3. Основанием для признания торгов на размещение государственного (муниципального) заказа недействительными могут быть существенные нарушения установленной законом процедуры их проведения, оказавшие влияние на результаты торгов

1. Дело N А13-8353/2006-27 Арбитражного суда

Вологодской области

В соответствии с постановлением мэра города Череповца был объявлен открытый конкурс по размещению муниципального заказа на поставку компьютеров и оргтехники для мэрии и муниципальных учреждений города.

1) качественные характеристики товара;

2) сроки (периоды) поставки;

3) срок и объем предоставления гарантий качества товара;

4) цена муниципального контракта.

В технической спецификации товаров по лоту N 1 были предусмотрены требования к гарантийным обязательствам, согласно которым обязательно наличие гарантии на товар не менее трех лет.

Победителем конкурса по лоту N 1 было признано ООО "СВТ-Система", второй номер по данному лоту был присвоен заявке ООО "Диалайн", которое не согласилось с решением конкурсной комиссии и обратилось с жалобой в Управление Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - Антимонопольный орган).

Антимонопольный орган выдал предписание мэрии города Череповца об устранении нарушений ч. 4 ст. 28 Закона о размещении заказов, выразившихся в том, что при выборе победителей конкурсная комиссия не учитывала критерии оценки, указанные в извещении о проведении конкурса и конкурсной документации в отношении гарантийного срока на товар. Так, в заявке ООО "СВТ-Система", поданной на участие в конкурсе, не содержалось данных относительно гарантийного срока на предлагаемые по лоту N 1 товары.

Мэрия города Череповца согласилась с доводами Антимонопольного органа, отменила решение конкурсной комиссии по лоту N 1 и провела повторное рассмотрение, оценку и сопоставление конкурсных заявок. В результате ООО "СВТ-Система" не стало победителем конкурса по данному лоту.

ООО "СВТ-Система" обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Антимонопольного органа, которыми нарушается право заявителя на заключение договора, выигранного на конкурсе. В заявке ООО "СВТ-Система" было указано: "Если наши предложения, изложенные в конкурсной заявке, будут приняты, мы берем на себя обязательство осуществить поставку в соответствии с требованиями конкурсной документации, включая требования, содержащиеся в технической части конкурсной документации, и согласно нашим предложениям, которые мы просим включить в муниципальный контракт".

Несмотря на это обстоятельство, арбитражный суд решил, что такая фраза в заявке на участие в конкурсе не содержит конкретных данных о сроке предоставления гарантий качества товара. В связи с этим в удовлетворении исковых требований было отказано.

В законодательстве не определено, какие обстоятельства могут являться нарушением правил организации или проведения торгов и что конкретно может служить основанием для признания состоявшихся торгов недействительными. Поэтому в связи с комментируемым судебным решением необходимо проанализировать, могут ли неточные формулировки конкурсных предложений участников стать основанием для пересмотра результатов конкурса.

1. В первую очередь следует обратить внимание на то, что участник торгов, заявка которого получила второй номер, не воспользовался правом судебного обжалования результата торгов, а обратился в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов (Антимонопольный орган). Иными словами, он выбрал административный порядок защиты своих интересов. Совершенно справедливо высказывание о том, что права и законные интересы участников торгов могут быть защищены как в судебном, так и во внесудебном порядке lt;1gt;, собственно говоря, как и любых других лиц в иных сферах экономических отношений. Административная процедура, применяемая Антимонопольным органом, существенно отличается от судебного процесса, но не заменяет и не исключает его lt;2gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Сахабутдинова Д.В. Указ. соч. С. 22.

lt;2gt; См.: Клейн Н.И. Защита публичного правопорядка и гражданских прав при нарушении антимонопольного законодательства // Закон. 2008. N 2. С. 31.

Предположим, что имело бы место обжалование итогов конкурса в судебном порядке. Правовые последствия в целом были бы теми же самыми, поскольку в результате признания конкурса недействительным ООО "СВТ-Система" также лишилось бы своих прав и обязанностей по договору на поставку компьютеров, так как этот договор признавался бы недействительной сделкой в силу ст. 449 ГК РФ. В связи с этим можно провести анализ оснований оспаривания торгов независимо от избранной заявителем процедуры: обращения с жалобой в уполномоченный орган или же с иском в арбитражный суд.

В судебно-арбитражной практике выработан подход, согласно которому не любое формальное нарушение установленных правил организации и проведения торгов может служить основанием для их признания недействительными. Этот подход применяется при рассмотрении споров, касающихся любых торгов: в сфере исполнительного производства, при размещении государственных (муниципальных) заказов, при продаже предмета ипотеки, а также в любых других случаях.

Во-первых, допущенное нарушение должно быть существенным. "Существенное нарушение" - это оценочное понятие, его определение должно находиться в компетенции суда. Только суд в конечном счете может определить, насколько критичными были выявленные нарушения, можно ли оставить результаты торгов в силе или необходимо признать их недействительными.

Во-вторых, в каждом конкретном случае отступление от установленной процедуры проведения торгов оценивается с точки зрения наличия их причинной связи с нарушением прав и законных интересов истца (заявителя).

--------------------------------

lt;1gt; Например, часто заказчик или специализированная организация допускают такое отступление от процедуры торгов, как уменьшение продолжительности приема заявок на участие в торгах, в связи с тем, что сообщение об их проведении публикуется чуть менее чем за 30 дней. Это обоснованно расценивается судами как несущественное нарушение правил проведения торгов. См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 5 апреля 2007 г. N Ф04-435/2007(31436-А27-13).

Торги могут быть признаны недействительными только при установлении судом фактов существенных нарушений правил их проведения. Существенными следует считать такие нарушения, которые привели к неправильному определению победителя торгов.

2. Итак, если допущенные нарушения являются незначительными и не оказали влияния на результаты конкурса, то результаты конкурса пересмотру не подлежат. Однако в комментируемом споре несоблюдение критериев оценки конкурсных предложений участников размещения муниципального заказа повлекло за собой неправильное определение победителя конкурса по одному из лотов.

Согласно конкурсной документации на поставку компьютеров и оргтехники от потенциальных поставщиков требовалось предоставление гарантийного срока на товар продолжительностью не менее трех лет. Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе должны осуществляться конкурсной комиссией в целях выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией (ч.

Достаточно ли участнику размещения муниципального заказа для соблюдения критериев конкурсного отбора просто заявить о принятии всех требований конкурсной документации? Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к анализу правовой природы информационного объявления (извещения) о торгах.

Если считать извещение о проведении открытого конкурса на размещение муниципального заказа публичной офертой (предложением вступить в договор, обращенным к неопределенному кругу лиц), то путем подачи заявки участником размещения заказа акцептуются все условия конкурсной документации lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Подобные решения встречаются в судебно-арбитражной практике. Приглашение на участие в торгах любого, кто согласен на предложенные условия и отзовется на объявление, подав заявку и оплатив задаток, рассматривается как публичная оферта в соответствии со ст. 437 ГК РФ. См., например: Постановление ФАС Московского округа от 15 декабря 1999 г. N КГ-А40/4076-99.

С этой точки зрения заявка с обязательством принятия всех требований конкурсной документации без расшифровки конкретных обязательств участника размещения заказа соответствовала бы критериям конкурсного отбора. Однако конкурс - это не одна сделка (договор), конкурс - сложный юридический состав, включающий в себя совокупность нескольких последовательно совершаемых сделок, в частности одностороннюю сделку организатора торгов в виде извещения об их проведении, одностороннюю сделку участника торгов, подавшего заявку на участие в них, и т.д. lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Брагинский М.И. Конкурс. М.: Статут, 2005. С. 24; Дзегорайтис А.Б. Конкурс в советском гражданском праве: Автореф. дис. ... канд.

Основной обязанностью организатора торгов является не прием заявок от участников размещения заказа, а проведение самих торгов. Эта обязанность возникает в момент извещения о предстоящих торгах и в случае получения менее двух заявок прекращается.

Конкурсные правоотношения - это относительные правоотношения, в которых устроитель персонально связан с каждым соискателем. При этом возникает столько правоотношений, сколько имеется участников конкурса. Соискатели между собою в правоотношениях не состоят. Наблюдается лишь соприкосновение их интересов, но не правовая связь между ними lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Дзегорайтис А.Б. Указ. соч. С. 10.

По итогам торгов договор (в комментируемом споре - муниципальный контракт) заключается не со всеми лицами, подавшими заявку на участие, а только с участником, заявке которого присвоен первый номер (победителем конкурса). Кроме того, публичная оферта в отличие от извещения о проведении конкурса не предполагает состязательности между неопределенным кругом лиц. Ведь именно наличием элемента состязательности заключение договора на торгах отличается от обычного способа возникновения договорных обязательств путем акцепта оферты lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Долинская В.В. Указ. соч. С. 3.

Здесь уместно будет привести высказывание выдающихся отечественных цивилистов о том, что "правоотношения, связанные с конкурсом, возникают не в момент его объявления, а в момент представления конкурсных работ" lt;1gt;. Н.Д. Егоров также обоснованно полагает, что извещение о проведении торгов по своей юридической природе является односторонней сделкой, порождающей соответствующие юридические последствия lt;2gt;. При этом подача предложений необходима не для совершения сделки, а лишь для реализации вытекающих из нее правовых последствий lt;3gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Иоффе О.С., Толстой Ю.К. Новый Гражданский кодекс РСФСР. Л.: Изд-во ЛГУ, 1965. С. 360.

lt;2gt; См.: Гражданское право: Учебник: 4-е изд. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М.: Проспект, 1999. С. 506.

lt;3gt; См.: Дзегорайтис А.Б. Понятие конкурса в советском гражданском праве // Правоведение. 1968. N 6. С. 58.

Следовательно, извещение о предстоящих торгах не может считаться офертой. Извещение о торгах - это односторонняя сделка организатора, с которой начинаются торги, ее последствием является приглашение делать оферты, т.е. подавать заявки (предложения) lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Общее учение об обязательстве. М.: Госюриздат, 1954. С. 153; Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный). 3-е изд., испр., доп. и перераб. / Отв. ред. О.Н. Садиков. М.: Юридическая фирма "Контракт"; ИНФРА-М, 2005. С. 998; Сахабутдинова Д.В. Указ. соч. С. 16.

Таким образом, заявка участника размещения заказа как самостоятельная односторонняя сделка должна содержать в себе конкретные сведения об условиях исполнения будущего договора (муниципального контракта), оценка этих сведений осуществляется конкурсной комиссией путем их сопоставления с требованиями конкурсной документации lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Аналогичная позиция была изложена в решении Арбитражного суда Свердловской области от 30 ноября 2007 г. по делу N А60-11699/07-С07: "...подача заявки на участие в торгах не означает заключения договора с организатором торгов путем акцепта публичной оферты; ...внесенные участниками торгов задатки не могут считаться доказательствами заключения договора".

В связи с этим к выводам, изложенным в решении Арбитражного суда Вологодской области, вполне можно присоединиться.

Рассмотренный спор со всей очевидностью демонстрирует, что извещение о торгах суть односторонняя сделка их организатора, которая влечет возникновение его обязательства по проведению торгов. А заявки претендентов, впоследствии, возможно, становящихся участниками торгов, также являются односторонними сделками, которые должны иметь самостоятельное и вполне конкретное содержание lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Интересно отметить, что в США при проведении публичных торгов в форме конкурсов предложения участников торгов считаются безотзывными офертами, если иное не установлено правилами проведения торгов в определенной сфере, разработанными самим организатором торгов или предусмотренными законодательством. См. об этом: Соловьева С.В. Основные институты обязательственного права правовой системы США. М.: Норма, 2007. С. 53, 54.

Кстати, неслучайно в ст. 437 ГК РФ проводятся различия между предложением общего характера (приглашение сделать оферту, вызов на оферту) и предложением, содержащим все существенные условия договора (оферта). Приглашение сделать оферты или вызов на оферту означают, что инициатива вступления в договорные отношения должна исходить от противоположной стороны - адресата данного приглашения. Конечно, наиболее известным примером приглашения сделать оферты является реклама.

В связи с этим интересно отметить, что в практике проведения международных конкурсных торгов, проводимых по процедурам Международного банка реконструкции и развития, прослеживается именно такой подход к квалификации извещений о предстоящих торгах, которые дословно именуются "приглашения к участию в торгах".

Приглашения к участию в торгах выпускаются в виде:

1) рекламы, размещаемой по крайне мере в одной многотиражной газете страны и в официальной газете (если таковая имеется);

2) рекламы, размещаемой в журнале "Development Business" и (или) известных технических журналах в случае крупных, специализированных или особо важных контрактов;

3) письма, адресованного заинтересованным участникам торгов, которые после опубликования общего уведомления о закупках проявили интерес к участию в торгах на товары, ради которых выпускается данное приглашение.

Приглашение к участию в торгах дает информацию, с помощью которой потенциальные участники торгов могут принять решение о том, будут ли они участвовать в торгах. Причем данное приглашение входит неотъемлемой частью в комплект документации для торгов lt;1gt;. В литературе по международному праву также отмечается, что объявление тендера следует рассматривать как приглашение для направления оферты, а в некоторых случаях - как приглашение для начала переговоров lt;2gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Standard Bidding Documents. Procurement of Goods. The World Bank. Washington, D.C. January, 1995.

lt;2gt; См.: Тынель А., Функ Я., Хвалей В. Курс лекций международного торгового права. Минск: Амалфея, 1999. С. 156.

2. Дело N А19-12021/06-7-19 Арбитражного суда

Иркутской области

Департамент здравоохранения города Усолье-Сибирское провел открытый конкурс по размещению муниципального заказа на поставку медицинского оборудования. ЗАО "Формула развития" направило заявку на участие в конкурсе, к которой прилагалась анкета общества, анкета квалификационных требований, устав и справка ФНС о состоянии расчетов по налогам, сборам, взносам. Согласно протоколу рассмотрения конкурсных заявок ЗАО "Формула развития" получило отказ в допуске к участию в конкурсе в связи с тем, что перечень документов не соответствовал конкурсной документации, так как в нем отсутствовал баланс.

По результатам оценки и сопоставления заявок победителем конкурса было признано ООО "Мир медицинской техники". Не согласившись с решением конкурсной комиссии, ЗАО "Формула развития" (истец) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с иском о признании итогов открытого конкурса недействительными.

Истец полагал, что он был незаконно не допущен к участию в конкурсе, так как Закон о размещении заказов не предусматривает представление участниками размещения заказа бухгалтерской отчетности за последний отчетный период. Департамент здравоохранения (ответчик) в своих возражениях указывал, что к участию в муниципальном конкурсе на поставку медицинского оборудования могли быть приняты только юридические лица, специализирующиеся на соответствующем направлении деятельности не менее года.

Несмотря на то что доводы ответчика были признаны судом ошибочными, в удовлетворении исковых требований о признании конкурса недействительным было отказано. В суде апелляционной инстанции законность и обоснованность данного решения не проверялись. Суд кассационной инстанции оставил в силе решение суда первой инстанции, указав на следующие обстоятельства.

Закон о размещении заказов не предусматривает возможности признания торгов недействительными по решению суда на основании того, что лицу неправомерно было отказано в участии в них. Решение заказчика (Департамента здравоохранения) об отстранении участника размещения заказа от участия в конкурсе, а также решение конкурсной комиссии об отказе в допуске к участию в конкурсе может быть обжаловано в административном порядке, установленном Законом о размещении заказов (ч. ч. 5, 6 ст. 12). Кроме того, допущенные конкурсной комиссией нарушения не являются существенными, поэтому проведенные торги не могут быть признаны недействительными.

В связи с принятием данных судебных актов нужно рассмотреть вопросы о понятии "существенные нарушения" правил проведения торгов и о надлежащих способах защиты нарушенных интересов участника размещения заказа.

1. В случае судебного оспаривания торгов критерии конкурсного отбора должны оцениваться на соответствие действующему законодательству, особенно в том случае, когда их перечень определен законодательством в форме, не позволяющей их расширительно толковать. Определение победителя конкурса без учета установленных критериев не позволяет выбрать поставщика, обеспечивающего лучшие условия выполнения заказа для государственных нужд lt;1gt;. Произвольный подход к применению критериев конкурсной оценки их полностью дезавуирует, а следовательно, противоречит правовой природе самих торгов. Более того, не допускается отказ в допуске к участию в торгах на размещение государственного или муниципального заказа по основаниям, не предусмотренным законом (ч. 2 ст. 12 Закона о размещении заказов). В связи с этим требование конкурсной комиссии о представлении бухгалтерского баланса, не предусмотренного Законом о размещении заказов, нужно расценивать как грубое нарушение законодательства, прав и законных интересов истца.

--------------------------------

lt;1gt; См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 23 августа 2006 г. N Ф08-4035/2006.

Как уже отмечалось ранее, необоснованное недопущение лица к участию в торгах либо его незаконное удаление с торгов должно считаться существенным нарушением правил их проведения. Ведь незаконное устранение участника размещения заказа находится в причинно-следственной связи с определением результатов торгов. Рассмотрение конкурсной заявки участника, необоснованно не допущенного к торгам, могло повлечь присвоение ему первого номера (признание его победителем), следовательно, итоги конкурсных торгов были бы совершенно иными.

В связи с этим вывод кассационного суда о незначительных нарушениях, допущенных конкурсной комиссией, является необоснованным. Если бы суд рассмотрел конкурсную заявку истца и сопоставил ее с остальными заявками участников размещения заказа, тогда он мог бы сделать обоснованный вывод о том, повлияло ли незаконное отстранение истца на результаты конкурсных торгов lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Так, рассматривая иск о признании недействительным аукциона по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков, суд установил, что ни по одному из лотов истец не предложил сумму, превышающую предложения остальных участников торгов. Поэтому истец не мог быть признан победителем торгов, следовательно, оспариваемые торги не нарушают его права и законные интересы. См.: решение Арбитражного суда Краснодарского края от 28 сентября 2006 г. по делу N А32-16105/2006-22/70.

2. Закон о размещении заказов оперирует такими понятиями, как "участник размещения заказов" и "участник конкурса". Несмотря на различия в правовом статусе этих лиц, механизмы защиты их прав и законных интересов существенно не отличаются. Участниками размещения заказов являются лица, претендующие на заключение государственного или муниципального контракта. К ним относятся любые юридические лица независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, а также любые физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (ч. 1 ст. 8 Закона о размещении заказов).

В какой момент лицо приобретает статус участника размещения заказа? Существует мнение, что намерение претендовать на заключение государственного или муниципального контракта появляется у лица с момента публикации (размещения на сайте) извещения о проведении торгов lt;1gt;. Однако такая позиция заслуживает критической оценки, ведь после публикации извещения о торгах лицо может подать, а может и не подать заявку на участие в них (свое конкурсное предложение). Поэтому определить, претендует ли лицо на заключение государственного или муниципального контракта, можно только в случае, если им уже подана заявка на участие в торгах lt;2gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Подобная точка зрения была изложена в Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 4 октября 2006 г. N Ф08-4902/06.

lt;2gt; Участник размещения заказа может получить аукционную (конкурсную) документацию, но не подать заявки на участие в торгах. В такой ситуации он является участником размещения заказа, однако не может считаться лицом, заинтересованным в оспаривании самих торгов. См. об этом: Савельев А.Б. Некоторые проблемы признания недействительным размещения государственного (муниципального) заказа, проводимого в форме торгов // Юрист. 2008. N 7. С. 70.

Приобретение участником размещения заказа правового статуса участника конкурса происходит в результате рассмотрения заявок на участие в конкурсе и принятия соответствующего решения конкурсной комиссией. Среди особых правомочий участника конкурса можно выделить его право на обжалование результатов конкурса (ч. 14 ст. 28 Закона о размещении заказов).

В ст. 12 Закона о размещении заказов предусмотрено право участника размещения заказа обжаловать решение конкурсной комиссии о его отстранении от участия в конкурсе или об отказе в допуске к участию в нем. Эта норма, на которую сослался в своем постановлении суд кассационной инстанции, носит отсылочный характер. По всей видимости, кассационный суд полагал, что правом судебного обжалования действий (бездействия) конкурсной комиссии обладает лицо, допущенное для участия в торгах. А участник размещения заказа, не получивший по тем или иным причинам статуса участника конкурса, может воспользоваться лишь административными средствами защиты своих интересов, допустим, обратиться с жалобой в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган государственной власти.

Однако представляется, что кассационный суд безосновательно ограничил истца в выборе способа защиты своих прав.

Любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) конкурсной комиссии, если они нарушают его права и законные интересы. Обжалование в административном порядке не является препятствием для обращения заявителя с соответствующим иском в арбитражный суд. Кроме того, размещение заказа в целом также может быть признано недействительным по иску заинтересованного лица (ч. ч. 1, 3 ст. 57 Закона о размещении заказов) lt;1gt;.

--------------------------------

lt;1gt; Правовая конструкция "признание размещения заказа недействительным" шире, чем "признание недействительными торгов на размещение заказа", так как размещение заказа может происходить не только путем проведения торгов (конкурсов и аукционов), но и в иных формах, например путем запроса котировок или размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). См. также: Тарабаев П. Некоторые вопросы защиты прав участников размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для публичных нужд // Хозяйство и право. 2006. N 3. С. 28.

Лицо, необоснованно не допущенное до участия в конкурсе, бесспорно, обладает интересом в признании его результатов недействительными. Поэтому исковые требования были не только обоснованно заявлены, но и правильно сформулированы.

В связи с вышеизложенным можно сказать, что принятые по данному делу судебные акты содержат спорные выводы, которые вряд ли заслуживают поддержки.