§ 1. Общая характеристикаинститута размещения государственных и муниципальных заказов

См.: Казьмин Д. Удвоение госзаказа // Сайт Федеральной антимонопольной службы: .

эффективности системы размещения заказов зависят как экономия бюджетных средств, так и уровень коррупции и состояние конкурентной среды в стране1.

Порядок размещения государственных и муниципальных заказов регулируется специальным законодательством о государственном и муниципальном заказе, основанном на положениях ГК РФ, БК РФ и Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов)2, а также иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.

При этом Закон о размещении заказов является системным, ключевым законом в данной области, однако не единственным. Он устанавливает основы и применяется в отношении всех сфер раз-мещения заказов для государственных и муниципальных нужд, однако некоторые сферы имеют существенную специфику, что требует особого, дополнительного законодательного регулирования. К таким сферам относятся, в частности, государственный оборонный заказ и заказ на поставку материальных ценностей в государственный резерв. Поэтому ч. 3 ст. 1 Закона о размещении заказов указывает, что особенности размещения государственного оборонного заказа, заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв могут устанавливаться иными федеральными законами.

Особенности размещения государственного оборонного заказа установлены в настоящее время Федеральным законом от 27 декабря 1995 г.

См.: Евраев М.Я., Лисенко К.А. Основные направления развития законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов, а также законодательства об использовании ограниченных природных ресурсов в свете актуальных задач конкурентного реформирования отечественного законодательства и управления в сфере экономической деятельности // Финансовое право. 2006. № 8.

СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. I). Ст. 3105.

СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 6.

от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» (далее — Закон о государственном резерве) .

Специальные, дополнительные нормы, регулирующие особые отношения в сфере государственного заказа, могут содержаться и в иных законодательных актах. Так, особенности регулирования государственных закупок сельскохозяйственной продукции определяются Федеральным законом от 2 декабря 1994 г. № 53-Ф3 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» , специальные нормы в области госзаказа содержатся также в JIK РФ и других законодательных актах, во исполнение которых также могут приниматься соответствующие подзаконные акты, детализирующие процедуры размещения заказов в данных отдельных сферах .

При этом следует иметь в виду, что согласно ч. 1 ст. 2 Закона о размещении заказов нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать Закону о размещении заказов. Очевидно, что это положение распространяется и на развивающие положения законов соот-ветствующие подзаконные акты, которые не должны, как известно, противоречить законодательству.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом о размещении заказов, применяются правила международного договора.

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов, Президент РФ, Правительство РФ вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов.

Указание ст. 2 Закона о размещении заказов о том, что законодательство о размещении заказов основано на БК РФ и ГК РФ, не случайно. Дело в том, что отношения, возникающие в сфере размещения заказов, одновременно являются и составной частью бюджетных отношений, урегулированных нормами бюджетного права, и в то же время тесным образом переплетены с действием частной хозяйственной инициативы, сферой предпринимательской деятельности, субъекты которой активно взаимодействуют с государственными и муниципальными заказчиками — распределителями бюджетных средств, т.е. со сферой регулирования гражданского права. Поэтому правовые нормы, регулирующие соответствующие отношения, связанные с размещением государственного и муниципального заказа, присутствуют в бюджетном и гражданском законодательстве, но, естественно, преследуя свойственные этим сферам законодательства цели и задачи и устанавливая свойственные данным отраслям законодательства механизмы правового регулирования. При этом БК РФ и ГК РФ не только создают основу для регулирования размещения заказов в законодательстве о размещении заказов, но и непосредственно регулируют определенные вопросы в данной области.

Также и цели Закона о размещении заказов лежат в плоскости бюджетных интересов, с одной стороны, и поддержки предпринимательства, конкуренции, частной инициативы, развития рынков и экономики — с другой.

Целями данного Закона являются обеспечение единства эконо-мического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возмож-ностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государст- венной власти и органов местного самоуправления в сфере размеще-ния заказов, обеспечение гласности и прозрачности размещения за-казов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В соответствии со ст. 5 Закона о размещении заказов под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным законом, действия заказчиков и уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд либо иных гражданско-правовых договоров в любой форме в случаях, установленных Законом о размещении заказов.

Под государственными нуждами ст.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоу- правления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Следует отметить, что согласно указанным определениям государственные и муниципальные нужды могут обеспечиваться за счет как бюджетных, так и внебюджетных источников финансирования. В соответствии с данным и иными положениями Закона о размещении заказов требования данного Закона к размещению средств заказчиков применяются в отношении как бюджетных, так и внебюджетных источников финансирования деятельности заказчиков. Об этом же свидетельствует, в частности, и ст. 4 Закона о размещении заказа, определяющая понятия государственных и муниципальных заказчиков.

Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками (далее — заказчики) могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на по-ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджет-ных средств и внебюджетных источников финансирования.

Следует также отметить, что Закон о размещении заказов рас-пространяется на закупки не только государственных (федеральных и региональных), но и муниципальных заказчиков.

Закон о размещении заказов является довольно объемным: состоит из 12 глав, содержащих 88 статей, превышая прежний объем аналогичного закона 1999 г.

Среди вопросов, урегулированных законом, — основные понятия законодательства о размещении заказов, в том числе понятия го- сударственных и муниципальных нужд, государственных и муници-пальных заказчиков, понятия размещения заказов на поставки то-варов, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, специализированной организации, комиссии по размещению заказов, участников размещения заказов, государст-венного или муниципального контракта на поставку товаров, выпол-нение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Также данный Закон определяет основные способы размещения заказов (ст. 10), требования к участникам размещения заказа при размещении заказа путем проведения торгов (ст. 11), условия допуска к участию в торгах (ст. 12), национальный режим в отношении товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами (ст. 13), участие учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов в размещении заказов (ст. 14), особенности участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа (ст. 15), информационное обеспечение размещения заказов (ст. 16), контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов (ст. 17, 17.1, 17.2), реестры государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов (ст. 18), реестр недобросовестных поставщиков (ст. 19).

В последующих главах закона детально регламентированы указанные выше вопросы, в том числе порядок отдельных способов размещения заказов, механизмы контроля размещения заказов и защиты прав участников размещения заказов и др.

Прежде чем приступить к более внимательному рассмотрению механизмов регулирования размещения заказов, кратко обратим внимание на историю формирования современной системы размещения государственных и муниципальных заказов.