Нагляд за виконанням рішень Європейського суду з прав людини Комітетом міністрів Ради Європи

Комітет міністрів як один із статутних органів Ради Європи (згідно зі ст.10 Статуту Ради Європи), спрямовує свою діяльність, зокрема, і на забезпечення реалізації Конвенції, тобто є органом конвенційного контролю.

Зокрема, у ст.15 зафіксовано, що “Комітет міністрів розглядає заходи, яких необхідно вжити для досягнення мети Ради Європи, включаючи питання про укладення конвенцій або угод і прийняття урядами спільної політики у вирішенні конкретних питань”[65].

Комітет міністрів виступає: 1) органом, що надає урядам на принципі рівності можливість висловити свої національні підходи до вирішення проблем, що призводять до конфронтації в європейському просторі; 2) колективним форумом, на якому випрацьовуються відповіді на такі виклики; 3) органом контролю за виконанням державами-учасниця- ми своїх зобов'язань.

Формами діяльності Комітету міністрів є: політичний діалог; постійне співробітництво із Парламентською асамблеєю, що відбувається у вигляді установчого звіту Комітету міністрів, запитів щодо консультативних висновків Парламентської асамблеї, виконання рекомендацій

Парламентської асамблеї, відповідей на усні і письмові запити Парламентської асамблеї, спільних комітетів; запрошення нових членів до Ради Європи; ухвалення проектів нових угод та конвенцій; прийняття рекомендацій щодо держав-членів[66]; реалізація різних програм; нагляд за виконанням рішень Суду з прав людини.

У п. 2 ст. 46 Конвенції зазначено, що остаточне рішення Суду надсилається Комітету міністрів, який здійснює нагляд за його виконанням. Наглядові функції Комітет міністрів виконує згідно з Правилами щодо застосування п.2 ст. 46 Конвенції, схваленими Комітетом міністрів у 2001 р.[67]. З цього ж питання було розроблено комплекс методів для поліпшення виконання наглядової процедури[68].

Згідно з п. З Правил, держава-відповідач надає Комітетові міністрів інформацію про заходи, які вона вжила на виконання рішення Суду. На підставі отриманої інформації Комітет міністрів з’ясовує питання про: 1) виплату визначеної Судом грошової компенсації, включаючи судові витрати; 2) прийняті державою (якщо це необхідно) заходи індивідуального характеру, спрямовані на відновлення порушеного права потерпілого, а також заходи загального характеру, спрямовані на попередження нових порушень або припинення тих, що тривають.

Правила встановлюють також терміни розгляду Комітетом міністрів питань про виконання рішень Суду (п. 4). Справа буде виноситися на порядок денний кожного засідання, присвяченого правам людини, аж поки держава-відповідач не подасть інформації про виплату компенсації або вжиті індивідуальні заходи. Якщо держава не подає інформації про вжиті нею загальні заходи, справа буде виноситися на порядок денний засідань кожні 6 місяців. Правила передбачають також можливість потерпілої сторони звертатися до Комітету міністрів з приводу виплати компенсації або вжитих індивідуальних заходів.

У процесі нагляду за виконанням рішення Суду Комітет міністрів може приймати проміжні резолюції про перебіг виконання державою рішення. І тільки з прийняттям остаточної резолюції наглядова процедура завершується. В ній Комітет міністрів констатує факт виконання рішення Суду і перераховує заходи, вжиті державою на його виконання.Оскільки у Комітету міністрів не має повноважень встановлювати для держав строки виконання рішень, то наглядовий процес може бути тривалим, а рішення Суду можуть роками знаходитися на його контролі.

Протокол №14 розширює повноваження Комітету міністрів щодо нагляду за виконанням рішень Суду. Якщо Комітет міністрів вважатиме, що нагляд за виконанням остаточного рішення ускладнений проблемою тлумачення, він може звернутися до Суду за відповідним роз'ясненням (ст. 16 Протоколу № 14). Також Комітет міністрів отримує право зверен- ня у разі відмови держави - сторони у справі виконувати рішення, до Суду з питанням про виконання цією стороною свого зобов'язання, згідно з п.

Аналізуючи положення ст. З, 4, 5, 9 Статуту Ради Європи, можна дійти висновку, що Комітет міністрів має повноваження контролю за виконанням державами-учасницями своїх зобов’язань не тільки згідно з Конвенцією, айв інших сферах співпраці (економічній, соціальній, культурній, науковій, юридичній, адміністративній). Ці сфери визначені главою 1 Статуту. З метою впорядкування своєї контрольної діяльності Комітет міністрів 1994 р. ухвалив “Декларацію про дотримання зобов'язань, взятих на себе державами- членами Ради Європи"[69].

Комітет міністрів може розпочати моніторингову процедуру за поданням держав-членів, Генерального секретаря Ради Європи на основі рекомендації Парламентської асамблеї. Процедура контролю здійснюється конфіденційно, за принципом тематичного підходу і щодо всіх держав- членів незалежно від стану виконання ними зобов'язань у відповідній сфері співробітництва. Моніторинг завершується ухваленням резолюції або рекомендації.

Характеристика повноважень Комітету міністрів щодо забезпечення реалізації Конвенції буде неповною, якщо не згадати про заходи, яких він може вживати до держав, що не виконують своїх зобов’язань, в тому числі за Конвенцією. Такі заходи передбачені у ст. 8 Статуту Ради Європи, де зазначено, що будь-який член Ради Європи, який грубо порушив ст. З Статуту, може бути тимчасово позбавлений права представництва, і Комітет міністрів може запропонувати йому вийти з Ради Європи, а якщо держава не виконає цієї рекомендації, то Комітет може ухвалити рішення про припинення її членства в Раді Європи.

Згідно зі Статутом Ради Європи та Правилами процедури, Комітет міністрів може приймати декларації, рекомендації та резолюції?8.

Комітет міністрів може приймати резолюції як нормативного, так і ненормативного характеру. Прикладом резолюції нормативного характеру може слугувати Резолюція [(99) 50] про Комісара Ради Європи з прав людини[70].

Резолюції ненормативного характеру (проміжні або остаточні) приймає Комітет міністрів, як зазначалося раніше, на виконання ст.46 Конвенції.

У проміжних резолюціях Комітет міністрів відображає процес виконання державою-відповідачем рішень Суду. Наприклад, у проміжній резолюції ДН (2000) 26 щодо рішення Суду у справіJOHN Murray against the United Kingdomі[71] зазначається, що Комітет міністрів задоволений тим, що уряд Сполученого Королівства достроково сплатив заявникові відповідну суму збитків. Крім того, “він вирішив поновити обговорення цієї справи щойно набуде чинності новий акт “Youth Justice and Criminal evedince”, що дасть можливість усунути порушення прав, передбачених ст.6 §1 та ст. 14 Конвенції”.

У остаточних резолюціях Комітет Міністрів констатує виконання рішень Суду відповідною державою і перелічує ті заходи, які держава вжила на виконання судового рішення.

Резолюції Комітет міністрів приймає, виконуючи контрольні функцій не тільки щодо Конвенції, а й щодо Європейського кодексу соціальної безпеки, Європейської соціальної хартії.

Рекомендації не є формально обов'язковими для держав-членів, але Статут дозволяє Комітетові міністрів робити запити до урядів-членів “щодо інформації про відповідні дії”, які стосуються рекомендацій (ст.15). У 1987 p., на 405-й сесії, міністри-заступники прийняли звернення до міжнародних комітетів, зобов’язуючи їх поліпшити реалізацію рекомендацій і резолюцій.

Процедура такого інформування є такою:

1. керівним комітетам і спеціальним комітетам експертів (ad hoc) пропонується на кожному засіданні, принаймні, раз на рік розглядати певну резолюцію або рекомендацію Комітету міністрів з питань, що належать до їх компетенції, з точки зору заходів, вжитих урядами держав- членів на виконання зазначених документів;
2. членам керівних комітетів і комітетів ad hoc пропонується надсилати Секретаріату письмові спостереження стосовно будь-яких чинних правових заходів, прийнятих на внутрішньодержавному рівні для імплементації відповідних рекомендацій та резолюцій;
3. на відповідному засіданні експерти обмінюються поглядами стосовно позиції держав щодо імплементації відповідних рекомендацій та резолюцій, а результати цієї дискусії знаходять відображення у звітах засідання.
   Це робиться з метою надання можливості Комітету міністрів або одній чи декільком делегаціям порушити будь-які актуальні проблеми;
4. керівні комітети або комітети ad hoc, у разі необхідності, надають Комітету міністрів ґрунтовну інформацію з конкретних питань, що були порушені під час обговорення на засіданні.

Отже, фактично резолюції та рекомендації є обов'язковими. Санкції за невиконання рішень Суду чи актів Комітету міністрів документами не передбачені.

1X3* Нагляд за дотриманням норм Конвенції Генеральним секретарем Ради Європи

Генеральний секретар Ради Європи наділений контрольними повноваженнями, які дають йому можливість впливати на виконання держава- ми-учасницями зобов’язань у сфері прав людини. Ці повноваження визначені ст. 52 Конвенції. Генеральний секретар має право робити запити державам щодо роз’яснення ними ефективності забезпечення їхнім внутрішнім правом виконання будь-якого з положень Конвенції. При цьому правило ст. 52 сформульовано таким чином, іцо не залишає державі права вибору: надавати такі роз'яснення чи ні. Отримавши запит від Генерального секретаря, держава повинна дати роз’яснення з питання, окресленого у запиті, і надіслати йому відповідну інформацію (доповідь).

Отже, запити Генерального секретаря є актами реалізації права, вони обов’язкові для виконання державами, які їх отримали. Цей висновок випливає зі змісту ст. 52 Конвенції, в якій зазначено: “На запит Генерального секретаря Ради Європи будь-яка Висока Договірна Сторона подає роз’яснення щодо того, яким чином її внутрішнє право забезпечує ефективне виконання будь-якого з положень цієї Конвенції”.

Існування, поряд із процедурою подання міждержавних та індивідуальних заяв, процедури надання доповіді з питань захисту прав людини в державах - учасницях Конвенції є надзвичайно важливим і в деяких аспектах навіть має деякі переваги порівняно з іншими процедурами. По- перше, доповідна процедура дає можливість проконтролювати всі дер- жави-учасниці одночасно, на відміну від процедури оскарження, за якої розглядаються дії лише однієї держави.

Від часу набуття чинності Конвенцією і дотепер Генеральний секретар скористався своїми повноваженнями шість разів. У 1964 р. всім дер- жавам-учасницям було скеровано запит стосовно інформації про ефективність реалізації положень Конвенції та Протоколу №1. У 1970 p., на відміну від попереднього, запит Генерального секретаря стосувався тільки ст. 5, а в 1975 р. - положень ст. 8,9,10 і 11. Крім того, у письмовому запиті було зазначено, що Генеральний секретар залишає за собою право вимагати подальших пояснень, окреслених в отриманих доповідях питань. У 1983 р. Генеральний секретар зробив запит стосовно імплементації норм Конвенції по відношенню до дітей і молодих осіб, взятих під опіку чи поміщених в установи на підставі рішень адміністративних чи судових органів; у 1988 р. - запит щодо імплементації ст.6 Конвенції. Ці запити стосувалися усіх держав, що були учасницями Конвенції на момент відповідних дій Генерального секретаря. Здебільшого він надсилає запити всім державам-учасницям[72].

Грубі і масові порушення прав людини у Чеченській Республіці РФ не могли не привернути увагу Генерального секретаря (відповідних заходів вжили Комітет міністрів, і Парламентська асамблея у формі моні- торингової процедури, і Комісар Ради Європи з прав людини, який декілька разів побував у "гарячій точці”, тощо). Такими діями Генеральний секретар підтвердив на практиці своє право вимагати звітності від однієї або декілька держав - учасниць Конвенції вибірково. Щоб не викликати реакції обурення, Генеральний секретар повинен робити такі запити лише у тих випадках, коли виявлено справді грубі і масові порушення норм Конвенції.

Мета діяльності Генерального секретаря Ради Європи, як органу конвенційного (або спеціального) контролю знаходить вираження у процесі обробки інформації, на підставі якої визначають відповідність поведінки держав-учасниць нормам Конвенції. Сам по собі Генеральний секретар може встановити певну невідповідність між законодавчою та адміністративною практикою країни і нормами Конвенції за допомогою експертів, яким він може передавати доповіді для експертного аналізу.

Доповіді доводяться до відома Парламентської асамблеї і держав- учасниць. Найжорсткіша санкція, якої може очікувати держава у такому разі, є резолюція Парламентської асамблеї та осуд інших держав, тобто на державу чиниться морально-політичний вплив. Оскільки резолюції мають рекомендаційний характер, одним із можливих засобів впливу на державу зобов’язального характеру, може бути рішення Суду, постановлене у справі за поданням: 1) держави-учасниці, згідно зі ст. 33 Конвенції (на що неодноразово звертана увагу Парламентська асамблея, зокрема в п.22 Резолюції 1221 (2000) Conflict Chechen Republic). Але цей акт має добровільний характер і залежить від власної позиції держави; 2) самого Генерального секретаря (на жаль ст. 52 Конвенції не надає йому повноважень на такі дії). Можливо, в майбутньому такі доповнення будуть внесені до Конвенції, що значно підвищить ефективність контрольної діяльності Генерального секретаря.

Єдиним на сьогодня засобом, здатним суттєво вплинути на державу, є повноваження Комітету міністрів, що випливають зі ст. 8 Статуту Ради Європи щодо процедури виключення з членства. Однак Генеральний секретар може інформувати Комітет міністрів тільки за наявності даних про серйозні порушення конвенційних норм.