Європейська соціальна хартія 1961 року та Переглянута Хартія 1996 року

На відміну від Конвенції про захист прав людини і основних свобод 1950p., яка стосується переважно громадянських і політичних прав, Європейська соціальна хартія охоплює цілу низку економічних і соціальних прав[73].

З моменту набуття чинності Переглянутою хартією 1996 p., перед державами постало питання вибору: до якого з документів приєднатися. Звичайно визначальними у цій ситуації були законодавчі передумови і соціально-економічне становище в державі. Головна проблема ~ чи здатна держава ефективно забезпечити такі стандарти.

Переглянута хартія є єдиним на європейському просторі міжнародно -правовим документом, який гарантує соціальні та економічні права у повному обсязі, враховуючи той факт, що цей документ заповнив прогалини у Хартії 1961 р.[76]. Крім того, в договорі об’єднані в одне ціле всі права, гарантовані Хартією 1961 р. і Додатковим протоколом 1988 p., поправки до цих прав і нові права. Хартія дозволяє державам, шляхом простого повідомлення, оголошувати свої зобов’язання щодо системи колективних скарг згідно з Додатковим протоколом 1988 р,

Переглянута хартія гарантує наступні групи прав: права у сфері забезпечення житлом (допуск до адекватного і доступного житла, запобігання бездомності та її скорочення з метою поступової ліквідації, рівний доступ для негромадян до соціального житла і житлових субсидій, будівництво житла і житлові вигоди повинні відповідати сімейним потребам);

права у сфері охорони здоров*я (право на доступні та ефективні засоби охорони здоров’я для населення; провадження державою політики попередження захворюваності шляхом гарантування безпечного навколишнього середовища; виключення можливих ризиків таким чином, щоб мати впевненість у тому, що здоров’я і безпека на робочому місці гарантовані законом і забезпечені на практиці; захист материнства);

права у сфері освіти (безоплатна початкова та середня освіта; безоплатні та ефективні служби з профорієнтації для забезпечення доступу на ринок праці);

право на працю (держави повинні прагнути до забезпечення повної зайнятості, гарантування справедливих умов праці щодо оплати, тривалості робочого дня, гігієни, безпеки; свобода створення профспілок та організацій для захисту соціальних та економічних прав; право на вирішення соціальних конфліктів через організацію страйку);

право на соціальний захист (гарантування державою соціального страхування, право на захист від бідності та соціального відчудження)[77].

Хартія 1961 р. та Переглянута хартія 1996 р. не належать до тих міжнародно-правових договорів, які повинні ратифікувати держави, що приєдналися до Ради Європи[78].

Розглядаючи питання про ратифікацію Хартії, кожна держава повинна визначити, чи в стані вона прийняти всі положення договору або погодитися на обов’язковість їх частини. Хартія дає можливість, враховуючи неоднаковість соціально-економічної ситуації в державах-членах, поступово розширювати коло зобов’язань, тобто державам дозволяється проводити відбір статей з обов’язковим набором «основних статей», що містять так звані засадничі зобов'язання. Мінімальна кількість зобов’язань варіюється залежно від обраного для ратифікації документа. Договірні сторони повинні погодитися, принаймні, із 5 статтями з 7 «основних статей», і як мінімум, із 10 статтями чи 45 пунктами Частини II Хартії 1961 р[79]. Для Переглянутої хартії 1996 р. передбачена обов’язкова згода держави-учасниці на обов’язковість, принаймні, 6 із 9 «основних статей» і не менше як 16 статей чи 63 пунктів Частини II[80]. Держава може вчинити інакше: ратифікувавши увесь документ, використати дворічний строк для подання першої доповіді та ліквідувати прогалини у законодавстві.

Специфіка економічних і соціальних прав, звичайно ж, наклала відбиток на особливості встановленого Хартією правозабезпечуваль- ного механізму. На відміну від механізму забезпечення прав людини за Конвенцією про захист прав і основних свобод, Хартія не передбачає можливості подання індивідуальних скарг і їх вирішення за допомогою судової процедури. Дотримання державами положень Хартії контролюється через два механізми - вивчення періодичних доповідей держав- учасниць і розгляд колективних скарг (останній запроваджено 1995 р. як факультативний). Отже, ця система контролю багато в чому аналогічна тій, яка функціонує у межах Міжнародної організації праціі[81]. Слід зазначити, що механізм доповідей, а також процедура колективних скарг стосуються лише Частини II Хартії; безпосереднього механізму контролю за виконанням загальних програмних зобов’язань частини і не передбачено.

Відповідно, основним засобом забезпечення виконання державами своїх зобов’язань, згідно з Хартією, є вивчення їхніх регулярних доповідей. Оскільки учасницею Європейської соціальної хартії держава може стати, прийнявши лише певну частину зобов'язань, що містяться у Частині II, розрізняють два види урядових доповідей: доповіді держав про застосування прийнятих ними положень Хартії та доповіді держав, що стосуються не прийнятих ними положень Хартії.

Моніторинговими повноваженнями володіють як спеціально створені конвенційні органи - Європейський комітет соціальних прав, Урядовий комітет, так і статутний орган міжнародної організації - Комітет міністрів Ради Європи.

Урядові доповіді безпосередньо розглядає спеціальний орган ~ Європейський комітет соціальних прав[82] (далі - ЄКСП). ЄКСП складається із 15 незалежних експертів[83], що мають “визнану компетенцію у міжнародних соціальних питаннях” і обираються Комітетом міністрів Ради Європи за списком, поданим державами-учасницями Хартії[84]. Експерти обираються на шестирічний строк із правом переобрання (але лише один раз)[85]. Члени комітету повинні виконувати свої обов’язки у незалежному статусі, неупереджено та дотримуватися таємниці обговорень у ЄКСП[86].

Основними повноваженнями ЄКСП є юридична оцінка відповідності внутрішньодержавної ситуації в державах - учасницях Хартії 1961 p., Додатковому протоколу 1988 p., Переглянутій Хартії 1996 р. В межах процедури вивчення урядових доповідей ЄКСП ухвалює висновки, по завершенні процедури колективних скарг - рішення[87]. Комітет зазвичай проводить сім сесій на рік. Кожен член ЄКСП є доповідачем з певних положень Хартії та визначених колективних скарг.

Періодичність і тематику подання доповідей 2006 р. було змінено[88]. За новою системою держави (незалежно від того, чи вони є учасницями Хартії 1961 р. чи Переглянутої Хартії 1996 р.) кожного року до 31 жовтня повинні представляти доповіді з частини положень Хартії (положення були поділені на чотири тематичні групи).

Доповіді держав-учасниць стосовно не прийнятих ними положень Частини II Хартії також повинні подаватися “через відповідні проміжки часу”, але лише на прохання Комітету міністрів Ради Європи[91]. Від держав, зазвичай, вимагається у доповідях подати аналіз законодавства та практики у сферах, що охоплюються цими положеннями, та пояснення щодо неможливості їх прийняття. Згідно з Протоколом про поправки, ці доповіді також можуть надаватися громадськості на “відповідне прохання”. Існує певна специфіка порядку розгляду доповідей, що подаються, відповідно до ст.22 Хартії, ЕКПС у таких випадках коментує значення конкретних не прийнятих державами положень Хартії та розглядає причини, через які держави не хотіли брати на себе зобов’язання за цими положеннями. Комітет розглядає ці причини у контексті законодавства та практики відповідної держави і у висновках вносить пропозицію про зміни, які необхідно внести у законодавство та практику, щоб дати змогу державі прийняти ці положення. Щоправда, в контексті процедури, Комітет не має права чинити будь-який тиск на держави для того, щоб вони прийняли додаткові положення Хартії. Коротка доповідь ЄКСП із відповідними зауваженнями публікується і передається до Урядового комітету, а потім - до Комітету міністрів, який завершує цю процедуру шляхом прийняття резолюції.

На підтвердження важливості співпраці Ради Європи з неурядовими міжнародними організаціями у процедурі подання доповідей за Європейською соціальною хартією передбачена участь організацій роботодавців і працівників на різних етапах процедури контролю.

Як уже зазначалося, доповіді держав ~ учасниць Хартії спочатку вивчає ЄКСП як незалежний експертний орган[94]. Комітет не має власного робочого органу, і адміністративні послуги йому надає Секретаріат Ради Європи. Доповіді складаються на підставі спеціально розробленої форми[95] , яка містить перелік статей Хартії та запит необхідної конкретної інформації за кожним положенням. Розглянувши доповіді, Комітет готує висновки про дотримання певною державою за цей період відповідних положень Хартії.

Висновки можуть бути трьох типів:

а) позитивні;

б) ті, що відкладені;

в) негативні.

У позитивних висновках відзначається те, що ситуація в державі загалом відповідає положенням Хартії. Висновки відкладаються, якщо ЄКСП не має достатньої інформації для оцінки дотримання певного положення Хартії і вказує на необхідність її подання в наступній доповіді. Негативними висновки є тоді, коли досліджувана ситуація в державі не відповідає положенням Хартії. При цьому держава може, в період розгляду таких висновків Урядовим комітетом, проінформувати про заходи, які передбачається вжити для виправлення стану дотримання певного зобов’язання[96].

Протокол про поправки передбачає додаткові методи для удосконалення процедури розгляду урядових доповідей.

Доповіді держав-учасниць Хартії та висновки ЄКСП передаються на розгляд Урядового комітету. До Урядового комітету входять по одному представнику від кожної держави-учасниці. У засіданнях можуть брати участь представники європейських профспілок та організацій підприємців як спостерігачі із правом дорадчого голосу. Комітет правомочний звертатися також до представників неурядових організацій, що мають консультативний статус у Раді Європи, з питань, у яких вони є найбільш компетентними. На практиці такий механізм тристоронньої співпраці в Урядовому комітеті не є достатньо ефективним, Хоч і організації роботодавців, і профспілки роблять вагомий внесок у письмовій та усній формі в роботу Урядового комітету, все-таки вони вважають, що їхній статус спостерігачів, а не членів Урядового комітету, значно применшує важливість їхньої участі[98].

У ході підготовки доповідей Урядовий комітет вивчає ситуацію в державах, у яких ЄКСП констатував порушення зобов’язань, та обирає ті з них, щодо яких Комітету міністрів пропонується зробити рекомендації відповідно до ст. 28 Хартії. Інколи Урядовий комітет виносить попередження Договірній Стороні, яка не виконує якесь зобов’язання за Хартією (у разі негативного висновку ЄКПС) або у разі відкладних висновків (за систематичного ненадання інформації). Також Урядовий комітет готує загальний огляд застосування Хартії державами і подає пропозиції Комітету міністрів щодо спеціальних досліджень окремих статей Хартії, які, на його думку, потребують оновлення. Завершує процедуру урядових доповідей Комітет міністрів, який на базі доповіді Урядового комітету та висновків ЄКПС двома третинами голосів ухвалює резолюцію[99], якою завершується наглядовий цикл і в якій сформульовані узагальнення і звернення до держав враховувати висновки і дотримуватися рекомендацій ЄКСП. У голосуванні можуть брати участь лише Договірні Сторони. Комітет міністрів, за негативними висновками ЄКСП, може виносити рекомендацію для конкретної держави-учасииці Хартії, яка, зазвичай, містить інформацію про необхідні зміни національного законодавства або узгодження практики його застосування з правозастосовчою діяльністю ЄКСП. Державам пропонується повідомити у своїй наступній доповіді про заходи, вжиті у відповідь на рекомендацію[100]. У Хартії, як і в інших міжнародних договорах у сфері прав людини, не передбачається можливість будь-яких подальших дій з боку Комітету міністрів у тих випадках, коли відповідні держави ігнорують його рекомендації або коли Комітет вважає вжиті заходи недостатніми. Щоправда, здебільшого держави рекомендації Комітету міністрів виконують, про що свідчить аналіз наступних доповідей відповідних держав, в яких викладена інформація про запроваджені реформи[101].

Прийнятий 9 листопада 1995 р. Додатковий протокол до Європейської соціальної хартії[102], що передбачає систему колективних скарг, покликаний значно підвищити ефективність здійснення соціальних прав, гарантованих Хартією. Спеціальною компетенцією щодо зазначеної процедури наділені ЄКСП, Комітет міністрів та Урядовий комітет (на ви- могу). Протокол має факультативний характер, що означає необов’язковість приєднання до нього держави - учасниці Хартії[103].

Суб’єктами подання колективних скарг є:

1. міжнародні організації підприємців і профспілок, які беруть участь у роботі Урядового комітету[104], а саме Європейська конфедерація профспілок (ETUC), Спілка конфедерацій промисловості та підприємців Європи (UNICE) і Міжнародна організація підприємців (ЮЕ);
2. інші міжнародні неурядові організації, що мають консультативний статус при Раді Європи та включені до списків, складених із цією метою Урядовим комітетом (Конференція європейських церков, Європейська федерація людей похилого віку, Міжнародна комісія юристів та ін.)ш;
3. національні організації роботодавців і профспілок, що належать до юрисдикції держави, проти якої вони подають скаргу;
4. крім того, будь-яка держава “в разі приєднання до протоколу або в будь-який час після цього може заявити, що вона визнає право будь- якої представницької національної неурядової організації, що перебуває в межах її юрисдикції та наділена спеціальною компетенцією з питань, що регулюються Хартією”, подавати скарги проти неї[105].

Скарги подаються у письмовій формі довільного зразка. Скарги від міжнародних організацій підприємців і профспілок, інших міжнародних неурядових організацій, що мають консультативний статус при Раді Європи, повинні бути складені англійською та французькими мовами. Скарги від національних неурядових організацій можна укладати неофіційними мовами.

Скарга повинна містити: 1) найменування та відомості про організацію - подавача скарги; якщо це неурядова організація, вказуються відомості про консультативний статус при Раді Європи і про внесення в список Урядовим комітетом; 2) вказівку про обов’язковість для Договірної

Сторони, проти якої подається скарга, оскаржуваних положень Хартії;

3. предмет оскарження, а саме визначення ступеня невиконання державою певних положень Хартії із відповідним обґрунтуванням (зазвичай скаржник посилається на відповідну правозастосовчу практику ЄКСП)[106].

Скарга надсилається Генеральному секретарю Ради Європи, який, повідомивши про це відповідну державу-учасницю, передає її у ЄКСП.

Процедура розгляду скарг у ЄКСП починається зі стадії визначення прийнятності скарги, по завершенні якої ухвалюється рішення про прийнятність[107] або неприйнятність скарги[108]. Такі рішення ЄКСП є завжди вмотивованими, тобто в них детально аналізується відповідність поданої скарги кожному положенню Додаткового протоколу, яке регулює це питання. Європейський суд з прав людини поступово відмовляється від такої практики, зважаючи на велике навантаження на суддів[109]. Якщо Комітет ухвалює рішення про прийнятність скарги, він через Генерального секретаря повідомляє про це усі держави - учасниці Хартії. Після цього Комітет звертається з проханням до відповідної держави та організації, що подала скаргу, надати у встановлений ним строк усі відповідні пояснення та інформацію. Комітет може отримати відповідні коментарі і від третіх сторін - інших держав - учасниць протоколу, а також від міжнародних організацій роботодавців і профспілок, що мають статус спостерігачів при Урядовому комітеті. Крім того, упродовж строку, зафіксованого ЄКСП, держава-учасниця та організація - суб’єкт подання скарги можуть надати будь-які додаткові пояснення або інформацію. Уся ця процедура є письмовою, хоч під час розгляду справи Комітет, за влас- ною ініціативою, або на прохання однієї із сторін, може організувати усні слухання з представниками сторін.

Після розгляду колективної скарги ЄКСП ухвалює рішення за суттю, в якому викладаються позиція кожної із сторін, аналіз фактів, національного законодавства та обґрунтування ЄКСП - кваліфікація фактів при встановленні порушення або непорушення норм Хартії[110]. Рішення (інколи воно може мати форму доповіді) передається у Комітет міністрів, а також надсилається організації, яка подала скаргу, і державам - учасницям Хартії. На підставі рішення Комітет міністрів ухвалює резолюцію[111] більшістю голосів членів, що беруть участь у голосуванні. У резолюціях зазвичай підтверджується факт порушення або непорушення норм Хартії, також може міститися інформація від представників відповідної держави-учасниці про заходи, що будуть проведені чи вже проводяться, з метою відновлення порушених прав. Якщо у доповіді поставлені нові питання, на прохання відповідної держави-учасниці Комітет міністрів може ухвалити рішення про проведення консультацій з Урядовим комітетом. Потім доповідь надсилається Парламентській асамблеї Ради Європи та публікується упродовж чотирьох місяців з моменту її складення.

Європейська соціальна хартія - міжнародно-правовий документ, який відіграє роль своєрідного юридичного еталона для законодавства і практики європейських держав, тому перевірка ефективності Хартії полягає в тому, чи враховуються її стандарти в реформуванні національного законодавства. Можна з упевненістю стверджувати, що національні законодавства більшості держав зазнали значних змін[112].

ЄКСП, даючи юридичну кваліфікацію того, як держави-учасниці виконують свої зобов’язання, у формі висновків та ухвалюючи рішення щодо отриманих скарг чи складаючи доповідь, тим самим впливає на держави-учасниці Хартії, що виявляється у змінах національного законодавства, і свідчить про дієвість норм соціальної Хартії та її наглядового механізму. Візьмемо для прикладу Швецію, яка визнається такою, що посеред інших країн має найвищі соціальні стандарти. Швеція ратифікувала Переглянуту Європейську соціальну хартію у 1998 р. (83 із 98 пунктів) (далі - ЄСХ), перед цим вона стала учасницею Європейської соціальної хартії у 1962 р.

Серед позитивних змін, наприклад, у питаннях недискримінації, внаслідок прийняття Закону про ліквідацію дискримінації за національною ознакою, включаючи ліквідацію дискримінації у сфері праці, Швеція підтвердила своє зобов’язання за п.2 ст.1 ЄСХ. Новий закон про соціальне забезпечення, що набув чинності з початку 2001 p., скасував пряме відношення положень закону до національної приналежності. Право жінок і чоловіків на однакове ставлення та однакові можливості, передбачені п.1 ст.2 та ст.20 ЄСХ, знайшли відображення у Законі про рівні можливості 1991 р.

Уперше ситуація у Швеції стала об’єктом критики в третій частині тринадцятого циклу, коли ЄКСП довідався із незалежних джерел, що стосовно працівників готельного господарства і громадського харчування, працівників будівельної галузі, електриків існують застереження про прийняття на роботу членів профспілки (висновки ХШ-3). Це суперечило ст. 5 ЄСХ» яка гарантує робітникам і підприємцям право на об’єднання. Протягом двох циклів висновок залишався негативним з огляду на інформацію, надану в шведській доповіді. У своєму висновку Комітет, зокрема, зазначав, що роботодавці, які не входять у відповідну спілку і не пов’язані загальним колективним договором, можуть приєднатися до за- місної угоди. Вже у п’ятнадцятому циклі Комітет відзначив зміни у практиці: із замісник договорів між Шведською спілкою робітників металопрокатної промисловості і асоціацією працедавців Шведських металопрокатних підприємств застереження про прийом на роботу членів профспілки були усунуті. Крім того, уряд вступив у діалог з питань застережень про пріоритетний найм зі Шведською спілкою працівників будівельних галузей. Також Швеція ратифікувала у 1998 р. Додатковий протокол до ЄСХ, що встановлює процедуру колективних скарг. Так, 2 квітня 2002 р. була подана скарга, згідно із якою право на створення організацій не відповідає ст. 5 ЄСХ. В результаті Комітет встановив порушення відповідної статті ЄСХ[113].

Німеччина, поряд з іншими європейськими державами, стала учасницею Європейської соціальної хартії у 1965 p., прийнявши зобов’язання за 67 із 72 пунктів. Додатковий протокол 1998 р. було підписано, але не ратифіковано.

Внаслідок імплементації положень Хартії законодавство у сфері охорони здоров’я, прав дитини, реалізації права на працю, забезпечення недискримінації за різними ознаками було узгоджене із прийнятими зобов’язаннями. Наприклад, Закон про захист материнства від 2002 р. вніс зміни у відповідний Закон 1996 p., передбачивши подовження післяпологової відпустки з 12 до 14 тижнів, а також гарантуючи право відпустки у випадку передчасних пологів. ІЦо стосується прав дитини, то Закон про однакове поводження з питань спадкового права 1998 р. і Закон про внесення змін до Закону про батьків і дітей 1998 р. містять положення про скасування різниці у ставленні до дітей, народжених у шлюбі, та позашлюбних дітей. Було збільшено покарання за жорстоке поводження з дитиною та розповсюдження дитячої порнографії. Поправки до Закону про Раду з трудових питань від 28 липня 2001 р. передбачають вжиття заходів, спрямованих на боротьбу з расизмом і ксенофобією на робочому місці, а також обов’язок роботодавців готувати доповіді про об’єднання працівників-іноземців. Внесення змін до книга IX Соціального кодексу від 1 липня 2001 р. передбачило розширення сфери застосування положень стосовно зайнятості та реабілітації інвалідів, а також запровадження заходів, спрямованих на зменшення рівня безробіття.

Попри значні позитивні зміни, Німеччину критикували за невиконання п.6 ст. 19 ЄСХ, який передбачає зобов’язання держави сприяти, у міру можливості, об’єднанню сім’ї іноземного робітника, який має дозвіл преребувати на відповідній території. Це положення вимагає, щоб віковий ліміт для дітей, встановлений в державах для об’єднання сімей, становив 21 рік. Але з огляду на те, що в більшості держав-учасниць ЄСХ цей віковий ліміт становить 18 років, Комітет враховує цю практику і допускає, щоб вік коливався від 18 до 21 року. Законодавство Німеччини встановлює віковий ліміт на в’їзд дітей робітників-мігрантів, які належать до громадян Договірних сторін ЄСХ і на яких не поширюється положення Регламенту Європейської економічної спільноти, на рівні 16 років. До того ж не дозволяється об’єднання сім’ї, коли особа має тільки одного із батьків, що мешкає у Німеччині. Позбавляються права на об’єднання сім’ї друге покоління членів подружжя-іноземців, якщо один з них не прожив у Німеччині принаймні вісім років, а подружжя не перебувало у шлюбі принаймні один рік. ЄКСП залишив у силі свої критичні зауваження стосовно Німеччини, незважаючи на набуття чинності нового Акту про іноземних громадян, який деякою мірою поліпшив ситуацію, проте зазначені вище обмеження не були скасовані[114].

Наведені приклади дотримання положень Хартії дають підстави стверджувати, що попри високий рівень економічного розвитку та розвинену соціальну інфраструктуру, реформи у Швеції та Німеччині ще не можна вважати завершеними. Реформи в Україні, яка лише нещодавно стала учасницею цього міжнародного договору, перебувають на початковій стадії.