Структурные изменения

С введением в действие Лиссабонского договора полностью реформируется структура ЕС. Прекращает свое существование Европейское сообщество. Ликвидируется система "трех опор", практически введенная в действие Маастрихтским договором об образовании Европейского Союза 1992 г.

Исчезает деление на право Сообществ и право Союза. Правовую основу ЕС образуют два обновленных учредительных акта: Договор о Европейском Союзе (далее - ДЕС) и Договор о функционировании Европейского Союза (далее - ДФЕС).

Оба акта имеют одинаковую юридическую силу. ДЕС содержит постановления, закрепляющие основные устои, принципы, цели и задачи ЕС. Он определяет институциональную структуру ЕС и общие начала ее построения и функционирования. В этом Договоре предусматривается организация продвинутого сотрудничества и закрепляются общие принципы внешнеполитической деятельности Союза, а равно специальные положения, относящиеся к общей внешней политике и политике безопасности (далее - ОВПБ).

В ДФЕС воспроизводятся и уточняются положения, ранее входившие в Договор об учреждении Европейского сообщества. Определяются сфера ведения и компетенция Союза, характеризуются общие направления политики ЕС, систематизируются положения, определяющие пространство свободы, безопасности и законности. В большем или меньшем объеме регулируются все сферы, относящиеся не только к исключительной компетенции, но и к сфере совместного ведения Союза и государств-членов. Регулируется порядок осуществления внешних связей ЕС. Определяются основные начала построения и деятельности институтов ЕС, закрепляются финансовые положения, регулирующие, в частности, порядок формирования и исполнения бюджета ЕС.

К учредительным договорам прилагается ряд протоколов, как обновленных и приспособленных к новой правовой основе ЕС, так и разработанных специально в качестве приложения к основополагающим актам. Они образуют неотъемлемую составную часть самих учредительных договоров. Это Протокол о роли национальных парламентов; Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности; Протокол о Еврогруппе; Протокол о переходных положениях, относящихся к институтам и органам Союза; Протокол, устанавливающий Статут Суда ЕС (к последнему приложено и постановление об образовании Суда по делам гражданской службы ЕС); Протокол, устанавливающий Статут Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, и др. Несколько десятков различных по своей природе деклараций либо разъясняют отдельные положения учредительных договоров, либо формулируют позицию отдельных государств по тем или иным вопросам. Нередко содержащиеся в них оговорки могут иметь значительные правовые последствия.

По подсчетам экспертов, подавляющее большинство статей обновленных учредительных договоров почти дословно воспроизводят положения конституционного проекта, который был разработан специально созванным Европейским конвентом и который с правовой точки зрения представляет несомненный интерес.

Договор об учреждении Конституции для Европы был подписан руководителями всех государств - членов ЕС. Он подлежал одобрению на основе национальных конституционных процедур в каждом из государств - членов ЕС. Отрицательные результаты референдума в Нидерландах и Франции заставили руководителей ЕС отказаться от процесса конституционализации ЕС. В конечном счете вернулись к уже устоявшейся практике. Было решено подготовить два новых учредительных документа, вносящих изменения в ДЕС и Договор о Сообществе. Обновленные акты по общему правилу подлежали ратификации во всех государствах-членах. Однако в нормативных актах подчеркивалось, что они не вносят никаких существенных изменений в предшествующие правовые постановления и не влекут за собой появления новых компетенций и полномочий ЕС.

Многие комментаторы склонны считать, что новые учредительные акты мало чем отличаются от конституционного проекта. Эти утверждения справедливы лишь отчасти. На самом деле, если внимательно исследовать эти акты, можно увидеть, что изменения носят не только технический характер. Они касаются целого ряда важных принципиальных вопросов.

В проекте Конституции для Европы говорилось о том, что ЕС учреждается на основе волеизъявления народов и государств. В новом тексте ДЕС подчеркивается, что Союз образуют государства, объединившиеся для достижения общих целей. Различия в формулировках не просто редакционное исправление текста, это принципиально важное решение вопроса о природе ЕС. Формула, согласно которой ЕС образуется на основе волеизъявления народов, давала основание утверждать, что он является некой новой надгосударственной структурой, что это, по мнению отдельных сторонников углубления интеграции, новая сверхдержава (практически эту точку зрения отстаивала и Европейская комиссия).

Новая редакция полностью снимает вопрос о том, что ЕС - это некая сверхдержава, которая образуется на основе волеизъявления народов и, следовательно, обладает свойствами, присущими суверенному государству. В обновленных учредительных документах неоднократно подчеркивается, что реформирование ЕС не означает ни в коем случае приобретение ЕС новых полномочий и компетенций. ЕС лишь "наследует и замещает" Европейское сообщество и в силу этого перенимает все те права и полномочия, которыми обладало это интеграционное образование. В результате подобного правопреемства сохраняют свое действие все нормативные и правовые акты, равно как и судебные решения, принятые в рамках Европейского сообщества (при условии, что они прямо не противоречат новому договору), а ЕС автоматически приобретает статус юридического лица, которым он до этого не обладал, и международную правосубъектность.