те или другие ее мероприятия будут встречать ОППОЗИЦИЮ CO стороны местных учреждений. A что такая оппозиция будет проявляться, это можно предвидеть заранее. Даже современные земские и городские учреждения при всем несовершенстве их организации, ограниченности прав и существовании лишь в части России представляют собой известную политическую силу и проявляют стремление влиять на законодательство. Если и можно согласиться, что нынешнее направление деятельности земских собраний и городских дум, выдвигающее на первый план политические вопросы, есть явление временное, вызванное исключительными обстоятельствами, то, с другой стороны, нет никакого основания предполагать, что с введением центрального представительства земства и крупные города совершенно утратят политическое значение. Высшие самоуправляющиеся союзы всегда имеют такое значение вследствие тесной связи их задач с общегосударственными.
Преобразование земских и городских учреждений на демократических началах, расширение их компетенции и распространение их на всю Россию увеличат их политический вес. И если между ними и центральным представительством не будет установлено взаимодействие, если их стремления влиять на законодательство не получат законного исхода, деятельность их едва ли войдет в нормальную колею чисто местных дел. Неизбежные при таких условиях конфликты между ними и центральной властью получат особенно острый и опасный характер на окраинах, где они осложнятся национальным вопросом вследствие совпадения интересов местного самоуправления с интересами культурного самоопределения национальностей. Для того чтобы предупредить борьбу между центральными и местными учреждениями, подрывающую идею государственного единства, чтобы оградить местную самостоятельность и местные интересы, нет иного пути, как установление живой и непосредственной связи между центральным и местным представительством в виде особой палаты, состоящей из выборных от губернских земских собраний (или соответствующих им учреждений) и городских дум значительнейших городов. Включение представителей городов необходимо потому, что крупные городские центры имеют свои особенные интересы, которые не находят и не могут найти достаточного представительства в земских учреждениях. При этом, однако, следует ограничиться лишь наиболее значительными городами, ибо при введении в состав законодательного учреждения выборных от всех городов городское представительство получило бы численность, слишком несоразмерную с количественным соотношением городского и сельского населения империи. Такая земская палата, как ее можно бьшо бы назвать, равноправная с палатой народных представителей, являясь оплотом широкой децентрализации и стоя на страже прав местного самоуправления, в силу этого будет служить известной гарантией и для интересов инородческого населения России, которые при численном преобладании русской национальности не могут найти себе надлежащего обеспечения в одном лишь равномерном представительстве от населения. Особое представительство от органов местного самоуправления имело бы у нас еще одно, хотя второстепенное, но немаловажное преимущество. Оно дало бы возможность широко использовать для законодательной работы те общественные силы, которые уже получили известное политическое воспитание, ввести в состав законодательного учреждения значительное число лиц, прошедших школу местного самоуправления, привыкших держать в своих руках часть государственной машины и умеющих обращаться с ней. B стране, столь мало привыкшей к общественной самодеятельности и столь бедной политическим опытом, как наше отечество, такое преимущество, конечно, нельзя оценивать слишком низко. Особое представительство от органов местного самоуправления может, конечно, служить вышеуказанным целям, а не быть лишь особой формой сословного или классового представительства лишь при условии коренного преобразования земских и городских учреждений и распространения их на всю Российскую империю. Основные начала местной реформы уже бьши намечены ноябрьским совещанием земских деятелей, которое признало между прочим необходимым приближение земских учреждений к населению путем создания мелкой земской единицы и реорганизацию земского и городского представительства на началах привлечения к участию в самоуправлении всех наличных сил местного населения153. Эти же начала нашли себе принципиальное признание в Высочайшем указе 12 декабря 1904 года. Начертание плана реформы местного самоуправления выходит из рамок настоящего доклада. Ho ввидутого участия, которое, по нашей мысли, должны получить местные общественные учреждения в общем представительстве страны, необходимо коснуться здесь и основ земского и городского представительства и в частности вопроса об имущественном цензе. Как бьшо уже указано выше, мысль о том, что право на участие в местном самоуправлении принадлежит лишь плательщикам местных налогов, пользуется широким распространением в земской среде. Мысль эту однако едва ли можно признать правильной. Земства и городские общества не суть акционерные компании или торговые товарищества, где право участия в общих делах определяется денежным взносом в общую кассу. Органы местного самоуправления суть учреждения государственные, призванные служить не интересам только плательщиков местных сборов, а интересам всего местного населения. Поэтому право участия в их деятельности должно принадлежать, в принципе, всем местным жителям. Это тем более справедливо, что деятельность земских и городских учреждений, даже B нынешнем ограниченном ее объеме, не носит исключительно хозяйственного характера. Она выражается и в таких актах, которые, не будучи сопряжены с расходованием общественных сумм, являются отправлением функций государственного управления. Сюда относятся, например, составление обязательных постановлений, избрание членов местных правительственных учреждений, представления высшему правительству о местных нуждах и пользах, дача заключений по законопроектам. C преобразованием государственного строя и местного управления России такие чисто государственные функции органов местного самоуправления, несомненно, должны еще расшириться. Поэтому нельзя смотреть на них как на союзы, в состав которых входят лишь плательщики земских налогов. Право участия в местном самоуправлении должно быть представлено всем имеющим связь с местностью и заинтересованным в ее делах. Соответственно этому в основу земского и городского избирательного права должен быть положен не имущественный ценз, а ценз оседлости, определяемый известным сроком жительства в местности. Ho наряду с этими заинтересованными в местных делах, а потому имеющими право на участие в выборах, следует признать и всех плательщиков местных сборов, независимо от того, проживают они или нет в данной местности. Таким образом и земская палата в последнем своем основании будет основана на началах, почти не отличающихся от принципа всеобщего голосования.Распределение представительства в земской палате между губерниями и городами, в отличие от представительства в палате народных представителей, не может быть, разумеется, строго пропорционально численности их народонаселения. Здесь будет представлено собственно не население местностей, а сами местности, как обособленные органические единицы. B федеративных государствах, как, например, в Северной Америке, штаты имеют обыкновенно по одинаковому числу представителей в Верхней палате, независимо от цифры их населения. Едва ли, однако, этот принцип можно во всей его последовательности провести в России. Наши губернии и города слишком неодинаковы по своей величине и по своему значению в общей государственной жизни. Впрочем, начало полного равенства местных единиц не применяется во всей его строгости и в федеративных государствах. Отступления от него существуют в Швейцарии и еще более значительные — в Германии при представительстве в союзном совете. Оно не соблюдается также в тех нефедеративных государствах, где Верхняя палата избирается органами местного самоуправления, а также и у нас, в России, при определении числа гласных от уездов в губернских земских собраниях. Чтобы принять в расчет неодинаковое значение губерний и городов и вместе с тем не создать слишком значительного неравенства между ними, можно было бы распределить между ними представительство в земской палате на следующих основаниях. Установив как общее правило, что каждое губернское земство имеет право на представительство в законодательном учреждении, для губерний, имеющих менее миллиона населения, можно бьшо бы принять в качестве основной цифры два представителя на губернию, причем по отношению к очень небольшим губерниям с населением менее 500 тыс. сделать исюіюче- ние, дав им право на избрание лишь одного представителя. Затем на каждый миллион населения можно бьшо бы прибавлять по одному представителю. Таким образом, губернии с населением ниже 500 тыс. избирали бы по одному лицу в земскую палату, с населением от 500 тыс. до 1-го милл. — по два, с населением от 1-го до 2-х милл. — по три, OT 2-х до 3-х милл. — по четыре и свыше 3-Х милл. — по пяти. Для городов следовало бы принять иной, несколько меньший масштаб, ибо при малом числе крупных городов в России и незначительности городского населения сравнительно с сельским применение к городским обществам той же мерки, как и к земствам, сделало бы представительство от городских дум в земской палате слишком ничтожным по численности и не соответствующим неодинаковому значению различных городов. Наиболее правильно бьшо бы установить, по примеру Швеции, что право на представительство в Верхней палате принадлежит всем городам, выделенным в самостоятельные избирательные округа для выборов в палату народных представителей. Если принять при этом минимальную цифру народонаселения избирательного округа в 125 тыс., то представители в земскую палату будут избираться от городов, являющихся экономическими и культурными центрами не только для своих губерний, HO и для более обширных районов, как, например, от Киева, Харькова, Казани, Виль- ны, Риги, Варшавы, Тифлиса, Саратова, и пр. При этом города, имеющие менее 200 тыс. жителей, могли бы избирать каждый по одному представителю; города с населением от 200 до 400 тыс. (Киев, Рига и Лодзь) — по два, города с населением от 400 тыс. до 1-го милл. (Варшава и Одесса) — по три и города с населением свыше миллиона (обе столицы) — по четыре. Само собой разумеется, что население городов, представленных особо в земской палате, должно исключаться из общего счета населения соответствующих губерний при определении числа представителей от этих последних и что губернские гласные от этих городов не должны участвовать в избрании членов земской палаты от подлежащих губернских земских собраний.
Земская палата, избранная на основании вышеизложенных правил, состояла бы из 269 членов, или государственных гласных, как их можно было бы назвать, причем они распределялись бы по различ
ным частям империи следующим образом:
от 50 губерний Европейской России........................... 165
от 10 губерний Царства Польского................................ 23
от 11 губерний и областей Кавказа................................ 22
от 8 губерний и областей Сибири................................... 15
от 9 областей средне-азиатских и степных 18
от 13 крупных городов........................................................ 26
Намечая для организации земской палаты вышеприведенные основания, следует однако иметь в виду возможность некоторого видоизменения их. Существующая ныне в Центральной России структура местного самоуправления, приуроченная к губерниям и уездам, в известных частях России может оказаться неприспособленной к местным условиям или недостаточной. Некоторые окраины, состоящие из нескольких губерний, как, напр., Царство Польское, представляют собой настолько цельные и обособленные единицы, сплоченные общностью экономических, культурных и национальных интересов, что здесь сама собой возникает мысль об одном общем выборном учреждении для всего края. Возможно, что такому областному собранию будут предоставлены не только права органов местного самоуправления, но и некоторые законодательные функции. B случае образования таких самоуправляющихся или автономных единиц, охватывающих несколько губерний, государственные гласные от них должны избираться уже не губернскими земскими собраниями и городскими думами, а областным представительным собранием, причем количество этих гласных должно быть определено особым законом.
Право органов местного самоуправления или местной автономии избирать членов земской палаты не должно быть ограничиваемо требованием, чтобы избираемые принадлежали к составу избирающих собраний.
Напротив, в этом отношении местным учреждениям должна быть предоставлена самая широкая свобода, ибо они сами лучше всего могут судить о том, кто способен быть представителем интересов местности в законодательном учреждении. Поэтому пассивное избирательное право при выборах в земскую палату должно быть предоставлено всем гражданам империи, имеющим такое же право при выборах в палату народных представителей.
Для того чтобы государственные гласные могли быть действительными выразителями взглядов, господствующих в данное время в местном обществе, они должны быть избираемы на тот же срок, как и избираются их общественные собрания, и притом в течение первого года по возобновлении состава этих последних. He касаясь здесь вопроса о том, насколько желательно само по себе сохранение ныне установленных сроков земских и городских выборов, следует заметить во всяком случае, что существующее в этом отношении различие между земскими и городскими учреждениями, а равно несовпадение времени земских выборов в различных губерниях отнюдь не служит препятствием к производству выборов в те же сроки И B земскую палату.
Напротив, частичное возобновление этой последней имело бы даже большие преимущества в смысле сообщения большей устойчивости ее составу и деятельности. B случае выбытия государственного гласного из состава палаты вследствие смерти, отказа, потери правоспособности или иных причин, на его место на срок, остающийся до окончания его полномочий, избирается тем же общественным собранием новый гласный.
Государственные гласные должны быть представителями, но не поверенными или ходатаями избирающих их собраний. Поэтому эти последние не могут давать им инструкций. Существование каких-либо наказов, связывающих представителей, противоречило бы значению земской палаты как самостоятельного государственного органа и делало бы невозможным правильное обсуждение и решение в ней дел. B таких наказах нет и надобности, так как общественные собрания всегда имеют возможность знать политические взгляды своих избранников, а в случае несоответствия их деятельности направлению собрания отказывать им в доверии на следующий выборный срок. Само собой разумеется, что и народные представители не могут быть связываемы какими-либо инструкциями от избирателей.
Как народные представители, так и государственные гласные должны получать содержание из государственной казны. B противном случае круг лиц, из числа которых могут быть избираемы члены обеих палат, будет ограничен людьми, обладающими значительными собственными средствами или имеющими возможность совмещать деятельность в представительном собрании с другими занятиями, хорошо оплачиваемыми и вместе с тем допускающими возможность значительных перерывов в работе.
Разумеется, цифра содержания не должна быть настолько велика, чтобы сделать из положения народного представителя или государственного гласного заманчивую синекуру. Ho она должна дать возможность и людям, не имеющим собственных средств, проводить значительную часть года в столице и посвящать там свое время работе в законодательном учреждении.