4. Порядок оценки конкурсных предложений имеет существенное значение для определения победителя конкурса на размещение государственного заказа
Дело N А49-3221/06-81/27 Арбитражного суда
Пензенской области
Федеральное государственное учреждение "Сурский гидроузел" провело конкурс на размещение заказа по проведению работ по спрямлению русла реки Камешкирка.
По результатам оценки предложений участников конкурса его победителем было признано ОАО "Пензаводмелиорация", с которым был заключен государственный контракт.Управление Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее - Антимонопольный орган) обратилось в арбитражный суд с иском о признании проведенного конкурса недействительным, а также о применении последствий недействительности государственного контракта. Исковые требования были обусловлены тем, что при проведении конкурса допущены грубые нарушения требований Закона о размещении заказов.
Решением арбитражного суда исковые требования были полностью удовлетворены, проведенный конкурс, а также заключенный по его результатам государственный контракт были признаны недействительными.
Решение суда было мотивировано несколькими обстоятельствами.
Во-первых, в ходе прослушивания аудиозаписи процедуры вскрытия конвертов с заявками участников цена выполнения контракта, предложенная ОАО "Пензаводмелиорация", озвучена не была, в протоколе процедуры вскрытия цена предложений участников конкурса также не была отражена.
Во-вторых, при подведении итогов конкурса был нарушен его основополагающий принцип - определение победителя по наилучшему предложению (их совокупности).
Наилучшее предложение (наличие опыта, квалифицированных кадров, трудовых ресурсов, машин и механизмов) было представлено ООО "Городищевавтодорсервис", однако его конкурсная заявка была оценена необъективно - в равное количество баллов с ОАО "Пензаводмелиорация".
В апелляционной инстанции законность данного решения не проверялась. В кассационной жалобе ОАО "Пензаводмелиорация" ссылалось на неправильное применение судом ст.
449 ГК РФ и ст. 26 Закона о размещении заказов, а также на превышение Антимонопольным органом своих полномочий, поскольку в силу ч. 8 ст. 17 Закона о размещении заказов Антимонопольный орган вправе обращаться в суд лишь с иском о признании размещения заказа недействительным.Суд кассационной инстанции постановил, что выводы суда первой инстанции являются необоснованными. В связи с этим решение суда было отменено и дело направлено на новое рассмотрение. Кассационный суд указал, что в полномочия арбитражного суда не входит оценка соответствия заявок участников конкурса требованиям конкурсной документации, поскольку это является прерогативой конкурсной комиссии. Выводы суда не могут быть направлены на оспаривание решения конкурсной комиссии по существу представленных участниками заявок.
В связи с постановлением кассационного суда по комментируемому спору необходимо рассмотреть несколько вопросов.
1. Обладает ли Антимонопольный орган правом на обращение в суд с иском о признании недействительным государственного контракта или в его полномочия входит лишь право на признание недействительным размещения государственного заказа?
Действительно, ни в одной норме Закона о размещении заказов не предусмотрено право заинтересованного лица или уполномоченного органа обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительным государственного контракта, заключенного по итогам конкурса. Более того, нормы Закона о размещении заказов, допуская возможность признания размещения заказа недействительным, тем не менее не упоминают о правовом последствии подобного судебного решения, как то недействительность государственного контракта. Однако отсутствие этой детальной регламентации в Законе о размещении заказов не означает, что признанная судом недействительность размещения государственного заказа не влияет на правовую судьбу государственного контракта.
Любые торги имеют своей целью заключение гражданско-правового договора. И хотя удовлетворение государственных нужд путем размещения заказов предполагает определенный элемент публичности таких отношений, тем не менее их также следует отнести к гражданско-правовой сфере регулирования.
Конкурс, проводимый для размещения государственного заказа, направлен на заключение государственного контракта на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг. В свою очередь, государственный контракт является договором, заключаемым для удовлетворения государственных нужд в порядке, предусмотренном ГК РФ (ст. 5, ч. ч. 1, 2 ст. 9 Закона о размещении заказов).Поэтому, невзирая на определенные особенности правового регулирования конкурсов для размещения государственного заказа, к ним применимы некоторые положения ГК РФ о порядке проведения торгов. Применительно к комментируемому спору речь идет о норме п. 2 ст. 449 ГК РФ, устанавливающей, что признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.
Правовая природа торгов позволяет дифференцировать основания недействительности договора, заключенного по их итогам, на общие и специальные. Специальным основанием недействительности такого договора следует считать признание торгов недействительными. Поэтому действительность договора, заключенного по результатам торгов, напрямую зависит не только от его соответствия требованиям законов и иных правовых актов (ст. 168 ГК РФ), но и от действительности самих торгов.
При этом важно подчеркнуть, что договор, заключенный по итогам недействительных торгов, должен квалифицироваться как ничтожная сделка, так как его недействительность прямо указана в п. 2 ст. 449 ГК РФ.
В связи с этим исковые требования Антимонопольного органа о признании недействительным государственного контракта заявлены обоснованно вместе с требованием о признании недействительным размещения государственного заказа. Иной подход невозможен, поскольку недействительность договора, заключенного по результатам конкурсных торгов, является необходимым следствием признания этих торгов недействительными. Поэтому, предъявляя соответствующие исковые требования, Антимонопольный орган не вышел за пределы своей компетенции. Нужно пояснить, что в полномочия Антимонопольного органа входит не только право судебного обжалования результатов состоявшихся торгов, но и принятие мер так называемого внесудебного контроля, в частности выдача предписания об отмене решения конкурсной комиссии и проведении повторной оценки конкурсных заявок.
Однако в комментируемом деле государственный контракт был уже заключен, поэтому единственно возможной мерой реагирования со стороны Антимонопольного органа могли быть только соответствующие исковые требования.2. Могут ли нарушения правил вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе впоследствии изменить условия исполнения государственного контракта, т.е. повлиять на результат проведения конкурса?
Как уже отмечалось ранее, не любое процедурное нарушение является основанием для признания конкурсных торгов недействительными. Допущенные нарушения, конечно, должны находиться в причинно-следственной связи с законными интересами заинтересованного лица, а их устранение должно привести к пересмотру итогов состоявшегося конкурса.
Основания для признания размещения заказа недействительным по иску заинтересованного лица или уполномоченного органа перечисляются в законодательстве двумя способами.
Во-первых, это общие нормы, например размещение заказа может быть признано судом недействительным в случае нарушений любых положений Закона о размещении заказов (ч. 5 ст. 10).
Во-вторых, существуют точные указания на основания соответствующих исков, например: нарушение порядка предоставления конкурсной документации; проведение переговоров между заказчиком, конкурсной комиссией, специализированной организацией и участником размещения заказа и т.д.
Ряд подобных оснований перечисляется также в ст. 17 Закона о защите конкуренции. Среди них можно отметить ограничение доступа к торгам, включение в состав лотов продукции, технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, являющимися предметом торгов, и др.
Процедура вскрытия конвертов с заявками участников размещения заказа подробно регламентируется в ст. 26 Закона о размещении заказов. В частности, конкурсная комиссия обязана публично объявлять при вскрытии каждого конверта все условия исполнения государственного контракта, указанные в заявке и являющиеся критериями оценки заявок на участие в конкурсе.
Кроме того, обязательным является ведение аудиозаписи вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе. Системный анализ многих норм Закона о размещении заказов позволяет сделать вывод, что основным критерием для определения лучших условий исполнения государственного контракта является именно цена контракта. Другие же критерии имеют сопутствующее значение. Так, наличие в заявке предложения о цене контракта, превышающей его начальную (максимальную) цену, само по себе является основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе (п. 4 ч. 1 ст. 12 Закона о размещении заказов). Данный вывод не означает, что победитель конкурса определяется исключительно по предложенной им цене государственного контракта. Допустим, при наличии нескольких заявок с ценой предложения ниже начальной эти заявки должны сопоставляться конкурсной комиссией по всем критериям, в такой ситуации цена конкурсного предложения приоритетной уже не является lt;1gt;.--------------------------------
lt;1gt; См.: Постановление ФАС Уральского округа от 2 апреля 2007 г. N Ф09-2359/07-С5 по делу N А74-18471/2006-59-1030.
В комментируемом споре цена государственного контракта, предложенная ОАО "Пензаводмелиорация", не только не была озвучена конкурсной комиссией (что подтверждалось аудиозаписью вскрытия конвертов), но и не получила документального отражения в протоколе вскрытия конвертов. Это дает основания предположить, не вдаваясь в оценку иных критериев конкурсного отбора, что цена, указанная в заявке, не соответствовала цене, объявленной в извещении о размещении заказа. Впоследствии же после объявления результатов конкурса в текст государственного контракта была включена приемлемая для заказчика цена.
Исходя из данного предположения, можно сделать вывод, что допущенные нарушения процедуры вскрытия конвертов существенным образом повлияли на результаты конкурса, поскольку признать участника конкурса победителем можно лишь по итогам сравнительной оценки его предложения с предложениями, исходящими от других участников, на основе всех заранее объявленных конкурсных критериев.
Нарушение процедуры вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе не названо Законом о размещении заказов в качестве самостоятельного основания для признания недействительным размещения заказа. Однако это не означает отсутствия у заинтересованного лица или уполномоченного органа права на иск. В данном случае предъявление иска основано на норме ч. 5 ст. 10 Закона о размещении заказов, предусматривающей, что основанием для признания размещения заказа недействительным могут быть любые нарушения положений данного Закона lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; См. также: Беляева О.А. Нарушение порядка определения победителя конкурса как основание недействительности размещения государственного заказа // Законодательство. 2008. N 4. С. 51 - 54.
3. Вправе ли суд дать свою оценку результатам работы конкурсной комиссии?
Нужно отметить, что позиция, нашедшая отражение в постановлении суда кассационной инстанции, о невозможности судебного вмешательства в оценку работы конкурсной комиссии широко распространена в судебно-арбитражной практике. В решениях по многим делам, касающимся оспаривания результатов торгов, суды ограничивались только установлением фактов нарушения правил их проведения, оставляя без внимания порядок самой оценки и определения лучших предложенных условий lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 15 января 2007 г. по делу N А33-9249/06-Ф02-6744/06-С2.
Такой подход позволяет говорить, что определение преимуществ у того или иного участника относится к исключительной компетенции конкурсной комиссии и не входит в предмет судебного обсуждения. Очевидно, что в таких случаях так же, как и в комментируемом споре, суды необоснованно самоустраняются от выяснения конкретных фактов процедурных нарушений при проведении торгов.
Основной смысл конкурса состоит в том, чтобы определить победителя, руководствуясь заранее объявленными критериями. Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе должны осуществляться конкурсной комиссией в целях выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией (ч. 2 ст. 28 Закона о размещении заказов).
Только на основе сравнительного анализа конкурсных предложений участников на предмет их соответствия заранее установленным критериям может быть определен победитель, конкурсной заявке которого присваивается первый номер. Если конкурсная комиссия принимает решение, отклоняясь от установленных критериев конкурсного отбора, не учитывая при оценке конкурсных предложений какие-либо существенные сведения, это должно расцениваться как нарушение правил проведения торгов.
Следовательно, рассматривая исковые требования о признании размещения государственного заказа недействительным, суд был обязан проверить порядок оценки конкурсных предложений, так как соблюдение этого порядка означает соблюдение правил проведения торгов. Не случайно нормы гл. 8 Закона о размещении заказов предусматривают возможность обжалования, в том числе в судебном порядке, действий (бездействия) конкурсной комиссии.
Иной подход означал бы, что участники размещения государственного заказа не могут воспользоваться правом на судебную защиту в случае прямого нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) конкурсной комиссии.
Более того, нарушение порядка определения победителя торгов является самостоятельным основанием для признания недействительными торгов и сделок, заключенных по их итогам, по иску Антимонопольного органа (п. 3 ч. 1, ч. 4 ст. 17 Закона о защите конкуренции).
Представляется, что постановление суда кассационной инстанции вынесено без надлежащего анализа положений Закона о размещении заказов, а с доводами, положенными в основу решения Арбитражного суда Пензенской области, нужно согласиться.