§ 3. Основное содержание института размещения государственных и муниципальных заказов

Кроме того, в регламентации размещения заказов важное место отводится публичному контролю за размещением заказов и защите прав участников процедур размещения заказов в целях обеспечения целевого расходования бюджетных средств, обеспечения до-бросовестной конкуренции при размещении заказов и иных публичных интересов, определенных в законодательстве о размещении заказов.

Бюджетно-правовые аспекты размещения государственного и муниципального заказа регулируются в БК РФ, а также в региональном бюджетном законодательстве и подзаконных актах бюджетного права.

Основная регламентация таких процедур, а также вопросы конт-роля за размещением государственных и муниципальных заказов и некоторые другие вопросы в данной области определены в Законе о размещении заказов — основном законодательном акте в сфере раз-мещения заказов.

Основные частноправовые вопросы заключения гражданских договоров на размещение публичных заказов определены в ГК РФ и соответствующих данному кодексу нормах законодательства о размещении заказов.

Рассмотрим подробнее эти стадии процедур размещения заказов. Начнем с бюджетно-правовых аспектов размещения заказа. Нормы бюджетного права регулируют отношения в сфере госзаказа непосредственно (прямо) или косвенным образом. Поэтому для определения порядка регулирования размещения заказов в соответствии с положениями БК РФ необходимо руководствоваться не только нормами, которые прямо регулируют вопросы размещения заказов, но и теми, которые определяют общие вопросы расходования бюджетных средств, а также иные общие положения БК РФ, применимые к институту размещения госзаказа как одной из форм государственных расходов.

Прежде всего данные нормы содержатся в гл. 10 «Общие положения о расходах бюджетов» разд. III «Расходы бюджетов» части II «Бюджетная система Российской Федерации» БК РФ1, поскольку институт размещения заказов непосредственно связан с расходованием бюджетных средств для удовлетворения государственных и муниципальных нужд. Ряд статей гл. 10 непосредственно регулирует институт госзакупок.

Некоторые другие статьи, регулируя общие вопросы расходования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, также имеют большое значение для понимания регулирования данного института в контексте всей системы регулирования расходования бюджетных средств. К таким общим положениям относятся, в частности, нормы ст. 65 БК РФ, определяющие общий порядок формирования расходов бюджетов. В ст. 69, 69.1, 69.2, 70, 72, 73 и др. содержатся правила, регулирующие институт госзакупок.

Так, согласно ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или

См. также: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3.

муниципальных нужд производится в соответствии с законодатель-ством Российской Федерации о размещении заказов для государст-венных и муниципальных нужд.

Важное место в регламентации госзакупок занимает определение в этом процессе правового статуса бюджетного учреждения, а также получателя бюджетных средств. Напомним, что согласно ст. 4 Закона о размещении заказов наряду с органами власти и внебюджетными фондами бюджетные учреждения и иные получатели бюджетных средств входят в состав понятия государственных и муниципальных заказчиков. В связи с этим важно обратить внимание на то, как БК РФ определяет понятия бюджетного учреждения и получателя бюджетных средств, чтобы выявить лиц, на которых распространяется закон о размещении заказов, а также лиц, на которых данный Закон не распространяется.

Согласно ст. 6 БК РФ под бюджетным учреждением понимается государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

Пункт 3 ст. 72 БК РФ указывает следующие особые случаи: «Если предметами государственного (муниципального) контракта являются поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом Российской Федерации, а также выполнение работ, оказание услуг, длительность производственного цикла выполнения, оказания которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств, такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом Российской Федерации, на срок реализации указанных программ (проектов), а также в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, высшего ис-полнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации».

Под получателем бюджетных средств (получателем средств соот-ветствующего бюджета) понимается орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным вне-бюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имею-щие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ.

При этом важно обратить внимание, что согласно п.

В таком широком толковании состав лиц, на которых распро-страняются нормы, предусмотренные в отношении бюджетных учреждений и получателей бюджетных средств, практически совпа-дает. Исключением является орган местной администрации. Такой орган является единственным лицом — получателем бюджетных средств, в отношении которого согласно п. 6 ст. 161 не применяются положения БК РФ, распространяющиеся на бюджетные учреждения. Кроме того, нормы, касающиеся такой группы получателей бюджетных средств, как бюджетные учреждения, касаются только бюджетных учреждений, находящихся в ведении главного распоря-дителя (распорядителя) бюджетных средств, имеющих право на при-нятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

Следовательно, в тех случаях, когда нормы БК РФ о публичных закупках регулируют отношения с участием бюджетных учреждений, они распространяются на все бюджетные учреждения, а также на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами. А когда нормы БК РФ распространяются на получателей бюджетных средств, они распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, на бюджетные учреждения, находящиеся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств и имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, а также на органы местной администрации. Напомним, что указанные выше лица — бюджетные учреждения и получатели бюджетных средств — объединяются в Законе о размещении заказов (ст.

Основы бюджетно-правового статуса государственных и муниципальных заказчиков в сфере публичных закупок регламентированы также в ряде других статей БК РФ, среди которых хотелось бы обратить внимание прежде всего на ст. 70, 161, 166.1 и 219, непосредственно касающиеся и регламентирующие бюджетно-правовые вопросы размещения государственных и муниципальных заказов. В частности, в данных статьях устанавливается механизм бюджетно- правового регулирования размещения заказов.

Основы бюджетно-правового механизма размещения заказов. Статья 219 БК РФ указывает, что получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением оперативно-розыскных мероприятий, в соответствии с платежными документами.

Статья 70 БК РФ определяет общие вопросы обеспечения выпол-нения функций бюджетных учреждений и указывает при этом, что обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает наряду с другими расходами, в частности, оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муни-ципальных) нужд.

Статья 161 БК РФ устанавливает, что бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответ- ствии с бюджетной сметой, порядок ведения которой определяется также БК РФ. При этом заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

При нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается в соответствии с порядком, определенным соответствующим финансовым органом.

Таким образом, устанавливаются меры текущего финансового кон-троля за расходованием бюджетных средств, выражающиеся в такой мере принуждения со стороны органов, санкционирующих оплату денежных обязательств бюджетных учреждений — заказчиков, как приостановление санкционирования.

Согласно ст. 166.1 БК РФ санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе, относится к полномочиям Федерального казначейства. Санк-ционирование оплаты денежных средств региональных бюджетов производится соответствующими финансовыми органами субъектов Российской Федерации1.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает и меры ответственности за нарушение порядка расходования бюджетных средств бюджетным учреждением. В случае нарушения последним требований ст. 161 БК РФ при заключении государственных (муниципальных) кон-трактов, иных договоров такое нарушение является основанием для

См. ст. 26 «Бюджетные полномочия финансового органа города Москвы» Закона г. Москвы от 10 сентября 2008 г. № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» // Тверская, 13. 2008. 2 окт.

признания их судом недействительными по иску соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств.

Также далее определяются параметры взаимоотношений заказчика — бюджетного учреждения с контрагентом — исполнителем государственного или муниципального заказа в случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров.

В этом случае бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров. При этом исполнитель заказа — сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора — вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора.

Бюджетное учреждение самостоятельно выступает в суде в каче-стве ответчика по своим денежным обязательствам. Бюджетное уч-реждение обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств.

Как уже указывалось, принятие денежных обязательств бюджетным учреждением и получателем бюджетных средств осуществляется в рамках предельных объемов денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств, или бюджетных ассигнований.

Такое понятие бюджетного ассигнования дается в ст. 6 БК РФ. Институт бюджетных ассигнований является важным элементом в бюджетно-правовом регулировании института регулирования государственных расходов и, соответственно, института госзаказа.

Институт бюджетных ассигнований регламентирован и в других статьях БК РФ, в частности, в ст. 69 и 69.1. Перечисляя различные виды бюджетных ассигнований, ст. 69 БК РФ устанавливает, что к бюджетным ассигнованиям относятся, в частности, ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение ра-бот), в том числе ассигнования на оплату государственных (муници-пальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказа-ние услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Статья 69.1 БК РФ определяет конкретные виды бюджетных ас-сигнований, в том числе указывает такой вид, как ассигнования на закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения), в том числе в целях:

оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;

осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий);

разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и спе- циальнойтехники,продукциипроизводственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;

закупки товаров в государственный материальный резерв.

Таким образом, расходование денежных средств на размещение заказов осуществляется посредством и в пределах бюджетных ассигнований.

Следует обратить внимание на то, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг может осуществляться в том числе для целей оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам. Важным элементом бюджетно-правового регулирования расходования средств на выполнение данных услуг является подготовка государственного (муниципального) задания на выполнение данных услуг.

Согласно ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание

представляет собой документ, включающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Вопросы использования, содержания и формирования государственного (муниципального) задания регламентированы в ст. 69.2 БК РФ.

Статья 73 БК РФ регламентирует еще один элемент системы размещения заказов — институт реестра закупок, осуществленных без заключения государственного или муниципального контракта (в отдельных случаях, определенных ст. 55 Закона о размещении заказов, допускается размещение заказов без заключения государственного или муниципального контракта, но в рамках иных гражданско- правовых договоров).

Забегая вперед, следует отметить, что ст. 18 Закона о размещении заказов предусмотрено также ведение реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов. Ведение таких реестров, предусмотренных БК РФ и Законом о размещении заказов, способствует повышению прозрачности государственных и муниципальных расходов.

В завершение обзора основных бюджетно-правовых элементов регулирования размещения публичных заказов следует отметить, что данные вопросы определяются и в ряде других положений БК РФ, а также иных федеральных и региональных актах бюджетного права. Это такие законодательные акты, как законы субъектов Российской Федерации о региональных бюджетах, и акты подзаконного характера, как, в частности, акты Минфина России, посвященные регламентации отдельных вопросов выделения и расходования бюджетных средств посредством размещения публичных заказов.

Расходование выделенных государственным и муниципальным заказчикам бюджетных ассигнований в рамках установленных лимитов для целей размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляется исключительно посредством специально установленных способов и процедур.

Такие способы и процедуры установлены законодательством о размещении заказов, прежде всего Законом о размещении заказов. Рассмотрим основные положения данного закона, определяющие способы размещения заказов и иные вопросы порядка размещения публичных заказов.